Az Országgyűlés - követve hazánk haladó önkormányzati hagyományait, továbbá az Európai Önkormányzati Karta alapkövetelményeit - elismeri és védi a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogait.

A helyi önkormányzás lehetővé teszi, hogy a választópolgárok helyi közössége - közvetlenül, illetőleg a választott helyi önkormányzata útján - önállóan és demokratikusan intézze a helyi érdekű közügyeit.

Az Országgyűlés, támogatva a helyi közösségek önszervező önállóságát, segíti az önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtését, előmozdítja a közhatalom demokratikus decentralizációját.

Az Országgyűlés e célok megvalósítása érdekében a következő törvényt alkotja:

I. fejezet

A HELYI ÖNKORMÁNYZÁS ÁLTALÁNOS SZABÁLYAI

Az önkormányzati jogok

1. § (1) A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el.

(2) A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.

(3) A helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül.

(4) A helyi önkormányzat - a választott helyi képviselő-testület által, vagy a helyi népszavazás döntésével - önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért. Az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását.

(5) Törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról.

(6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:

a) önállóan alakíthatja szervezetét és működési rendjét, önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;

b) önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat. Kiegészítő állami támogatásra jogosult az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzat;

c) szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekeinek képviselete és védelme céljából területi, valamint országos érdekképviseleti szervezetbe tömörülhet, feladat- és hatáskörében együttműködhet külföldi helyi önkormányzattal, beléphet nemzetközi önkormányzati szervezetekbe.

A helyi önkormányzás általános szabályairól szóló fejezet egyfelől tovább részletezi a helyi önkormányzás alkotmányos tételeit, másfelől azokat az elveket, alapvető szabályokat állapítja meg, amelyek áthatják a törvény egészét, s amelyeket a további fejezetek részleteznek, s megteremti e jogok gyakorlásának szervezeti és működési kereteit.

A törvény az általános rendelkezések között három kiemelkedően fontos önkormányzati jogot emel ki az önállósághoz való jogot, a demokratikus helyi hatalomgyakorlás jogát, valamint az önkormányzati jogok bírósági védelmének jogát. A helyi önállsághoz való jog jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedileg igazgathatja a helyi érdekű közügyeket. Ez egyben a helyi szabadságot, az autonómiát adja.

Az önállósághoz való jog ugyanakkor nem jelenti az államtól való függetlenséget. A helyi önkormányzatok a jogállam részei. A törvényeket meg kell tartaniuk, döntéseik nem lehetnek jogszabállyal ellentétesek. Az önállóság garanciája viszont, hogy a Kormány törvényességi ellenőrzést gyakorol a helyi önkormányzatok felett, az önkormányzati döntések kizárólag törvénysértés esetén bírálhatók felül, s a felülbírálat bírósági hatáskörben történik; a jogszerű önkormányzati tevékenység bírósági védelemben részesül.

A helyi önkormányzatokról szóló törvény külön nem határozza meg az általa használt fogalmakat. A helyi önkormányzás általános szabályaiból viszont az alapvető fogalmak levezethetők. Alkotmánybírósági döntések is kibontják e fogalmak fő tartalmát. A következő összetevők, elemek kiemelése lényeges.

- Az Alkotmánybíróság 18/1993. (III. 19.) AB határozatában kifejtett álláspontja szerint a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga - noha az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza - tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül. Így az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint e jogra vonatkozó alapvető szabályokat is csak törvény állapíthatja meg.

- A helyi önkormányzáson tevékenységet értünk. Ennek a tevékenységnek a fő tartalma a helyi érdekű közügyek önálló és demokratikus intézése.

- A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (ezeket együtt nevezzük helyi önkormányzatnak) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (rövidített szóhasználattal helyi közügy) önállóan jár el. Ehhez kapcsolódóan indokolt felhívni a figyelmet arra, hogy elvi jelentősége (is) van a törvényi fordulatnak a főváros és kerületei azt fejezi ki, hogy az egységes fővárosnak vannak kerületei és nem a kerületek összessége a főváros.

- A helyi érdekű közügyek azok, amelyek egyfelől az adott önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartoznak, másfelől a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához,a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.

A helyi önkormányzás a helyi közügyek intézésére, meghatározott feladatok ellátására, hatáskörök gyakorlására irányul. Ezt a tevékenységet a helyi önkormányzat, mint szervezet látja el. Tágabb értelemben a helyi önkormányzat alkotó eleme a választópolgárok közössége, közvetlenül akkor lép fel, amikor helyi közügyet helyi népszavazással dönt el. Általában azonban a választópolgárok közössége a helyi önkormányzás gyakorlására képviselő-testületet és polgármestert választ. (Kivétel a közvetlen választás alól a megyei közgyűlés elnöke, akit a közvetlen választással létrejött megyei közgyűlés a saját tagjai közül választ meg.) A képviselő-testület létrehozza a saját szervezetét a szervezeti és működési szabályzatában. A képviselő-testület, a polgármester, továbbá a képviselő-testület által létrehozott szervek - tágabb értelemben a választópolgári közösséggel - együtt alkotják a helyi önkormányzatot, mint szervezetet.

- A helyi önkormányzat feladat és hatásköre több rétegű. A helyi önkormányzatoknak feladatot, hatáskört törvény állapíthat meg. Törvény fakultatív és kötelező feladatot egyaránt megállapíthat a helyi önkormányzatnak. Fakultatív feladatmeghatározás esetén a helyi önkormányzat szabadon dönti el, hogy annak megvalósításából mennyit vállal. Kötelező feladat esetén ilyen mérlegelési lehetősége nincs, azt teljesítenie kell, a teljesítése módja, színvonala stb. tekintetében a kötelező feladat megvalósításánál is rendelkezik önállósággal a helyi önkormányzat.

A helyi önkormányzatnak feladatot, hatáskört csak törvény állapíthat meg. Ez igen fontos alkotmányos alapelv. Azzal, hogy az Alkotmány kimondja, hogy az önkormányzatokat az önkormányzati feladatok körében megillető jogokat és kötelezettségeket csak törvényben lehet szabályozni, elsősorban a Kormánnyal és a közigazgatás központi szerveivel szemben részesíti védelemben az önkormányzatok önállóságát. Az Alkotmány rendelkezései alapján nincs arra mód, hogy a Kormány vagy a központi közigazgatás szervei akár normatív, akár egyedi döntésükkel beavatkozzanak az önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómia gyakorlásába.

A törvényhozás az Alkotmány felhatalmazása alapján nagyfokú döntési szabadsággal rendelkezik az önkormányzatokat terhelő kötelezettségek meghatározásában. Azonban ez nem jelenti azt, hogy e döntési szabadságnak ne lennének alkotmányos korlátai. Azzal, hogy az Alkotmány a 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában önkormányzati alapjogként fogalmazza meg az önkormányzatnak azt a jogát, hogy önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és szabadon igazgat, a törvényhozóval szemben is alkotmányos védelemben részesíti az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy e feladatok körében önálló felelősséggel döntsenek feladataik ellátásáról. Az Alkotmány e rendelkezése alapján a helyi önkormányzatokat a kötelezően ellátandó feladatok körében is megilleti a feladat ellátásában az önálló igazgatás joga. A törvényi szabályozás elegendő mozgásteret kell, hogy biztosítson az önkormányzat számára ahhoz, hogy az önkormányzat az ilyen feladatok tekintetében is szabadon dönthessen a feladat ellátásának a módjáról [77/1995. (XII. 21.) AB határozat].

A törvényekben meghatározottakon túl a helyi önkormányzat saját maga, önként vállalhatja valamely feladat megoldását. Ennek törvényi keretei a következők

- a helyi önkormányzat önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önállómegoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Ehhez kapcsolódóan szükséges felhívni a figyelmet a 6. § (3) bekezdésbe foglaltakkal való összefüggésre, miszerint törvény kivételesen utalhat helyi közügyet nem a helyi önkormányzat, hanem más szervezet feladat-és hatáskörébe;

- önkéntes feladatvállalásról, helyi közügymegoldásáról a képviselő-testület, vagy közvetlenül a választópolgárok közössége helyi népszavazással dönthet;

- az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért; ám ez a tilalom kötelező feladat teljesítésénél is fennáll;

- fontos követelmény, hogy az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását, más megközelítésben a kötelező feladatok teljesítése megelőzi az önként vállalt feladatok megoldását;

- természetesen az önként vállalt feladat megoldásához szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételeket is az önkormányzatnak saját magának kell biztosítania.

A helyi önkormányzat "lelke" az önkormányzati önállóság. Az önkormányzati önállóság alkotmányos és törvényi garanciái a következők

- a képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül;

- az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat;

- az önkormányzat döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül; az önkormányzat döntése vagy rendelet (ennek törvényességi felülvizsgálata az Alkotmánybíróság hatásköre), vagy határozat (ennek törvényességi felülvizsgálata a bíróság hatásköre);

- törvényben előírt, kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról;

- a képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;

- az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, önként vállalt és kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetésből gondoskodik, saját felelősségére vállalkozhat; e vállalkozási tevékenységnek két alapvető korlátja van egyrészt a helyi önkormányzat vállalkozása a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti, másrészt az önkormányzat csak olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét [Ötv. 80. § (3)];

- az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül;

- törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét;

- kiegészítő állami támogatásra jogosult az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzat.

Az önkormányzati önállóság kifejezésre jut a szervezet alakításában és működésében. A helyi önkormányzat a törvény keretei között önállóan alakíthatja szervezetét és működési rendjét, önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat.

Alkotmányos alapelv a társulási, együttműködési szabadság mind a hazai, mind a külföldi helyi önkormányzatokkal; továbbá nemzetközi önkormányzati szervezetben vállalható tagság. Ugyancsak az Alkotmány biztosítja a képviselő-testületek jogát ahhoz, hogy érdekeik képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhatnak létre.

A helyi önkormányzatok az Alkotmány alapján tulajdonosi jogokkal rendelkeznek. A helyi önkormányzatok a korábbi egységes állami tulajdonból jelentős vagyonhoz jutottak feladataik ellátása érdekében.

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Ez az alapjog az önkormányzatok tulajdonosi jogállását és így autonómiáját biztosítja, különös tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatok tulajdonát az önkormányzatok megalakulásával egyidőben az Alkotmány, illetve a helyi önkormányzatokról szóló törvény hozta létre, a tanácsok korábbi (állami tulajdont) kezelői joga helyett. Az önkormányzati törvény megfogalmazása az Alkotmánynál is világosabban kifejezi ennek az alapjognak a lényegét a helyi önkormányzat a törvény keretei között önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik. Az Alkotmány 12. § (2) bekezdésének is - "az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát" - ez az új helyzet ad értelmet. Az alapjog tehát a tulajdonosi jogállás teljességére irányul, de nem az önkormányzati tulajdonnak ad kiemelt védelmet. Nem is adhat, mert az az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével ellenkezne, amely szerint minden tulajdoni forma egyenjogú és egyenlő védelmet élvez. Helyes értelmezéssel tehát az alapjog korlátozása akkor valósul meg, ha az önkormányzat tulajdonosi jogállására irányul. A többi tulajdonost is érintő, vagy az önkormányzat tulajdonára vonatkozó, de az önkormányzat tulajdonosi autonómiáját magát nem csorbító részleges törvényi korlátozáshoz ezért nem kell kétharmados többség.

Az Alkotmánybíróság ítélkezése az önkormányzati tulajdonról összhangban van arról, hogy az Alkotmánybíróság más alapjogok tekintetében sem vette alapjogsérelemnek az alapjogot kitöltő egyes rendelkezések korlátozó voltát, illetve nem is tekintette e részjogosítványokat az alapjog részének. Az Alkotmánybíróság sorozatosan kizárta az önkormányzati tulajdon alapjoga védőköréből az azzal kapcsolatos igényeket, hogy az önkormányzat milyen módon és körben jut tulajdonhoz az állami tulajdonból. A 1582/B/1990. határozat indokolása szerint az Alkotmány a már megszerzett tulajdon tekintetében biztosítja az önkormányzatoknak a tulajdonosi jogokat. A 324/B/1991. határozat már - az önkormányzati alapjogokról időközben kialakított alkotmánybírósági értelmezéssel összhangban - az Alkotmány 9., 12. és 44/A. §-át összefüggésükben tekinti, s kimondja, hogy az Alkotmány a helyi önkormányzat számára tulajdonjoga gyakorlása tekintetében ugyanolyan mértékű autonómiát biztosít és ugyanolyan alkotmányos védelemben részesíti mint, ami minden más tulajdonost és gazdálkodó szervezetet megillet [4/1993. (II. 12.) AB határozat].

A tulajdonos az önkormányzat. Az önkormányzat tulajdonosi jogait az egyébként perbeli jogképességgel rendelkező polgármesteri hivatal perindítási jogosultság hiányában a bíróság előtt nem érvényesítheti. (Legf. Bír. Gf. VI.32134/1994. sz.) A Legfelsőbb Bíróság arra mutatott rá, hogy a tulajdonosi jogok a helyi önkormányzatot illetik meg. A tulajdonigény jogosultja nem a polgármesteri hivatal, hanem a helyi önkormányzat. Jogi személyiséggel az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban Áht.) 66. §-ából következően és a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban Ptk.) 36. §-ának (1) bekezdése alapján a polgármesteri hivatalok is rendelkeznek, azonban nem jogosultak az önkormányzatot megillető tulajdoni igényt a maguk személyében érvényesíteni. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban Pp.) 48. §-a alapján perben félként ugyanrészt vehetnek, de csak olyan követelések tekintetében, amelyeknek ők az anyagi jogi jogosultjai.

BH1997. 233. A fűtési díjak megállapításáról szóló önkormányzati normatív rendelet felülvizsgálata nem tartozik a bíróság hatáskörébe [1989. évi XXXII. tv. 1. § b) pont, 1990 évi LXV. tv. 1. § (3) bek.]

BH1996. 613. Közalapítvány nem csupán az önkormányzat kötelező feladataira hozható létre [Ptk. 74/G. § (1)-(2) bek., 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 1. §, 6. § (1) bek., 8. § (1) bek.].

2. § (1) A helyi önkormányzat érvényre juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.

(2) Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester -, illetőleg a helyi népszavazás hozhat. Törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg.

(3) A helyi önkormányzat véleményt nyilváníthat és kezdeményezést tehet a feladat- és hatáskörébe nem tartozó, de a helyi közösséget érintő ügyekben. A helyi önkormányzatnak a döntésre jogosult szerv a jogszabályban előírt határidőn belül érdemi választ köteles adni.

A helyi önkormányzáshoz való jog az adott közjogi területi egység választópolgárainak a közösségét illeti meg. A helyi közügyek intézésére létrehozott szervezet, a helyi önkormányzat fő kötelessége kifejezni és érvényre juttatni, megvalósítani közösség akaratát, a helyi közakaratot. A helyi önkormányzat olyan módon juttatja érvényre a népfelség elvét, hogy nem egyes csoportok, rétegek, részterületek, hanem a közösség akaratát érvényesíti. Feltétele, módja e követelmények érvényesítésének a demokratikus választás, a demokratikus működés, a széles körű nyilvánosság. Ennek az összetett alapelvnek az érvényesülését a további fejezetek számos garanciával biztosítják.

Az alapelv érvényesítéséhez nem elégséges a négyévenkénti demokratikus választás. A helyi közügyekben a helyi közakarat megvalósítását a részvételi demokrácia biztosítékai, demokratikus működés garanciái szolgálják. A részletezés az egyes fejezeteknél történik meg, utalásszerűen a következők emelhetők ki

- a képviselő-testület ülése nyilvános, zárt ülés taxatív módon megállapított esetekben tartható, a nyilvános ülésen megjelent választópolgárok az adott önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában meghatározott feltételekkel és módon kérdezhetnek, véleményt nyilváníthatnak, javaslatot tehetnek;

- meghatározott időnként kötelező közmeghallgatást tartani;

- az önkormányzati képviselők megválasztásának módjától (egyéni választókerület, vagy lista) függetlenül a település (a megye) egészéért vállalt felelősséggel képviselik a választóik érdekeit;

- a képviselő-testület bizottságaiba olyan választópolgárok is bevonhatók, akik nem önkormányzati képviselők;

- az ügyet eldöntő, vagy abban véleményt nyilvánító helyi népszavazáson túl a választópolgárok a népi kezdeményezés eszköze révén kikényszeríthetik valamely kérdés napirendre tűzését a képviselő-testület ülésén;

- a választópolgárok betekinthetnek a képviselő-testület ülésének jegyzőkönyvébe, előterjesztésébe, a zárt ülés kivételével;

- a helyi önkormányzat a feladatai körében támogatja a lakosság önszerveződő közösségének a tevékenységét, együttműködik e közösségekkel;

- a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában köteles megjelölni, mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg tevékenységi körében tanácskozási jog a képviselő-testület és bizottsága ülésén.

Önkormányzati ügyek a helyi érdekű közügyek. A helyi önkormányzás közvetlen gyakorlásán (a helyi népszavazáson) túl önkormányzati döntést főszabályként választott személy, választott személyek hozhatnak. A választópolgárok a helyi önkormányzás gyakorlására választják meg a képviselő-testületet, a polgármestert. Önkormányzati döntést általában a képviselő-testület hozhat, s vannak önkormányzati ügyek, amelyekben kizárólag a képviselő-testület dönthet, amelyekben helyi népszavazás sem tartható.

A polgármester (főpolgármester, közgyűlés elnöke) önkormányzati döntést két jogkörben hozhat. Egyrészt a saját jogkörében, amikor törvény - kivételesen - önálló önkormányzati feladatot, hatáskört állapít meg számára, másrészt abban, amikor a képviselő-testület által átruházott hatáskörben jár el.

A képviselő-testület a hatásköreit általában maga gyakorolja. Egyes hatásköreit átruházhatja (a polgármesteren kívül) bizottságára, részönkormányzat testületére, helyi kisebbségi önkormányzat testületére, társulására is. Mindegyikre az a jellemző, hogy abban választott önkormányzati képviselők vannak, s a testület kizárólag választott képviselőkből áll, vagy azok többségben vannak a testületben. Egyedüli kivétel a részönkormányzat testülete, amelynél a vezető kötelezően képviselő.

Önkormányzati ügyek azok a helyi közügyek, amelyekben a helyi önkormányzat önállóan járhat el, amelyeket eldöntheti. A választópolgárok helyi közösségét azonban olyan ügyek is érintik, amelyek nem önkormányzatiak, de közügyek, mivel a választópolgárok kisebb, nagyobb csoportját, vagy éppen egészét érintik, a döntés viszont más szerv hatáskörébe tartozik. Ilyen ügyekben egyfelől véleménynyilvánítási jog illeti meg a helyi önkormányzatot (egyes ügyekben ilyet törvény külön elő is ír), másfelől a helyi önkormányzat kezdeményezést tehet. A törvény nyitva hagyja a kezdeményezés tartalmát, az irányulhat valamely döntés meghozatalára éppen úgy, mint meghozott döntés visszavonására, módosítására. A döntésre jogosult szervet ilyen kezdeményezés esetén az a kötelezettség terheli, hogy jogszabályban előírt határidőn belül érdemi választ kell adnia a helyi önkormányzatnak.

E § összefüggésben van 101. §-ban külön szabályozott felterjesztési joggal, amely esetén a megkeresett szerv a megkeresésre harminc napon belül köteles érdemben válaszolni.

BH1996. 581. A helyi önkormányzat képviselő-testületének üléséről készült jegyzőkönyv nem tekinthető olyan dokumentumnak, amely jellegénél fogva kizárólag közérdekű adatokat tartalmaz. A polgármester a jegyzőkönyv egyes részeiről csak akkor köteles - a költségek egyidejű megtérítése ellenében - másolatot készíttetni és azt kiadni, ha a kérelmező határozottan és konkrétan megjelöli az igényét. [1992. LXIII. tv. 2. §, 19. § (1)-(3) bek., 20. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 2. § (1) bek., 12. § (3) bek., 17. § (3) bek.].

3. § Az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróság védi.

4. § Az 1-3. §-ban biztosított önkormányzati jogok minden helyi önkormányzat tekintetében egyenlőek.

Az önkormányzati autonómia lényegi vonása, hogy a helyi önkormányzat a törvény keretei között önállóan, szabadon mérlegelve járhat el. Döntése kizárólag törvénysértés esetén bírálható fel, s a döntés törvényességi, alkotmányossági felülbírálata rendelet esetén az Alkotmánybíróság, határozat esetén a bíróság hatáskörébe tartozik.

Az önkormányzati autonómia fontos garanciája az önkormányzati jogok, az önkormányzat hatásköre jogszerű gyakorlásának bírósági, illetőleg alkotmánybírósági védelme. Ez a garancia védelmet jelent az önkormányzatnak az államigazgatás önkormányzati ügyekbe való esetleges beavatkozásával szemben.

Az önkormányzati jogok védelme tekintetében kitüntetett szerepe van az Alkotmánybíróságnak. Alkotmánybírósághoz lehet ugyanis fordulni minden olyan jogszabályi rendelkezés ellen, amely sérti az önkormányzati jogokat. Az Alkotmánybíróság alkotmányos védelmet biztosít a helyi önkormányzatoknak.

A helyi önkormányzatok között az önkormányzati alapvető jogok tekintetében nem lehet különbséget tenni, az eddig tárgyalt önkormányzati jogok minden helyi önkormányzat tekintetében egyenlőek.

5. § A helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselőik útján, és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat.

A helyi önkormányzás alanya a választópolgárok közössége. Következésképpen a helyi önkormányzati jogok a településen (a megyében) választójoggal rendelkező lakosok, a választópolgárok közösségét illetik meg. A választópolgárok közössége a helyi önkormányzás gyakorlására választja, hozza létre a képviselő-testületet, s kivételesen dönt egyes ügyekben közvetlenül, helyi népszavazás útján.

A helyi önkormányzás gyakorlásának e két formája között sajátos viszony van. A helyi önkormányzás általános módja a képviselő-testület útján történő eldöntése a helyi érdekű közügyeknek. Ehhez képest kivételes a helyi népszavazás. A kapcsolat, a viszony összetettségét mutatja, hogy vannak olyan ügyek, amelyekben kizárólag a képviselő-testület dönthet, s nem dönthet helyi népszavazás. Másfelől a helyi népszavazás döntése kötelezi a képviselő-testületet, s ugyanabban az ügyben egy éven belül nem szabad új népszavazást tartani.

A helyi népszavazás hosszadalmas, bonyolult eljárás, számottevő költséggel jár, amit a helyi önkormányzat visel. Helyi népszavazásnál kompromisszumos megoldás már nem alakulhat ki, ott igennel, vagy nemmel lehet szavazni.

Feladatok és hatáskörök

6. § (1) A községnek, városnak, fővárosnak és kerületeinek (továbbiakban: települési önkormányzat), a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek:

a) a helyi önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak;

b) törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak - más helyi önkormányzatokhoz képest - több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kisebb lakosságszámú település önkormányzata - amennyiben saját maga vagy társulásával arról közösen gondoskodni tud - működési területén önként vállalhatja a törvény által a nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatnak, illetve megyei önkormányzatnak kötelezően előírt közszolgáltatás megszervezését. Ilyen esetben költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását.

(2) A helyi önkormányzat önként vállalt, illetőleg kötelezően előírt feladat- és hatáskörei a helyi közügyek széles körét fogják át. Törvény kivételesen utalhat helyi közügyet más szervezet feladat- és hatáskörébe.

(3) A megyei és a települési önkormányzatok között nincs függőségi viszony, a kölcsönös érdekek alapján együttműködnek.

A helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, feladataik azonban több okból különbözőek, eltérőek.

A helyi önkormányzatok egyik típusát alkotják a települési önkormányzatok, ide tartoznak a községek, a városok, a főváros és kerületei. A helyi önkormányzatok másik típusa a megyei önkormányzat.A települési és a megyei önkormányzatok között nincs hierarchikus viszony, nincs alá-fölérendeltségi függőségi viszony. A feladataik megoldásában a kölcsönös érdekek alapján együttműködnek a megyei és a települési önkormányzatok. Viszonyukat alapvetően ez jellemzi, kapcsolatuk azonban a későbbi fejezeteknél kifejtett módon lényegesen árnyaltabb ennél, elsősorban a megyei önkormányzatnak, mint területi önkormányzatnak vannak kötelezettségei, szolgáltató funkciói, koordinációs szerepe a települések tekintetében.

A helyi önkormányzatok feladatai és hatáskörei eltérőek

- egymástól különböző önkéntes feladatvállalásai következtében,

- törvényi előírás alapján, miután törvény a nagyobb kapacitású önkormányzatnak több kötelezettséget írhat elő.

A törvényben előírt kötelező feladathoz az annak ellátásához szükséges anyagi támogatás jár, ez a támogatás megilleti azt a települési önkormányzatot is, amely számára a feladatellátás nem kötelező, de azt vállalja.

A magyar helyi önkormányzati rendszer sajátossága, hogy a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei a helyi közügyek széles körét fogják át. Ennek hosszú távú fennmaradását szolgálja az, hogy helyi közügyet törvény is csak kivételesen utalhat más szervezet feladat- és hatáskörébe.

BH1996. 613. Közalapítvány nem csupán az önkormányzat kötelező feladataira hozható létre [Ptk. 74/G. § (1)-(2) bek., 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 1. §, 6. § (1) bek., 8. § (1) bek.].

7. § (1) Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is.

(2) Törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben előírt esetekben honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyekben a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke részt vesz az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában.

(3) Ha a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke az (1) és (2) bekezdésben biztosított saját államigazgatási feladatkörében, illetve az államigazgatási hatósági hatáskörben jár el, a képviselő-testület nem utasíthatja, döntését nem bírálhatja felül.

Az önkormányzati ügyeket többek között az jellemzi, hogy a település egészét, vagy nagyobb részét, a választópolgárok szélesebb körét érintik és megoldásuknál széles mérlegelési lehetőség van a helyi sajátosságoknak, feltételeknek döntő a szerepük a választott megoldásnál. Ezzel szemben az államigazgatási ügyekben az ország egész területén egységes követelményeket kell érvényesíteni, ezekben a jogokat, kötelezettségeket, a követendő eljárást központi jogszabályok lényegében azonos módon állapítják meg, a szűkebb körben lehetséges mérlegelés pedig nem önkormányzati típusú.

Önkormányzati rendszerünkben az állampolgárok, jogi személyek egyedi hatósági ügyeit fő szabályként a hozzájuk legközelebb lévő szervezet, a polgármesteri hivatal (körjegyzőség) intézi.

Mind az önkormányzati, mind az államigazgatási feladatok, hatáskörök telepítésének egyik legfontosabb alapelve, hogy azokat lehetőség szerint az állampolgárokhoz legközelebb lévő szervek lássák el, magasabb szintre csak gazdaságossági, szakszerűségi okokból kerüljenek.

Amíg önkormányzati ügyet csak törvény, addig államigazgatási feladatot és hatáskört törvény és kormányrendelet határozhat meg. A helyben intézendő államigazgatási ügyekben általában a jegyzőnek (főjegyzőnek) adja a jogszabály az államigazgatási feladatot és hatáskört, kivételesen közvetlenül kaphat államigazgatási feladat és hatáskört a polgármesteri hivatal ügyintézője.

Az államigazgatási feladatok és hatáskörök telepítésénél is érvényesül az a megoldás, hogy a nagyobb teljesítőképességű önkormányzatok, a városi önkormányzatok jegyzői több feladatot és hatáskört kaphat,melyeket a város területén kívül, kormányrendeletben kijelölt illetékességi területen a községekre is kiterjedően látnak el.

A polgármester (főpolgármester, közgyűlés elnöke) elsősorban választott önkormányzati vezető, aki az önkormányzat egészéért felelős, s teendői, felelőssége döntően önkormányzati. Ehhez képest kivételesen kaphat államigazgatási feladatot, hatáskört. Ez a kivételesség abban jut kifejezésre, hogy a polgármesternek államigazgatási feladatot, hatáskört törvény állapíthat meg, s kormányrendelet csak abban a körben, amelyben törvény külön felhatalmazást adott a Kormánynak.

"Veszélyhelyzetekben", amikor olyan államigazgatási döntéseket kell hozni, amelyek önkormányzati elemeket is tartalmazhatnak ugyancsak törvényben vagy külön törvényi felhatalmazás alapján kormányrendeletben előírt esetekben (honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyekben) a polgármester, főpolgármester, közgyűlés elnöke (a továbbiakban polgármester) részt vesz az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában.

A polgármester, mint önkormányzati vezető, e minőségében felsőbb, területi vagy központi államigazgatási szerv által nem irányítható, ez ugyanis sérthetné az önkormányzati autonómiát. Más a helyzet a kivételes körülmények között, amikor a polgármester államigazgatási feladatokat lát el, szükség szerint önkormányzati erőforrások bevonásával. Az ilyen kivételes ügyekben a polgármester által végzett államigazgatási tevékenység - az országosan egységes fellépés biztosítása végett - felsőbb államigazgatási szerv részéről irányítható.

Az önkormányzati ügyek ura, gazdája a képviselő-testület. A polgármester az önkormányzati tevékenységét a képviselő-testület irányítása és ellenőrzése alatt látja el, tehát a képviselő-testület utasíthatja. A képviselő-testület utasítási joga nem terjed ki azokra az önkormányzati ügyekre, amelyeket törvény a polgármester saját önkormányzati hatásköreként állapít meg, e hatáskörben hozott polgármesteri döntéseket a képviselő-testület nem bírálhatja felül.

A konkrét államigazgatási ügyekre, egyedi hatósági döntésekre nem terjed ki a képviselő-testület irányítási jogköre. Az államigazgatási feladatokat, hatásköröket a jegyző, a polgármesteri hivatal ügyintézője önállóan látja el, a képviselő-testület ezeket nem irányítja. A képviselő-testület az ügyintézést átfogóan elemezheti, értékelheti, annak javítására feladatokat is meghatározhat, az egyedi döntéseket azonban nem bírálhatja felül, annak intézésére utasítás nem adhat.

A törvény kiveszi a képviselő-testület irányítási jogkörében a polgármester tevékenységét is azokban az ügyekben, amikor a polgármester a saját (törvényben, annak felhatalmazása alapján kormányrendeletben) államigazgatási feladatkörében, illetve államigazgatási hatósági hatáskörében jár el. Az természetesnek tekintendő, hogy a polgármester a saját államigazgatási jogkörében végzett tevékenységéről is szükség szerint tájékoztatja a képviselő-testületet.

A települési önkormányzat feladata, hatásköre, szervei

II. fejezet

A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZAT

A települési önkormányzat feladata, hatásköre, szervei

8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokrólvaló gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.

Az önkormányzati közügyek körébe tartozik a közszolgáltatások feltételrendszerének megteremtése, a helyi lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásának a biztosítása. A települési önkormányzatoknak a helyi közszolgáltatások körében jelentkező feladatait a törvény széles körben állapítja meg. A törvény a településfejlesztés és a helyi társadalom közösségi életéhez szükséges feladatok főbb területeit emeli ki, határozza meg. A felsorolásban megtalálhatók azok a legalapvetőbb feladatok, amelyek révén biztosítható egy-egy település működése, megvalósítható műszaki-technikai infrastruktúrája, továbbá a lakosság kommunális és humánszolgáltatásokkal való legalább alapfokú ellátása. Az Ötv. 8. § (1) bekezdésének első hatályos rendelkezése nem tartalmazta a köztisztasági, valamint a gyermek- és ifjúsági feladatokról való gondoskodást. Ezeket - fontosságukra tekintettel - az Ötv.-t módosító 1994. évi LXIII. törvény emelte a bekezdés szövegébe.

Áttekintve a felsorolást megállapítható, hogy az nem öleli fel teljes körűen a közszolgáltatások terén lehetséges önkormányzati feladatokat. Nem taxatív a felsorolás, tehát nem adja teljes keresztmetszetét azoknak a feladatoknak, amelyeket a települési önkormányzatok végeznek, illetőleg végezhetnek. Erre formai szempontból utal a normaszövegben a felsorolást megelőzően beépített "különösen" kitétel is. Tartalmi megközelítésből ez következik egyrészt az 1. § (4) bekezdésében meghatározott azon önkormányzati alapjogból, mely szerint a helyi önkormányzat önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Így a települési önkormányzatok ún. önként vállalt feladatként a közszolgáltatási feladataikat bővíthetik a felsorolásban foglaltakon túlmenően is, ha annak a feladatnak az ellátását jogszabály nem utalja más szerv hatáskörébe. Ugyanakkor az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének figyelembevételével megállapítható az is, hogy törvény - tehát az Önkormányzati törvényen kívül más törvény is - állapíthat meg helyi önkormányzati kötelezettséget, ebből következően feladatot is a közszolgáltatások biztosítása terén. Így különösen az 1991. évi XX. törvény, az ún. Hatásköri törvény, majd a későbbiekben megjelenő ágazati és más törvények bővítették, részletesen meghatározták a települési önkormányzatok által ellátandó, ill. ellátható közszolgáltatási feladatokat.

Utalnunk kell arra is, hogy az (1) bekezdésben meghatározott feladatok nem jelentenek valamennyi települési önkormányzat számára teljes terjedelemben teljesítési kötelezettséget. Ezt csak a (2), (3) és (4) bekezdés előírásainak összevetéséből állapíthatjuk meg. Ennek alapján az (1) bekezdésben meghatározott feladatok között találunk kötelezően ellátandó, illetőleg önként vállalható feladatokat. A kötelezően ellátandó feladatok részben a (4) bekezdésben nevesítettek, másrészt pedig - a (3) bekezdés felhatalmazása alapján - más törvényekből következnek. Így pld. a kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény 64. § (1) bekezdése alapján a települési könyvtári ellátás kötelező feladata a települési önkormányzatoknak.

Mivel a törvény 8. §-ának (3) bekezdése alapján egyes önkormányzatok feladat-ellátási kötelezettsége eltérő lehet, így az (1) bekezdésben meghatározott feladatok csak részben csoportosíthatók tisztán úgy, hogy kötelező, illetőleg fakultatív jellegűek. Vannak olyan feladatok, amelyek egyes önkormányzatok vonatkozásában önkéntesen vállalhatók, más önkormányzatoknál azonban kötelezőek. Utalnunk kell arra is, hogy a fővárosi és fővárosi kerületi önkormányzatok is települési önkormányzatok, - a sajátosságokra tekintettel azonban - rájuk nézve a törvény a VII. fejezetében eltérő szabályokat állapít meg a helyi önkormányzati feladat- és hatásköröknek a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti megosztása során. Ezekről az Ötv. 63. és 63/A. §-ainál részletesebben szólunk.

(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.

A törvény az önkormányzati alapjogok között kiemelt helyen rögzíti, hogy az önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el. Ez az önállóság dominál a közszolgáltatási feladatkör ellátása során is. A törvény általános szabályként fogalmazza meg, hogy minden települési önkormányzat saját maga határozza meg - a (3) és (4) bekezdés rendelkezései kivételével -, hogy az (1) bekezdésben meghatározott feladatok közül melyeket lát el, azokat milyen eszközökkel, milyen mértékben és hogyan oldja meg. Fontos szempont, hogy a döntés a lakosság igényei alapján történjen, továbbá nem lehet független az önkormányzat anyagi lehetőségeitől, mivel saját költségvetésén belül kell maradnia. Azt, hogy az önkormányzat mely feladatok ellátását vállalja, befolyásolja a helyi társadalom szerkezete, a népesség összetétele, a település adottságai, fejlettsége, helyzete és egyéb más körülmények is. Mindezek korlátok közé szorítják az önkormányzat feladat-választási szabadságát. Az önkormányzat anyagi lehetőségeinek terjedelme a feladat-vállalás esetén is különösen hatással van - sokszor a lakossági igényekkel ellentétben - arra, hogy milyen eszközökkel, milyen mértékben és hogyan oldja meg a feladatot. Fakultatív feladatvállalás nem történhet a kötelező feladatok terhére, így az önkormányzat csak saját bevételei figyelembevételével járhat el.

(3) Törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak. E kötelezettségek a település nagyságától, a lakosságszámtól, és egyéb feltételektől függően eltérően is megállapíthatók.

Az előző bekezdéséhez fűzött magyarázatban már utaltunk arra, hogy a települési önkormányzatok feladat-meghatározási és - vállalási szabadsága - a (2) bekezdésben megjelölt korlátokon túlmenően egyes feladatok tekintetében - bizonyos kivétellel érvényesül. Ez a kivétel abból adódik, hogy a települési önkormányzatok meghatározott feladatokat kötelesek ellátni. A kötelező feladatok tekintetében választási lehetőségük nincs, ott legfeljebb abban dönthetnek saját elhatározásból, hogy a kötelező feladatot milyen mértékben, hogyan oldják meg. Gyakorta előfordul azonban, hogy a kötelező feladat ellátásáról rendelkező törvény meghatároz normatívákat, előírja az ellátás minimális szintjét vagy a végrehajtásra vonatkozó más szabályokat állapít meg.

A törvényi szabályozásból eredően tehát az önkormányzatok egyes közszolgáltatásokról kötelesek gondoskodni és ezek mellett egyes közhatalmi helyi feladatok ellátására is kötelezhetőek. Ilyen kötelező települési önkormányzati feladat pl. a környezet- és település-egészségügyi feladatok körében az 1997. évi egészségügyi törvény alapján a köztisztasági és településtisztasági feladatok ellátásáról való gondoskodás. A kötelező feladatokhoz a közszolgáltatások terén is gyakran kapcsolódik önkormányzati rendeletalkotási kötelezettség, mint pl. a díjtételek megállapítása, az igényjogosultság meghatározása és a közszolgáltatás igénybevételével összefüggő egyéb kérdések. Bár alapjogaik tekintetében az önkormányzatok egyenlőek, ennek ellenére eltérően állapíthatók meg részükre egyes kötelezettségek, mégpedig a település nagyságától, a lakosságszámtól és egyéb feltételektől függően. Így pl. a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény a személyes gondoskodás megszervezésére a települési önkormányzatokat a lakosságszám függvényében differenciált módon kötelezte. Az a települési önkormányzat, amelynek területén

a) kétezernél több állandó lakos él, idősek nappali ellátását nyújtó intézményi szolgáltatást,

b) tízezernél több állandó lakos él, fentieken kívül az idősek átmeneti elhelyezését szolgáló intézményt,

c) húszezernél több állandó lakos él, nappali ellátást nyújtó intézményi formákat is,

d) harmincezernél több állandó lakos él, előbbieken kívül átmeneti elhelyezési formákat is köteles biztosítani.

Garanciát jelent a települési önkormányzatok részére a törvénynek itt meghatározott azon rendelkezése, hogy mind a közszolgáltatási és közhatalmi feladatok ellátásának kötelezettségét, mind pedig a differenciált kötelező feladat-ellátást csak törvényben lehet a települési önkormányzatok részére meghatározni. E szabályokat tehát csak az Országgyűlés határozhatja meg számukra.

(4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

Az előző bekezdésben megfogalmazást nyert, hogy törvény előírhat olyan önkormányzati feladatokat és közszolgáltatásokat, amelyek ellátására a települési önkormányzatok nagyságuktól, teherbíró képességüktől függetlenül egyaránt kötelesek. Garanciális jelentősége van annak, hogy már e törvény meghatározza a helyi közszolgáltatásoknak azt a körét, amelyről minden települési önkormányzat köteles gondoskodni. Ezek a kötelező (obligatórius) feladatok, melyek a feladatoknak azt a minimális körét jelentik, amelyek elengedhetetlenül szükségesek a helyi közösség alapfokú ellátásához, a település üzemeléséhez. Ezek sorában kötelező közszolgáltatásként az Ötv. a következőket határozza meg minden település köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és köztemetők fenntartásáról.

Az Ötv. nem határozza meg e közszolgáltatások fogalmát és az egyes feladatkörök tartalmát, mélységét. Azokat más törvényekből ismerhetjük meg. Az Ötv. 112. §-a szerint az egészséges ivóvíz ellátásának biztosításáról minden községben legkésőbb az 1990. évben megválasztott helyi önkormányzati képviselő-testület megbízatásának a lejártáig kellett gondoskodni. Az ivóvíz fogalmát a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 1. számú mellékletének 9. pontja a következők szerint határozza meg ivóvíz a rendszeres emberi fogyasztásra alkalmas, a fizikai, a kémiai, a bakteriológiai, a toxikológiai és radiológiai határértékeknek megfelelő víz. Ugyancsak a vízgazdálkodásról szóló törvény határozza meg a vizekkel és vízi létesítményekkel kapcsolatos részletes feladatokat. A törvény a víziközművek működtetése során végzett vízellátást közüzemi tevékenységnek minősíti, és meghatározza, hogy a víziközművek működtetőit a közüzemi tevékenység keretében az ivóvízellátás szolgáltatására szerződéskötési kötelezettség terheli.

Az óvodai nevelésről, valamint az általános iskolai oktatásról és nevelésről való gondoskodást, mint kötelező feladatot a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvényben meghatározottak szerint kell a települési önkormányzatoknak végezniük. E törvény részletezi a helyi önkormányzatok közoktatási feladat-ellátási kötelezettségét. Az önkormányzatok e feladataikat intézmény létesítésével, fenntartásával, társulásban való részvétellel vagy más önkormányzattal, illetve fenntartóval kötött megállapodás útján láthatják el. Részletesen határozta meg a közoktatási törvény a közoktatási intézményt fenntartó önkormányzatok fenntartói irányítási feladatait is.

Az egészségügyi alapellátás körébe tartozó települési önkormányzati feladatokat az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 152. § (1) bekezdésében a következők szerint határozza meg a települési önkormányzat az egészségügyi alapellátás körében gondoskodik a háziorvosi, házi gyermekorvosi ellátásról, az alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátásról, a védőnői ellátásról, az iskola-egészségügyi ellátásról.

A szociális alapellátás körébe tartozó önkormányzati feladatok a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben nyertek meghatározást.

A szociális alapellátás két fontos feladatkört foglal magába, melyet a települési önkormányzatoknak el kell látniuk. Ezek a következők

1. Szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátási kötelezettség, melynek keretében a jogosult számára időskorúak járadékát, munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg az önkormányzat.

2. Személyes gondoskodás keretébe tartozó szociális ellátási kötelezettségek, melynek alapellátási formái az étkeztetés, a házi segítségnyújtás, valamint a családsegítés.

A közvilágításról való gondoskodás a települési önkormányzat számára a Hatásköri törvény értelmében - a külön jogszabály rendelkezéseinek megfelelően - a közvilágítási berendezés létesítését és üzemeltetését jelenti.

A helyi közutak fogalmát, valamint a helyi közutak fenntartása körébe tartozó települési önkormányzati feladatokat a közutakról szóló 1988. évi I. törvényben találjuk meg. A köztemető fenntartása a Hatásköri törvény szerint a köztemető létesítésével, bővítésével, fenntartásával, bezárásával, megszüntetésével, újra használatba vételével, halott ravatalozó létesítésével kapcsolatos kötelezettséget jelent.

E helyen nemcsak kötelező közszolgáltatási feladatok megállapításáról rendelkezik a törvény. Kötelező önkormányzati feladattá minősíti a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesülése biztosításának kötelezettségét is a nyolc közszolgáltatási kötelezettség felsorolását követően. A nemzeti- és etnikai kisebbségek jogairól az Országgyűlés összefoglalóan a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvényben rendelkezett.

(5) A települési önkormányzat a feladatai körében támogatja a lakosság önszerveződő közösségeinek a tevékenységét, együttműködik e közösségekkel. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg, mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg tevékenységi körében tanácskozási jog a képviselő-testület és bizottsága ülésein.

A törvény az önkormányzati feladatok körébe vonja a lakosság önszerveződő közösségei tevékenységének a támogatását, az e közösségekkel való együttműködést. E közösségek bevonásával eredményesebben, hatékonyabban oldhatók meg az önkormányzati feladatok. E közösségek is közvetítik a lakossági igényeket, tájékoztatásukkal, a velük való párbeszéddel könnyebben megértethetők a képviselő-testületi elképzelések, koncepciók, tervek. A képviselő-testület építhet e közösségekre, részt vállalhatnak az önkormányzati feladat-megoldásban. A kapcsolattartás rendszeressé tételét, valamint a véleménycserét biztosítja a törvénynek az a rendelkezése, mely szerint az önszerveződő közösségek képviselői részére tanácskozási jogot biztosít. A képviselő-testület határozza meg, hogy mely szervezetek számára biztosít tanácskozási jogot. Ennek meghatározása - önkormányzati rendeletben - a Szervezeti- és Működési Szabályzatban történik. A kiválasztott szervezetek a tanácskozási joggal a törvény előírása szerint tevékenységi körükben élhetnek. Az önszerveződő közösségek vezetőit a bizottságok ülésein megillető tanácskozási jogról is a képviselő-testület dönt az SZMSZ-ben.

A bizottságok fontos szerepet töltenek be a képviselő-testületi döntések előkészítésében, ezért a törvény a bizottsági ülésen történő tanácskozási jog meghatározását is a képviselő-testület hatáskörébe utalja. A képviselő-testületek feladataikhoz igazodóan a helyi sajátosságok figyelembevételével döntenek e kérdésben. E szabályozás nem zárja ki, hogy a képviselő-testületek állandó jelleggel (állandó meghívottként) meghívják azon lakossági önszerveződő közösségek vezetőit is a testületi ülésekre, akiknek a tanácskozási jogot tevékenységi körükben nem biztosítják. Eseti döntéssel e szervezetek is részt vehetnek egy-egy napirend testületi megvitatásában.

Meg kell említeni e téma tárgyalásakor azt is, hogy az Országgyűlés megalkotta a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvényt. E törvény az önkormányzatok és szerveik együttműködéséről is rendelkezik. Megállapítja a törvény az együttműködés kereteit, tartalmát, formáit és célját. A helyi önkormányzatok képviselő-testületei, bizottságai, polgármesterei, jegyzői, a képviselő-testületek intézményei, társulásai feladatkörükben egymással, illetve más jogi személlyel és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettel eseti és rendszeres kapcsolatot alakíthatnak ki, tanácskozásokat, közös rendezvényeket szervezhetnek tapasztalataik kölcsönös átadása, a helyi sajátosságoknak megfelelő szervezeti megoldások, kulturális és egyéb feladataik hatékonyabb, eredményesebb és színvonalasabb ellátása, valamint a lakosság önszerveződő közösségeivel, a társadalmi és érdekképviseleti szervekkel való hatékonyabb és szélesebb körű együttműködés érdekében.

A helyi igényeknek, sajátosságoknak megfelelően alakítja ki a képviselő-testület a Szervezeti- és Működési Szabályzatban az együttműködés formáit, kereteit. Ennek egyik területe az önszerveződő lakossági közösségekkel való együttműködés, azok vezetői részére tanácskozási jog biztosítása a képviselő-testület üléseire.

BH1998. 360. Az önkormányzat a kommunális feladatok ellátására külön költségvetési szervet hozhat létre, de megoldásukról a polgármesteri hivatal által is gondoskodhat. A hivatalban e feladatok ellátása körében községgazdaként alkalmazott köztisztviselő ügydöntő, illetve érdemi feladatokat végez [1990. évi LXV. tv. 8. §, 9/1995. (II. 3.) Korm. r. 1. sz. mell. II/3. pont].

BH1997. 405. A helyi önkormányzatokról szótó törvényben meghatározott szolgáltatási kötelezettség teljesítése a szolgáltatást igénybe vevők - ezek az adott szolgáltatás más kötelezettjei is lehetnek - és a szolgáltató között polgári jogi jogviszonyt keletkeztet, amelyben a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének elve érvényesül [1990. évi LXV. tv. 8. § (1)-(4) bek., 43. § (1) bek., Ptk. 198. § (3) bek., 201. § (1) bek.].

BH1997. 214. II. A helyi önkormányzat által létesített és működtetett költségvetési intézmények közalkalmazottai tekintetében munkáltató az az intézmény, amelynél a közalkalmazott a munkáját ellátja, annak ellenére, hogy őt a helyi önkormányzat nevezte ki [1990. évi LXV. tv. 8. § (1) bek., 1991. évi XX. tv. 129. § (1) bek., 6/1992. (III. 31.) NM r.].

BH1996. 613. Közalapítvány nem csupán az önkormányzat kötelező feladataira hozható létre [Ptk. 74/G. § (1)-(2) bek., 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 1. §, 6. § (1) bek., 8. § (1) bek.].

BH1996. 126. I. A helyi önkormányzat által létesített és működtetett költségvetési intézmények vezetői és dolgozói tekintetében munkáltató az az intézmény, amelynek keretei között a feladataikat végzik [1990. évi LXV. tv. 8. § (1) bek., 1991. évi XX. tv. 129. § (1) bek., 6/1992. (III. 21.) NM rend.].

BH1995. 549. Ha az önkormányzat egy adott űvelődési intézményt költségvetési intézményként tart fenn, csak az és nem az önkormányzat lehet a per alperese a felek között keletkezett jogvita esetén. Ennek a megállapításától függ, hogy a közalkalmazott valóban az ellen az alperes ellen indította-e meg a pert, amellyel szemben az igény érvényesíthető [1990. évi LXV. tv. 8. § (1) bek. 1992. évi XXXVIII. tv. 88. § (3) bek., Pp. 64. § (2) bek.].

BH1995. 132. II. Annak vitatása esetén, hogy a fegyelmi eljárást nem a közalkatmazottak jogállására, nem a köztisztviselőkre vonatkozó törvényben szabályozott előírások szerint kellett volna lefolytatni, annak van döntő jelentősége, hogy az önkormányzat az egészségügyi intézményét - az erre a célra elkülönített alapból - költségvetési szervként tartja-e fenn [1952. évi III. tv. (Pp.) 48. §, 1990. évi LXV. tv. 8. § (1) bek., 1991. évi XX. tv. 129. § (1) bek., 6/1992. (III. 31.) NM rend. 1. § (1) bek. a) és b) pont, 1992. évi XXXVIII. tv. 87. § (3) bek., 1992. évi LXXXIV. tv. 21. §].

BH1992. 725. Alapítvány elsődlegesen gazdasági-vállalkozási célra nem hozható létre [Ptk. 74/A. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 8. § (1) bek., 9. § (4) bek., 88. § a) pont, KK 2. sz.].

BH1992. 604. III. Az önkormányzatnak alapítvány létesítésére vonatkozó jogosultsága [1990. évi LXV. tv. 8. §, 9. § (4) bek., 88. §].

9. § (1) Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli.

Az Ötv. az önkormányzatoknak biztosítja a jogi személyiséget, míg az önkormányzati feladat- és hatásköröket a képviselő-testületre bízza. A helyi önkormányzás joga a település választópolgárainak közösségét illeti meg. Ebből eredően a jogi személyiség az önkormányzatot illeti. A Ptk. szabályai szerint a jogi személy jogképes. Ha jogszabály eltérően nem rendelkezik, jogképessége kiterjed mindazokra a jogokra és kötelezettségekre, amelyek jellegüknél fogva nem csupán az emberhez fűződhetnek. Egyértelművé tette a bírói gyakorlat is, hogy a képviselő-testület nem jogi személy, nincs perbeli jogképessége, ennek folytán perben félként nem vehet részt (BH1995. 657.).

Mivel a helyi önkormányzás gyakorlása a képviselő-testületek útján történik, ezért a feladat- és hatásköröket a képviselő-testülethez kell telepíteni. A hatáskör a képviselő-testülettől nem vonható el. Ezt a törvény itt nem mondja ki, de az önkormányzati alapjogokból és az Alkotmányból levezethető. Az Alkotmánybíróság is foglalkozott a kérdéssel és a 31/1991. (VI. 5.) AB határozatában megállapította, hogy a hatáskör-elvonás sérti a helyi választópolgároknak az Alkotmányban biztosított helyi önkormányzáshoz való jogát. Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése értelmében a választópolgárok a helyi önkormányzást elsősorban az általuk választott képviselő-testület útján gyakorolják, így a képviselő-testület hatáskörének csorbítása egyben az önkormányzáshoz való jog megsértését is jelenti.

Az Ötv. deklarálja, hogy a képviselő-testületet a polgármester képviseli. A polgármester tehát a képviselő-testület törvényes képviselője. Ebből következően a polgármester a képviseletre külön meghatalmazás nélkül jogosult. Ez azonban nem jelentheti a képviselő-testület hatásköreinek gyakorlását. Erre több jogerős bírói döntés is rámutatott. A Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár (BH1995. 138.) döntése tartalmazza pl., hogy az időszaki lap alapítói és kiadói jogait a képviselő-testület gyakorolja, a polgármester - a rá át nem ruházott hatáskörökben - csak a testület határozatát képviselheti. A polgármesteri személyes képviseleti jog átruházható. Erre mutatott rá az Alkotmánybíróság 10/1995. (II. 22.) AB határozatában. A polgármester a szerződéskötési képviseleti jogkörét más személyre - a Ptk. 222-223. §-ában meghatározott alakszerűségnek eleget tevő eseti vagy általános - meghatalmazása révén is elláthatja. Erre nyújt lehetőséget a Ptk. 219. § (1) bekezdése általánosságban, közvetlenül pedig a Hatásköri törvény 139. § (1) bekezdés d) pontja, mely szerint a polgármester a helyi önkormányzat nevében kötelezettséget vállalhat, erre más személyt is felhatalmazhat.

(2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el.

Az önkormányzati feladatok címzettje a képviselő-testület, ezért a feladatokat is elsősorban saját maga látja el. A feladat-ellátásban azonban részt vesznek a képviselő-testület szervei is. A törvény a képviselő-testület szerveként négy szervet jelöl meg a polgármestert, a képviselő-testület bizottságait, a részönkormányzat testületét és a képviselő-testület hivatalát nevesíti. A képviselő-testület dönt arról, hogy a szervei milyen feladatokat végezzenek el, milyen önkormányzati feladatot ad számukra. Az állandó jellegű feladatok a Szervezeti- és Működési Szabályzatban meghatározásra kerülnek, amely azonban nem zárja ki, hogy eseti döntéssel a képviselő-testület folyamatosan is bevonja a szerveit az önkormányzati feladatok ellátásába. A képviselő-testület szervei elsősorban a döntés-előkészítésben szervező-feltáró, ellenőrző és végrehajtási feladatokat látnak el. Segítik a képviselő-testületet abban, hogy a képviselő-testületi hatáskörök gyakorlása során megalapozott döntéseket tudjon hozni. A képviselő-testület utasításai szerint járnak el és a feladatok végrehajtásáról egyedileg vagy folyamatos feladatellátás esetén meghatározott időszakonként beszámolnak.

Megjegyezzük, hogy szintén önkormányzati feladatot látnak el a képviselő-testületi feladatkörbe tartozó közszolgáltatások ellátására létrehozható intézmények és más szervezetek - ezekről e bekezdésben a törvény nem tesz említést -, így azok nem tartoznak a szorosan vett képviselő-testületi szervek közé.

(3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható.

A feladatok mellett az önkormányzati hatáskörök címzettje is a képviselő-testület. A képviselő-testület önállóan dönt a hatáskörei gyakorlásáról. Gyakorolhatja valamennyi hatáskörét saját maga is, de ez a hatáskörök növekvő száma miatt még a kisebb településeken is azzal jár, hogy a testület gyakran és hosszadalmasan kénytelen ülésezni. Nagyobb településeken a hatáskörök széles köre és mennyisége olyan munkaterhet róna a képviselő-testületi tagokra, amelynek a társadalmi megbízatású tisztség mellett szinte lehetetlen eleget tenni. Ez indokolja azt, hogy a törvény lehetővé tette a hatáskör átruházást.

A képviselő-testületet - a későbbiekben jelzett korlátozások kivételével - teljes döntési szabadság illeti meg abban a kérdésben, hogy a hatáskört átruházza-e, melyik szervre, milyen időtartamra, teljesen vagy részlegesen teszi-e meg, illetve mikor vonja vissza, saját maga gyakorolja-e tovább vagy másik szervet jelöl ki és ily módon biztosítja a hatáskörök folyamatos intézését. Hatáskör átruházás esetén nem a képviselő-testület hoz határozatot, hanem a döntési jogot helyette az a szerv (személy) gyakorolja, amelynek (akinek) ezt a képviselő-testület átadta. A döntés ugyanolyan értékű, mintha azt a képviselő-testület hozta volna. A képviselő-testület továbbra is felelősséggel tartozik az átruházott hatáskörök gyakorlásáért. Rendszeresen figyelemmel kíséri és ellenőrizheti a hatáskör ellátást. Biztosítja a törvény a képviselő-testületnek, hogy a hatáskör ellátásához utasítást adjon. Jogában áll a hatáskört visszavonni indokolás nélkül is. A továbbiakra vonatkozóan dönthet úgy, hogy saját maga jár el, de megteheti azt is, hogy másik szervének adja a hatáskört gyakorlásra. Mindezek jelzik, hogy valójában e bekezdésben nem is hatáskör átadásról, hanem a hatáskör gyakorlójának az átruházásáról van szó.

A bekezdés jelenlegi hatályos szövegét az Ötv. egyik módosításáról rendelkező 1997. évi CXXXIV. törvény állapította meg. E módosítással bővült azon szervek köre, amelyek részére a képviselő-testület egyes hatásköreit átadhatja. Eredetileg a hatáskör-átruházás csak a polgármesterre, az önkormányzati bizottságokra, a részönkormányzat testületére és a helyi kisebbségi önkormányzat testületére történhetett. Ezek közül a polgármester, a bizottságok és a részönkormányzat testülete a 9. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testület szervei, míg a kisebbségi önkormányzat testülete nem saját szerve a települési önkormányzatnak. A kisebbségi önkormányzat önálló jogi személy.

A módosított (3) bekezdés hatályba lépése óta a képviselő-testület az előbbieken kívül társulására is átruházhatja a hatásköreinek egy részét. A bekezdésben szereplő "egyes hatáskörei" kitétel, valamint az utóbb beiktatott társulásoknál a "törvényben meghatározottak szerint" szövegrész már jelzi, hogy a hatáskör-átruházást a képviselő-testület nem gyakorolhatja szabad belátása szerint, teljesen korlátlanul. Ahhoz, hogy megállapíthassuk, hogy mely szervnek milyen hatásköröket adhat át a testület, e bekezdés előírásain kívül, meg kell ismerni az Ötv. más rendelkezéseit, valamint egyéb törvények szabályait is. Az átruházható hatásköröket konkrétan nem határozza meg a törvény. Fordított módszert alkalmaz, a 10. § (1) bekezdésében átruházási tilalmat állapít meg (ezekre a 10. § magyarázatánál részletesen kitérünk). Mindezekből következően azok a hatáskörök tehát az átruházható hatáskörök, amelyekre az átruházási tilalom nem vonatkozik. Ez a kisebbségi önkormányzatoknál nem így érvényesül. Esetükben szűkebb körben van ugyanis lehetőség az egyes hatáskörök átadására. Erre nem a bekezdés szövegéből lehet következtetni, hanem az Ötv. más szakasza alapján lehet megállapítani. Nevezetesen a 102/C. § (2) bekezdése rendelkezéséből válik egyértelművé, hogy hatáskör-átruházásra a kisebbségi önkormányzatok testülete tekintetében kevesebb lehetőség van. Egyértelműen deklarálja a törvény, hogy a települési önkormányzat hatósági, valamint a közüzemi szolgáltatásokkal összefüggő feladat- és hatásköre a kisebbségi önkormányzat testülete részére nem adható át. A másik eltérés az átadható egyes hatáskörök tekintetében a társulásoknál jelentkezik, mégpedig - eltérően a kisebbségi önkormányzatoktól a törvény nem szűkíti, hanem - bővíti a lehetőséget a hatáskör átadásra. A 10. § (2) bekezdéséből eredően olyan hatáskörök is átruházhatók, amelyek más szerv tekintetében át nem ruházható hatáskörnek minősülnek, nevezetesen a testület törvény által hatáskörébe utalt kinevezés, megbízás és intézmény alapítás is.

Fel kell hívnunk a figyelmet viszont arra is, hogy a hatáskör-átruházás lehetőségét biztosító rendelkezés a társulásoknál a hatáskör-átruházást a "törvényben meghatározottak szerint" megszorító kitétellel teszi lehetővé. Ilyen kitétel a többi szervnél deklaráltan nincs. A "törvényben meghatározottak szerint" szövegrész figyelmeztet arra, hogy nemcsak az Ötv., hanem más törvény előírásait is meg kell ismerni. Jelenleg a társulásokra vonatkozóan két sajátos törvényi rendelkezést is találunk. Ezek közül utaltunk már arra, hogy társulásnak olyan hatáskörök is átadhatók, amelyek más szervnek nem. A másik lényeges eltérést a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéseiről szóló 1997. évi CXXXV. törvény tartalmazza. A törvény 20. § (3) bekezdése rendelkezéséből kiderül, hogy nem minden társulásra lehet az önkormányzati hatáskört átruházni. Míg tehát a többi szervtípus tekintetében (bizottság, részönkormányzat testülete, kisebbségi önkormányzat testülete) azok bármelyikének (így pl. bármelyik bizottságának) adhat át hatáskört a testület, a társulásoknál ez nem így van. Csak meghatározott típusú társulások esetén áll fenn ez a lehetőség, mégpedig két társulási típus esetén, nevezetesen a társulási törvény 9. §-a alapján közös döntéshozó szervvel (a társulási tanáccsal) létrehozott társulások, valamint a társulási törvény 16. §-a alapján jogi személyiséggel rendelkező társulások esetén. A hatáskör-átruházás szempontjából a két megnevezett társulási típus között is van eltérés, mivel a képviselő-testület az intézményalapítási hatáskörét csak a jogi személyiséggel rendelkező társulására ruházhatja át. Figyelemmel kell lenni arra is, hogy a törvény egyes önkormányzati típusoknál eltérő szabályozást hoz. Két hatáskör tekintetében enged eltérést az általános települési önkormányzatokhoz képest a Fővárosi, valamint a fővárosi kerületi önkormányzatoknál. A Fővárosi Közgyűlés a 9. § (4) szerinti intézménye vezetőinek választását, kinevezését, megbízását bizottságára és a főpolgármesterre átruházhatja. Az Ötv. 10. § l) pontjában foglalt hatáskört (véleménynyilvánítás - az önkormányzat álláspontjának kikérése) pedig a Fővárosi Közgyűlés és a kerületi képviselő-testületek is átruházhatják, de csak bizottságaikra. Más képviselő-testületek tekintetében ezek a hatáskörök át nem ruházható hatáskörök.

A különböző rendelkezések összevetéséből állapítható meg az, hogy mely szervnek milyen hatásköröket adhat át a testület. A hatáskör átruházásánál a képviselő-testületeknek körültekintéssel kell eljárniuk és kiválasztani azt a szervet, amely a testületi hatáskört a legoptimálisabban tudja ellátni. A polgármester részére történő egyes hatáskör-átruházást a gyakran nélkülözhetetlen operativitás indokolja; az önkormányzati hatósági ügyekben történő döntés bizottságokhoz való telepítését viszont a demokratizmus szélesítése igényli. A területi vagy részérdekek, illetve a kisebbségi jogok érvényesítése a részönkormányzat, illetve kisebbségi önkormányzat testületének való hatáskör átadás igényét jelzi. A társulások esetében a feladat-ellátás hatékonysága, önállósága motiválhatja a képviselő-testületet a hatáskörök átadására.

A hatáskör átruházásnál a képviselő-testületnek arra is figyelemmel kell lennie, hogy a hatáskör-átruházás a kisebbségi önkormányzat testületére, annak kezdeményezésére történhet. A részönkormányzat kivételével más szerveknél a törvény ilyen rendelkezést nem tartalmaz. A részönkormányzatok tekintetében az Ötv. 55. §-a az általánostól eltérő rendelkezésével korlátozza a települési képviselő-testület döntési szabadságát. A testület ugyanis nem tagadhatja meg a kizárólag a településrészt érintő hatáskör átruházását - a településrész lakóhelyi közösségének kezdeményezésére - az egyesítéssel létrejött településrésztől, a külterületi lakott helytől és az olyan üdülőterülettől, amelynek népessége eléri a település állandó lakosságának egynegyedét.

Utalnunk kell arra is, hogy önkormányzati feladatot a 9. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testület hivatala is kaphat és elláthat, ugyanakkor önkormányzati hatáskört nem gyakorolhat. A jegyzőre és a polgármesteri hivatal ügyintézőjére történő hatáskör átruházást a törvény tehát kizárja azzal, hogy taxatíve meghatározza azokat a szerveket, amelyek vonatkozásában a testület élhet a képviselő-testületi hatáskör átadásának lehetőségével. Különösen az önkormányzati ciklus elején több önkormányzati rendelet is tartalmazott olyan rendelkezést, amely képviselő-testületi hatáskört a jegyzőre ruházott át. Az Alkotmánybíróság több határozatában utalt arra, hogy képviselő-testületi hatáskör csak a törvényben meghatározott szervekre ruházható át, az ezzel ellentétes rendelkezések jogszerűtlenek. Az Alkotmánybíróság 10/1995. (II. 22.) AB határozatában kifejtette azt is, hogy önkormányzati rendelet nem hatalmazhatja fel hivatalának egyik ügyosztályát sem a testület nevében történő szerződéskötésre annál is inkább, mert a Ptk. 30. § (1) bekezdése értelmében a polgármesteri hivatal belső szervezeti egysége nem jogi személy. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A joggyakorlás természetszerűleg nem jelenti azt, hogy minden konkrét tulajdonosi döntést magának a testületnek kell meghoznia, mivel az Ötv. 80. § (1) bekezdése szerint a tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik. A 9. § (3) bekezdése bizonyos korlátok között engedi meg a testületi jogok átruházását. Másra - így a polgármesteri hivatal ügyosztályára vagy bármely elnevezésű szervezeti egységére - viszont nem.

Az Ötv. csak részben ad útmutatást a hatáskör-átruházás formáját illetően. A társulásoknál a törvény által képviselő-testületi hatáskörbe utalt kinevezés, megbízás és intézményalapítás átruházásánál a törvény előírja a rendeleti formát. Ebből azonban álláspontunk szerint nem vonható le egyértelműen az a következtetés, hogy a hatáskör-átruházás más esetekben nem igényel rendeletalkotást. Amennyiben az átruházás az állampolgárok jogaival, kötelezettségeivel kapcsolatos hatáskör-gyakorlásra vonatkozik, vagyis ha a címzett jogosult az állampolgárok jogait és kötelezettségeit érintő döntést hozni, akkor a rendeleti formában történő átadást az is indokolja, hogy az állampolgárok jogait, kötelezettségeit illetően csak jogszabályban lehet rendelkezni. Ezt támasztja alá az 1429/H/1992/2. sz. AB határozat is, melyben az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy "a képviselő-testület a hatáskörébe tartozó hatósági hatáskörét is átruházhatja. A hatósági hatáskör megállapítása (átadása) önkormányzati rendeletben történhet". Más esetekben elég a határozati forma is. A Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár által közzétett legfelsőbb bírósági határozat is alátámasztja ezt a megállapítást (BH1994. 86.). A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint az önkormányzat képviselő-testülete egyes hatásköreit határozattal is átruházhatja a polgármesterre.

Fontos szabálya a törvénynek az, hogy az átruházott hatáskör tovább nem ruházható, tehát csak az a szerv járhat el, amely erre a képviselő-testülettől a felhatalmazást közvetlenül megkapta. Ha ennek nem tud eleget tenni, vagy a hatáskört nem látja el megfelelően, a képviselő-testület a hatáskört visszavonja vagy utasít a megfelelő hatáskör gyakorlásra.

(4) A képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet (a továbbiakban együtt: intézmény) alapíthat, kinevezi a vezetőiket. 1993. december 31. napját követően vállalat már nem létesíthető, gazdasági vállalkozás céljára a képviselő-testület gazdasági társaságot alapíthat, vagy szövetkezet alapítását kezdeményezheti.

Az önkormányzati alapjogokkal összhangban rendelkezik úgy a törvény, hogy a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet alapíthat. Ezeket összefoglalóan a továbbiakban a törvény intézménynek nevezi. A képviselő-testület szervezetalakítási szabadsága érvényesülhet tehát a közszolgáltatási feladatok megoldása során is. Az önkormányzatok mind a kötelező, mind az önként vállalt feladataikat teljesíthetik a saját maguk által alapított intézmény útján. A törvényi rendelkezésből adódóan 1993. december 31-ét követően már vállalatot nem létesíthettek az önkormányzatok. A gazdasági vállalkozásaik céljára gazdasági társaságot alapíthatnak vagy szövetkezet alapítását kezdeményezhetik. A korábbi vállalataikat az önkormányzatok gazdasági társaságokká alakították át. Az intézmények többségében költségvetési szervek. A költségvetési szervként működő önkormányzati intézmények túlnyomórészt az önkormányzat egészségügyi, szociális és oktatási, nevelési feladatai ellátásában vesznek részt. A településüzemeltetés, a lakosság közüzemi és kommunális szolgáltatásokkal való folyamatos ellátása is megoldható költségvetési intézmény útján, de e téren már jellemzők a gazdasági társaságok.

Az intézményalapítás - a jogi személyiségű társulásra történő átruházás esetét kivéve - a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe tartozik. A költségvetési intézményalapítás, valamint a gazdasági társaság létrehozása és más szervezet alapítása is minősített többségű szavazással történik a 15. § (1) bekezdésében foglaltak szerint. A költségvetési szerv alapításának a szabályait az Áht. határozza meg. A költségvetési szerv alapításáról alapító okiratban, megszüntetéséről határozatban kell intézkedni. Az alapító okiratnak tartalmaznia kell a költségvetési szerv nevét, székhelyét, állami feladatként ellátandó alaptevékenységét, gazdálkodási jogkörét, felügyeleti szervét, az alapító szerv nevét, a költségvetési szerv vezetőjének kinevezési rendjét, az ellátható vállalkozási tevékenység körét és mértékét. A megszüntető okiratnak tartalmaznia kell a költségvetési szerv nevét, székhelyét, felügyeleti szervét, a megszüntető szerv nevét, az esetleges jogutódlással kapcsolatos rendelkezéseket, valamint azt a tényt, hogy a költségvetési szerv megszüntetésére e törvény mely rendelkezése alapján került sor. A költségvetési szerv - a Pénzügyminisztérium által vezetett nyilvántartásba történő bejegyzéssel - az alapító okiratban meghatározott hatállyal - jön létre, és a nyilvántartásból a megszüntető okiratban meghatározott hatállyal való törléssel szűnik meg.

Az egyes önkormányzati intézményekkel kapcsolatos fenntartói irányítási feladatokat és hatásköröket, valamint az egyes közszolgáltatások ellátására szolgáló intézmények típusait külön törvények, pl. a közoktatási, szociális igazgatási, egészségügyi törvény tartalmazza.

A gazdasági társaságok alapítása a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény szabályai alapján - a társasági szerződéssel - történik. A gazdasági társaság alapítását - a társasági szerződés megkötésétől számított legfeljebb 30 napon belül - bejegyzés és közzététel végett - be kell jelenteni a cégjegyzéket vezető megyei (fővárosi) bíróságnak. Részvénytársaság úgy is alapítható, hogy abban az alapító önkormányzat az egyedüli részvényes. Ilyen esetben a közgyűlés jogait az alapító képviselő-testület gyakorolja.

Utalnunk kell az intézményalapítás kapcsán az Ötv. 103. § (1) bekezdés c) pontjára is, amely eligazítást tartalmaz arra nézve, hogy az intézmény megszüntetése, átszervezése is a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, és annak során eljárási szempontból az alapítás szabályai szerint kell eljárni.

A külön jogszabályok az alapfeladatokat ellátó intézmények megszüntetéséhez, átszervezéséhez gyakran előírják az intézményi szolgáltatást igénybevevők véleményének döntés előtti megismerését. Ezért a jogszerű eljárás érdekében ezekre a döntés-előkészítés során különös figyelmet kell fordítani.

A képviselő-testület hatáskörébe tartozik az intézmény vezetőinek kinevezése, megbízása, amely a 103. § (1) bekezdés a) pontja alapján magába foglalja a vezető felmentésének, visszahívásának jogát is, vagyis a visszahívás és felmentés is a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe tartozik, melyhez a képviselő-testület tagjainak minősített többségű szavazata szükséges. Kivételt jelent ez alól, ha a képviselő-testület rendeletében az Ötv. 10. § (2) bekezdése alapján a kinevezést és megbízást, továbbá ezzel összefüggően a visszahívást és felmentést társulására, illetőleg a Fővárosi Közgyűlés bizottságára átruházza. A vezetők kinevezése, megbízása intézménytípusonként a külön jogszabályokban foglaltak szerint szigorú eljárási rendben történik, sokszor pályázat alapján, a képesítési előírások betartásának figyelembevételével.

A Ptk.-ban szabályozott non-profit jellegű intézmények közül a közhasznú társaság és a közalapítvány az, amelyet az önkormányzatok is létrehozhatnak a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását biztosító feladataik teljesítése céljából.

A közhasznú társaság alapításával kapcsolatos fontos szabály az, hogy a társasági szerződésben meg kell határozni a közhasznú társaság által végzett közhasznú tevékenységet és - szükség szerint - az általa folytatott üzletszerű gazdasági tevékenységet. A Ptk. szerint valamely tevékenység akkor minősül közhasznúnak, ha egyrészt a társadalom közös szükségleteinek kielégítését szolgálja, másrészt nem irányul nyereségre vagy vagyonszerzésre. A közhasznú társaság a társasági szerződés alapján történő cégbejegyzéssel jön létre.

A helyi önkormányzat közalapítvány létrehozására is jogosult a közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából. A Ptk. 74/G. §-a alapján közfeladatnak minősül az állami vagy helyi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról - jogszabály alapján - az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodni. További fontos törvényi rendelkezés, hogy a közalapítvány létrehozása nem érinti az önkormányzatnak a feladat ellátására vonatkozó kötelezettségét. Alapvető, hogy a helyi önkormányzat (közalapítvány alapítására jogosult szerv) alapítványt csak közalapítványként hozhat létre.

A közalapítványra vonatkozó, eddig ismertetett szabályokkal kapcsolatban több, az alapításnál irányadó legfelsőbb bírósági ítélet is született. Így a Legfelsőbb Bíróság ítélete szerint közalapítvány nem csupán az önkormányzat kötelező feladataira [Ötv. 8. § (4)] hozható létre, hanem az Ötv. 8. § (1) bekezdésében meghatározott feladatok mindegyikére. Közalapítvány létrehozási kötelezettsége alól nem mentesíti az önkormányzatot az sem, ha csupán az alapítók egyike az önkormányzat - állapította meg a Legfelsőbb Bíróság másik ítéletében. E szabályból következik az is, hogy az önkormányzat csakis önkormányzati feladat ellátása esetén lehet alapító.

Szükséges megjegyezni azt is, hogy a közalapítványt a Ptk. az alapítvány speciális fajtájaként szabályozza, ennek megfelelően a közalapítványra vonatkozó rendelkezések között csak az általánostól eltérő szabályok megállapítására került sor. A közalapítvány alapító okiratára tehát az alapítvány alapító okiratára vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, de azzal a lényeges eltéréssel, hogy közalapítvány létesítése esetén az alapító okiratban a kezelő szerv megjelölése kötelező, vagy ilyen célra külön szervezet - ideértve a kezelő szerv ellenőrzésére jogosult szervet is - létrehozásáról kell gondoskodni. Az általános szabályok értelmében - s ez a közalapítványra is vonatkozik - nem jelölhető ki, illetve nem hozható létre olyan kezelő szerv (szervezet), amelyben az alapító - közvetlenül vagy közvetve - az alapítvány vagyonának felhasználására meghatározó befolyást gyakorolhat. A közalapítványt alapító önkormányzat nem hozhat létre olyan kezelő szervet, amelyben a települési képviselők többségben vannak, mert ezáltal az alapító meghatározó befolyást gyakorolhat a kezelő szervre.

Törvénysértő az a megoldás is, amely szerint az alapító megóvhatja a kezelő szerv (kuratórium) döntéseit.

A Legfelsőbb Bíróság ítéletében ugyanakkor kifejtette azt is, hogy az alapító vagy képviselője a kezelő szerv egyik tagja lehet, ez önmagában nem törvénysértő.

A közalapítvány alapítója önmagát ellenőrző szervként nem jelölheti ki - állapította meg a Legfelsőbb Bíróság újabb ítélete. Az ítélet indokolása szerint jogosult az alapító a kezelő szerv működésének ellenőrzésére - enélkül a kezelő szerv visszahívásával kapcsolatos jogait nem gyakorolhatná -, e jogosultságát azonban nem mint a Ptk. 74/G. §-ának (5) bekezdése alapján megjelölt ellenőrző szerv gyakorolja. Az alapító saját magát ellenőrző szervként nem jelölheti ki, mivel ezzel értelmét veszítené a külön ellenőrző szerv létrehozására vagy megjelölésére vonatkozó rendelkezés.

Megjegyezni kívánjuk, hogy a közalapítvány és közhasznú társaság közhasznú szervezetté minősíthető. A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény előírásai szerint a közhasznú szervezeteket a közszolgáltatások terén végzett tevékenységük elősegítését célzóan különböző kedvezmények illetik meg, így a törvényben meghatározott társasági- adó mentesség, helyi adókötelezettséget érintő kedvezmény, illetékkedvezmény, vámkedvezmény, valamint egyéb - jogszabályban meghatározott - kedvezmény.

BH1995. 657. Az önkormányzat tulajdonosi jogait az egyébként perbeli jogképességgel rendelkező polgármesteri hivatal perindítási jogosultság hiányában a bíróság előtt nem érvényesítheti [Ptk. 36. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 9. § (1) bek., 80. § (1) bek., Pp. 48. §].

BH1994. 115. A perben fél az lehet, akit a polgári jog szabályai szerint jogok illethetnek meg és kötelezettségek terhelhetnek. Az önkormányzat képviselő-testülete nem jogi személy, nincs perbeli jogképessége, ennek folytán perben félként nem vehet részt [Pp. 48. §, 1990. évi LXV. tv. 9. § (1), (2) bek.].

BH1993. 701. Az önkormányzat képviselő-testülete egyes hatásköreit határozattal is átruházhatja a polgármesterre (1990. évi LXV. tv. 9. § (3) bek. és 16. § (1) bek., 1987. évi XI. tv. 10. §].

BH1993. 544. A polgármesteri hivatalok perképessége [Ptk. 28. § (3) bek., 36. § (1) bek., 1979. évi II. tv 38. § (1) és (3) bek., 1990. évi LXV. tv. 9. § (1) bek., 1990. évi LXXXIII. tv 1. § (1) bek., 1992. évi XXXVIII. tv. 66. §].

BH1993. 393. Az önkormányzat tulajdonában álló föld alapítványba utalásához a képviselő-testület határozata szükséges [Ptk. 74/B. § (1) bek. c) p., 1990. évi LXV. tv. 9. § (1) bek., 10. § d) p., 80. § (1) bek. 88. § a) p.].

BH1993. 292. I. A polgármesteri hivatal jogi személy [1990. évi LXV. tv. 9. §, 1992. évi XXXVIII. tv. 66. §, Ptk. 36. § (1) bek.].

BH1992. 763. I. A polgármesteri hivatal jogi személy [1990. LXV. tv. 9. §, 38. §, 1979. II. tv. 38. §, 1990. CIV. tv. 53. §].

BH1992. 725. Alapítvány elsődlegesen gazdasági-vállalkozási célra nem hozható létre [Ptk. 74/A. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 8. § (1) bek., 9. § (4) bek., 88. § a) pont, KK 2. sz.].

BH1992. 604. III. Az önkormányzatnak alapítvány létesítésére vonatkozó jogosultsága [1990. évi LXV. tv. 8. §, 9. § (4) bek., 88. §].

BH1992. 590. Gondnokság alá helyezés iránt gyámhatóság által indítható perben felperesként fellépő helyi önkormányzati szerv perbeli jogképességének kérdése [Ptké. 8. §, Pp. 48. §, 1990. évi LXV. tv. 9. § (1) bek., 1990. évi LXXXIII. tv. 2. §, 1991. évi XX. tv. 137. §, 22/1992. (I. 28.) Korm. r. 12. § (2) bek.].

BH1992. 348. Önkormányzati képviselő-testület kinevezési hatáskörét nem ruházhatja át; e kérdésben való döntéshez minősített többségre van szükség, ennek hiányában nincs határozat [1990. évi LXV. tv. 9. § (4) bek., 10. § b) pont, 15. § (1) bek.].

10. § (1) A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át:

a) a rendeletalkotás;

b) szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, továbbá a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás;

c) a helyi népszavazás kiírása, az önkormányzati jelképek, kitüntetések és elismerő címek meghatározása, használatuk szabályozása, díszpolgári cím adományozása;

d) a gazdasági program, a költségvetés megállapítása, döntés a végrehajtásukról szóló beszámoló elfogadásáról, a helyi adó megállapítása, a településrendezési terv jóváhagyása, a képviselő-testület által meghatározott értékhatár feletti hitelfelvétel, a kötvénykibocsátás, továbbá a közösségi célú alapítvány és alapítványi forrás átvétele, és átadása;

e) önkormányzati társulás létrehozása, társuláshoz, érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás;

f) megállapodás külföldi önkormányzattal való együttműködésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való csatlakozás;

g) intézmény alapítása;

h) közterület elnevezése, emlékmű állítás;

i) eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál;

j) a bíróságok népi ülnökeinek a megválasztása;

k) állásfoglalás megyei önkormányzati intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási körzeteiről, ha a szolgáltatás a települést is érinti;

l) véleménynyilvánítás olyan ügyben, amelyben törvény az érdekelt önkormányzat álláspontjának a kikérését írja elő;

m) amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal.

A 9. § (3) bekezdéséhez fűzött magyarázatban már utaltunk arra, hogy a képviselő-testület csak egyes hatásköreit ruházhatja át. A törvényhez fűzött indokolás szerint a képviselő-testület meghatározó szerepének érvényesülése érdekében állapítja meg a törvény azokat az önkormányzati ügyeket, amelyekben kizárólag a képviselő-testület dönthet, amelyeket nem ruházhat át. Az alapvető, az önkormányzás lényegét adó képviselő-testületi hatásköröket találjuk ezen az átruházási tilalmi listán.

A bekezdésben tizenhárom pont alatt nyertek felsorolást az át nem ruházható hatáskörök. Néhány helyen túlbiztosítás figyelhető meg a törvényben, mint pl. a c) pontnál, mivel a költségvetés megállapítása, a helyi adó megállapítása vagy a településrendezési terv jóváhagyása rendeletalkotást igényel, így egyszerűen az (1) bekezdés a) pontja alapján is át nem ruházható hatáskörnek minősülnek.

Az első tizenkét pontban a helyi hatalomgyakorlás körébe tartozó legfontosabb hatáskörök, a szervezetalakítás kérdései, a személyi kérdésekre vonatkozó és a gazdálkodással összefüggő kiemelt hatáskörök találhatók. Az utolsó pont arról rendelkezik, hogy a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre az is, amit a törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal. Ebből az következik, hogy az önkormányzati hatáskört megállapító törvényekben az átruházási tilalmat kifejezetten ki kell mondani, ha törvényalkotó ezt akarja. Ha a hatáskört megállapító törvény külön átruházási tilalmat nem mond ki, abból következően a hatáskör átruházható, kivéve, ha az (1) bekezdésben meghatározott általános körbe tartozik (pl. rendeletalkotás, intézményalapítás). Az itt felsoroltakon kívül már az Ötv. is állapít meg további átruházási tilalmat. A 102. § (2) bekezdéséből kiderül, hogy a képviselő-testület hatósági, valamint a közüzemi szolgáltatásokkal összefüggő feladat- és hatáskörei a kisebbségi önkormányzat testületére nem ruházhatók át. Más törvényekben is találhatók hatáskör-átruházást megtiltó rendelkezések. Ilyen pl. a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 122. §-a. E szabályozás megtiltja a helyi önkormányzat képviselő-testületének, hogy a szociális ellátási szerződés megkötését, a szerződés módosítását, illetőleg megszüntetését átruházza.

Problémát okozott a jogalkalmazás során az, hogy az intézmény átszervezése és megszüntetése, valamint a személyi kérdéseknél a felmentés, visszahívás nem szerepelt a felsorolásban, így bizonytalanság volt tapasztalható a tekintetben, hogy ezek a hatáskörök átruházhatók-e. Az Ötv. 1994. évi módosítása 103. §-ában megoldást adott a kérdésre, és így vitathatatlan e hatáskörök tekintetében is az átruházási tilalom.

(2) A képviselő-testület rendeletében a törvény által hatáskörébe utalt kinevezést, megbízást és intézmény alapítását a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvény szerint társulására ruházhatja.

A törvénynek ez egy új rendelkezése, amely az önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvény megalkotásával egyidejűleg került elfogadásra. Az előző bekezdésben foglaltaktól eltérő szabályokat állapít meg a társulásokra, mégpedig azzal, hogy lehetővé teszi a képviselő-testület számára a hatáskörébe utalt kinevezés, megbízás és intézményalapítás társulásokra történő átruházását is. Külön kiemeli itt a törvény, hogy az átruházást a képviselő-testület rendeletben teheti meg. Ebből az is következik, hogy a hatáskör visszavonása a rendelet módosításával vagy hatályon kívül helyezésével történhet. Hangsúlyoznunk szükséges, hogy e hatáskörök átruházása a társulásra a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvény szerint lehetséges. A jelzett törvény korlátozó rendelkezést is tartalmaz, mint ahogy utaltunk már rá, a 9. § (3) bekezdésénél is. A hatáskör-átruházhatóság a most megjelölt három hatáskör tekintetében csak a jogi személyiséggel rendelkező társulásokra áll fenn, illetőleg a kinevezés és megbízás tekintetében a közös döntéshozó szervvel létrehozott társulásokra. A társulások más típusaira tehát sem ezek, sem pedig más önkormányzati hatáskörök nem ruházhatók át.

BH1996. 126. II. Az önkormányzatnak, illetve a képviselő-testületnek át nem ruházható kinevezési joga a költségvetési intézmények vezetői tekintetében van. Az intézmények beosztott dolgozói felett a munkáltatói jogkört a kinevezett intézményvezetők gyakorolják [1990. évi LXV. tv. 10. § b) pont].

BH1995. 122. A városi önkormányzat képviselő-testületének a könyvtárigazgató kinevezése ügyében hozott döntése nem közigazgatási határozat, bírósági felülvizsgálatát csak a köztársasági megbízott kérheti [1990. évi LXV. tv. 10. § b) p., 11. § (3) bek. és 99. § (2) bek. b) p., Pp. 324. § (2) bek. b) pont, 327. § (1) bek.].

BH1993. 393. Az önkormányzat tulajdonában álló föld alapítványba utalásához a képviselő-testület határozata szükséges [Ptk. 74/B. § (1) bek. c) p., 1990. évi LXV. tv. 9. § (1) bek., 10. § d) p., 80. § (1) bek. 88. § a) p.].

BH1992. 348. Önkormányzati képviselő-testület kinevezési hatáskörét nem ruházhatja át; e kérdésben való döntéshez minősített többségre van szükség, ennek hiányában nincs határozat [1990. évi LXV. tv. 9. § (4) bek., 10. § b) pont, 15. § (1) bek.].

11. § (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.

A képviselő-testület a helyi önkormányzati hatósági ügyek intézésében is eljár. A hatósági ügyek fogalmát a törvény nem határozza meg. Véleményünk szerint e körbe azok az egyedi ügyek tartoznak, amelyekben az önkormányzat képviselő-testülete a jogszabály érvényesítése érdekében az ügyfelet érintő jogot vagy kötelezettséget állapít meg, de e meghatározás alapján - törvényi definíció hiányában - nem lehet néhány ügy minősítését vitathatatlanul elvégezni. Önkormányzati hatósági ügyet törvény vagy önkormányzati rendelet határozhat meg. Így tehát a törvényben vagy önkormányzati rendeletben meghatározott, általában engedélyezésre, illetve támogatásra irányuló ügyeket nevezhetjük önkormányzati hatósági ügyeknek.

Az önkormányzati hatósági határozatokban a képviselő-testület az ügyfél részére valamilyen jogot biztosít vagy erre irányuló kérelmet utasít el. Pl. címerhasználat engedélyezéséről dönt, támogatást, tankönyv- és tanszerellátási támogatást nyújt, egészségügyi szolgáltatásért fizetendő térítési díj, illetve ellátás kifizetésének átvállalásáról határoz. A szociális igazgatás területén a képviselő-testület önkormányzati hatósági határozattal dönt a munkanélküliek jövedelempótló támogatásáról, a rendszeres és rendkívüli szociális segély megállapításáról, az ápolási díj, az átmeneti segély megállapításáról, a temetési segélyről, a közgyógyellátásra való jogosultság megállapításáról, a lakásfenntartási támogatásról. A teljesség igénye nélkül vett néhány példa mutatja, hogy jelentős az önkormányzat képviselő-testületének hatósági tevékenysége.

A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárására az Ötv. néhány szabályt állapít meg. Ezek sorába tartozik az Ötv. 109. §-a, mely azt tartalmazza, hogy az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra - az Ötv.-ben foglalt eltérésekkel - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló - 1981. évi I. törvénnyel módosított - 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban Áe.) kell megfelelően alkalmazni. Az első eltérő szabályt ez a bekezdés tartalmazza, amelyben kimondja a törvényalkotó, hogy a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye. A fellebbezési jog kizárása azonban nem jelenti azt, hogy semmilyen jogorvoslatra kerülhetne sor. A bírósági felülvizsgálati lehetőségről a 11. § (3) bekezdése rendelkezik. A képviselő-testület hatósági ügyben hozott határozatának meg kell felelnie az Áe. előírásainak, különösen elutasító döntés esetén a rendelkező részben a bírói felülvizsgálatra való figyelemfelhívást, valamint a kellő indokolást is tartalmaznia kell.

Az önkormányzati hatósági ügy érdemi elintézési határidejéről a törvény nem rendelkezik, így az Áe. alapján kell eljárni, az érdemi határozatot 30 napon belül, vagy ha az nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell meghozni.

(2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.

A képviselő-testület hatósági hatáskörét is - az általános szabályok szerint - átruházhatja. Kivételt jelentenek a kisebbségi önkormányzatok, amelyekre az Ötv. 102/C. § (2) bekezdése alapján hatósági hatáskör nem ruházható át. Ezért itt a polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának és a részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen biztosít a törvény fellebbezési jogot. A fellebbezést a képviselő-testület bírálja el. A határozatot a képviselő-testület helybenhagyhatja, megváltoztathatja vagy hatályon kívül helyezi és új eljárásra utasíthatja az eljáró szervet. A képviselő-testület a hatósági határozatok ellen benyújtott fellebbezések elbírálását nem ruházhatja pl. a polgármesteri határozatok vonatkozásában bizottságára vagy adott esetben fordítva. Ez következik abból, hogy a törvény a képviselő-testület határozatával szemben biztosítja a bírósági felülvizsgálati lehetőséget.

(3) A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.

Az önkormányzati hatósági ügyben saját első fokú hatáskörgyakorlás esetén hozott képviselő-testületi határozat ellen a 11. § (1) bekezdésében a fellebbezési jogot a törvény kizárta. Biztosított azonban e határozatokkal szemben a bírósági felülvizsgálat lehetősége. Az ügyfél tehát jogszabálysértésre hivatkozva a bíróságtól kérheti a határozat közlésétől számított 30 napon belül a döntésbírósági felülvizsgálatát. Ugyanígy bírósági felülvizsgálat kezdeményezhető a képviselő-testület olyan határozataival szemben, amelyeket a képviselő-testület a fellebbezés elbírálását követően hozott. A pert az önkormányzat ellen kell indítani, mert az önkormányzat a jogi személy, az önkormányzat rendelkezik perbeli jogképességgel, nem a képviselő-testület. A bírói gyakorlat is egyértelművé tette, hogy a perben fél az lehet, akit a polgári jog szabályai szerint jogok illethetnek meg és kötelezettségek terhelhetnek. Az önkormányzat képviselő-testülete nem jogi személy, nincs perbeli jogképessége, ennek folytán perben félként nem vehet részt. A perben az ügyfél a felperes, az önkormányzat az alperes. A perben a Pp. XX. fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni. A bíróság a képviselő-testület határozatának csak jogszerűségét bírálhatja felül.

A képviselő-testület működése

BH1998. 186. II. Államigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség megállapításához igénybe vett rendes jogorvoslati eljáráson nem az államigazgatási határozatok elleni bírósági felülvizsgálati eljárás értendő [1957. évi IV. tv. 72. §, 1990. évi LXV. tv. 11. § (1) és (3) bek., PK 43.].

BH1997. 149. A helyi késedelmi adópótlék elengedésére vonatkozó kérelmet méltányossági eljárás keretében kell elbírálni [1990. évi XCI. tv. (Art.) 1. § (6) bek., 82. § (1) és (3) bek., 1991. évi XX. tv. 138. § (3) bek. i) p., 1990. évi LXV. tv. 11. § (3) bek.].

BH1996. 394. Nem hatósági jogkörben, hanem tulajdonosi jogkörben jár el az önkormányzat, amikor határozatával elfogadja egy gazdasági társaság alapító okiratát, és dönt annak vagyonáról [1957. évi IV. tv. 3. § (3) bek., 1990. évi LXV. tv. 11. § (3) bek., 80. §, 99. § (1)-(2) bek., Pp. 324. § (2) bek., 327. § (1) bek.].

BH1993. 464. Az önkormányzat képviselő-testületének gazdálkodási jogkörben hozott határozata nem tekinthető államigazgatási hatósági határozatnak, ezért annak felülvizsgálatát az érdekelt fél a bíróság előtt nem kérheti [1990. évi LXV. tv. 11. § (1) és (3) bek., 1957. évi IV. tv. 3. § (3) bek., Pp. 324. § (2) bek. a) pont].

A képviselő-testület működése

12. § (1) A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart. Az ülést össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának az indítványára.

A képviselő-testület hatásköreit ülésén gyakorolja. A képviselő-testület működésének alapvető szabályát állapítja meg a törvény azzal, hogy a képviselő-testület szükség szerint, a Szervezeti- és Működési Szabályzatban meghatározott számú ülést tart. A képviselő-testületek által elvégzendő feladatok nem azonosak, más-más időmennyiséget igényelnek. Befolyásolja ezt a település, a testület nagysága, az önként vállalt feladatok mennyisége, a testület munkamódszere és többek között az is, hogy tehermentesítése céljából hogyan vonja be szerveit a feladatok előkészítésébe és hogy él-e a hatáskör-átruházás lehetőségével. Mindezek következtében - összhangban azzal az elvvel is, hogy a működés részletes szabályait a testület állapítja meg - a feladatoknak és döntési szükségleteknek megfelelően tartja üléseit a képviselő-testület. Az ülések számát a szervezeti- és működési szabályzatról szóló rendeletben meg kell határozni, természetesen amennyiben a helyzet úgy kívánja, annál több testületi ülés is tartható, illetve köteles a testület több ülést is tartani. Az ülések számának meghatározása történhet úgy is, hogy meghatározott időszakonként (pl. havonta egy alkalommal) kell ülést tartani. Az ülések időpontját ilyenkor a képviselő-testület által elfogadott munkaterv tartalmazza. Bár ennek készítését a törvény nem írja elő, de a tervszerű, átgondolt munkavégzés érdekében - különösen a megtárgyalandó előterjesztések nagy száma, valamint az időhöz kötött döntések miatt - törvényi kötelezettség nélkül is feltétlenül indokolt az elfogadása. A munkatervben ütemezni lehet a feladatokat, így azok kellő előkészítése is időben megtörténhet. A munkaterv a téma tárgyalásának időpontján kívül kijelöli az előterjesztőt, az előterjesztésben közreműködőket, egyeztetési kötelezettséget írhat elő, tartalmi követelményeket fogalmazhat meg.

Garanciális jelentőségű a törvény azon rendelkezése, amely kimondja, hogy képviselő-testületeknek évente legalább hat ülést kell tartania. A jogalkotó úgy ítélte meg, hogy a képviselő-testület széles hatásköre évente legalább hat ülést igényel. Minden településen az üléseknek ez az a minimális száma, amely feltétlenül szükséges ahhoz, hogy az önkormányzati feladat- és hatáskör ellátása megtörténjen. A munkatervben- esetleg üléstervben - előre meghatározott időpontra tervezett - legalább hat ülés - az ún. rendes ülés. Ezeken kívül a képviselő-testületek rendkívüli üléseket is tarthatnak, ha azt a feladat-ellátás, hatáskör-gyakorlás megkívánja vagy más időközben felmerülő ok azt kötelezően szükségessé teszi.

A hat ülés megtartásának kötelezettségén kívül a törvény az ülés összehívásának további kötelező eseteit is megállapítja. Ezekből kettőt a törvénynek ez a 12. § (1) bekezdése tartalmazza. E szerint az ülést a képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának az indítványára össze kell hívni. Ha ennek a kötelezettségének a polgármester 15 napon belül nem tesz eleget, az Ötv. 98. § (2) bekezdése f) pontja rendelkezéséből eredően a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője hívja össze az ülést. A képviselő-testület összehívása egy képviselő javaslatára is történhet, de kötelezettséget a polgármester számára csak akkor jelent, ha az ülés összehívását a képviselők egynegyede kéri. A bizottság a testületi ülés összehívására vonatkozó indítványát ülésén tárgyalja meg, és arról egyszerű szótöbbséggel hozott határozatában dönt.

(2) A képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését.

Megismétli a törvény - az Alkotmány 44/B. § (1) bekezdésével megegyezően -, hogy a képviselő-testület elnöke a polgármester. A képviselő-testület elnökének, a polgármesternek a képviselő-testület működésében meghatározó szerepe van. Ez kitűnik az Ötv.-nek ebből a rendelkezéséből is, amelyben a polgármester feladatává teszi a képviselő-testület működését érintő két legfontosabb feladatot, nevezetesen a képviselő-testület ülésének összehívását és a képviselő-testület ülésének vezetését. Ez alól kivételt képez a képviselő-testület alakuló ülése, amelyet a legidősebb települési képviselő, mint korelnök vezet. Fontos érdek fűződik ahhoz, hogy a testület működése folyamatosan biztosított legyen, ezért a polgármester távolléte, akadályoztatása esetén helyettesítését az alpolgármester látja el, aki helyettesítő hatáskörében gondoskodik a képviselő-testület ülésének összehívásáról és a polgármester távollétében vezeti az ülést. Erre az Ötv. más szakaszánál, a 34. § (1) bekezdésében találunk rendelkezést.

A képviselő-testület folyamatos működését célzóan további biztosítékot is beépített a törvény a polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, illetőleg tartós akadályoztatásuk esetére. Erre az Ötv. 31. §-ában találunk rendelkezést, mely szerint a Szervezeti- és Működési Szabályzatban kell rendelkezni a képviselő-testület összehívásának és vezetésének módjáról az ilyen esetekre figyelemmel. A legcélszerűbb megoldásnak a korelnök kijelölése tűnik, de a képviselő-testület a helyi viszonyok figyelembevételével határoz a rendeletében e kérdésről. Természetesen nincs akadálya annak, hogy a megbízatás időtartamán belül - a rendelet módosításával - arra alkalmas más személyt jelöljön ki, de csak a települési képviselők közül teheti. Jegyző vagy a hivatal munkatársa e feladatra nem jelölhető ki. Az ülés összehívása és vezetése a polgármester komoly felelőssége.

A törvény - a 12-18. §-ához fűzött indokolás szerint - a képviselő-testület működésének, döntéshozatalának alapkérdéseit szabályozza, amelyek a törvényesség, az önkormányzati értékek, a demokratikus működés érvényesítését, a nyilvánosságot, a kisebbségi vélemények figyelembe vételét szolgálják. Minden más működési, eljárási szabályt a képviselő-testület maga határoz meg. Az Ötv. keretjellegéből adódóan tehát kevés a kötelező szabály. Így a testületi ülés összehívásának és vezetésének részletes szabályait - a helyi sajátosságoknak megfelelően - a szervezeti- és működési szabályzatról szóló rendeletben a képviselő-testület állapítja meg.

A Szervezeti- és Működési Szabályzatok általában ún. rendes és rendkívüli ülések megtartására előírásokat tartalmaznak, amelyek betartása - a törvényi rendelkezések mellett - a polgármesterre kötelező.

A polgármester az ún. rendes (előre tervezett) üléseket - a rájuk vonatkozó szabályok szerint - a munkatervnek vagy üléstervnek megfelelő időpontra köteles összehívni. A rendkívüli ülések összehívása részben a polgármester saját elhatározásából, saját hatásköréből eredően történik, ha úgy ítéli meg, hogy a testület hatáskörébe tartozó ügyben dönteni kell. Különösen a pénzügyi- és vagyongazdálkodási kérdésekben gyakorta előfordulhat, hogy szükséges a testület azonnali döntése. Indokolhatja a rendkívüli ülés összehívását az is, ha megnövekedett az előre nem tervezett döntéshozatali kötelezettség, pl. ha az átruházott hatáskörben hozott polgármesteri, bizottsági döntések ellen jelentős számú fellebbezés érkezett, amelyet a testületnek kell elbírálni, vagy ha törvény olyan új, határidőhöz kötött feladat ellátására kötelezte a testületet, amely a munkaterv-készítés időpontjában még nem volt ismert.

Másrészt a rendkívüli ülések összehívását meghatározott feltételek esetén az Ötv. vagy a Szervezeti- és Működési Szabályzat kötelezővé teszi a polgármester számára. Így köteles összehívni a képviselő-testület ülését - a törvény előző bekezdésében foglalt rendelkezés szerint - a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának az indítványára. A Szervezeti- és Működési Szabályzatok megállapíthatnak olyan feltételeket, amelyek megléte a rendkívüli ülés összehívásának kötelezettségét vonja maga után. Utalni kell arra, hogy a képviselő-testület eseti határozattal is rendelkezhet rendkívüli ülés megtartásáról. Fel kell hívni a figyelmet arra is, hogy a fővárosi és megyei közigazgatási hivatal vezetőjének is biztosít a törvény lehetőséget a képviselő-testületi ülés összehívásának kezdeményezésére. Ezzel a lehetőséggel akkor élhet, ha a törvénysértés megszüntetésére történő felhívására - a megadott határidőn belül - intézkedés nem történt. A közigazgatási hivatal vezetője az ülés összehívását a törvénysértés megszüntetésére és a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítása céljából kezdeményezheti.

Az ülés összehívása általában írásos meghívó megküldésével történik, de főleg kisebb településeken, valamint a rendkívüli ülések összehívása esetén telefonon vagy személyesen is történhet. A meghívó tartalmazza az ülés helyét, időpontját a tervezett napirendeket és azok előadóit. A meghívót a polgármester írja alá. Általában az előterjesztéseket is csatolják a meghívóhoz. A Szervezeti és Működési Szabályzatok meghatározzák, hogy hány nappal előbb kell a meghívót és az előterjesztéseket kiküldeni, ezzel biztosítható a képviselők felkészülése a döntéshozatalra. A polgármester a képviselő-testület minden ülésére a képviselőket és a Szervezeti- és Működési Szabályzatban meghatározott állandó meghívottakat hívja meg, valamint azokat, akiknek a meghívását törvény kötelezővé teszi számára.Ilyen kötelezettsége ered az Ötv. 12. § (7) bekezdéséből, mely szerint tanácskozási jog illeti meg a helyi kisebbségi szószólót a képviselő-testület ülésén, ebből eredően az ülésekre meg kell hívni. Az állandó meghívottak között szerepelnek általában a helyi állami és gazdálkodó szervezetek, valamint a lakossági önszerveződő közösségek vezetői, akik jelenlétére a testület rendszeresen számít és úgy ítéli meg, hogy szükséges. A testület ülésén állandó jelleggel részt vesz a jegyző, a jelenlétét a törvényben meghatározott feladatainak ellátása kívánja meg és teszi szükségessé.

Meg kell hívni az ülésre az egyes napirendekhez az előterjesztőket és azokat, akiknek az adott napirendnél a meghívását törvény vagy az önkormányzati rendelet kötelezővé teszi. Ilyen kötelezettséget ír elő a polgármester számára az Ötv. 92/C. § (1) bekezdése, mely szerint a könyvvizsgálót a véleményezési körébe tartozó témákban a képviselő-testület ülésére meg kell hívni.

A képviselő-testületi ülés vezetése összetett feladat. Az ülés zökkenőmentes levezetése az előkészítéstől is függ. Ebben a munkában a polgármestert a jegyző és a hivatal segíti. A polgármesternek az ülés vezetésével kapcsolatban jelentkező feladatai vázlatosan a következők

1 A megjelentek számbavételével a testület határozatképességének a megállapítása, amely az Ötv. 14. § (1) bekezdésében foglaltak alapján történik.

2. Ha a Szervezeti- és Működési Szabályzat jegyzőkönyv hitelesítők választását írja elő, akkor javaslatot tesz a személyükre, majd megállapítja a szavazás eredményét.

3. Javaslatot tesz a napirend elfogadására, ha szükséges, bejelenti a zárt ülés tartását.

4. A megállapított napirendek sorrendjében levezeti a vitát, megadja a szót a kérdésekre, hozzászólásokra, kiegészítésre. Összefoglalja a vitát. Felteszi szavazásra az indítványokat, majd a határozati javaslatokat. Megállapítja a szavazás eredményét és kihirdeti a döntést. Gondosan ügyelni kell arra, hogy egyes ügyek eldöntéséhez minősített többségre van szükség. A szavazás eredményét pontosan, számszerűen kell megállapítani és kihirdetni.

5. Fenntartja a rendet a tanácskozás alatt, a felmerülő ügyrendi kérdéseket szavazásra bocsátja és megállapítja a szavazás eredményét.

6. Tájékoztatja a testületet az időszerű kérdésekről, számot ad a lejárt határidejű önkormányzati határozatok és egyéb önkormányzati döntések végrehajtásáról, melyet általában az SZMSZ ír elő.

7. Bezárja az ülést és bejelenti a következő ülés várható időpontját, továbbá tervezett napirendjét.

Az ülésvezetés kapcsán utalni kell arra, hogy a polgármester - a képviselő-testület határozata alapján sem - utasíthatja ki a teremből rendbontás esetén a képviselő-testület tagját. Az Alkotmánybíróság több határozatában is megállapította, hogy az olyan önkormányzati rendeleti előírás, amely a települési képviselőt kizárja a képviselő-testület munkájából, a választópolgárok önkormányzáshoz való alkotmányos jogát sérti. A települési képviselő kizárása a döntéshozatalból kizárólag az Ötv. 14. § (2) bekezdésében foglaltak szerint történhet. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a képviselői jogegyenlőség megsértését is jelenti, ha valamely önkormányzati rendeletben meghatározott magatartás tanúsítása esetén a települési képviselő nem gyakorolhatja képviselői jogait és nem láthatja el feladatait. Törvényi felhatalmazás hiányában az önkormányzat képviselő-testülete a képviselők munkáját korlátozó rendeletet nem alkothat. Alkotmányellenes tehát a "széksértést" elkövető önkormányzati képviselő cselekvésének olyan szankcionálása, amely a képviselőt kizárja a képviselő-testület munkájából és ezáltal képviselői jogai gyakorlását korlátozza.

(3) A képviselő-testület ülése nyilvános.

Az Ötv.-nek ez a rendelkezése főszabályként kimondja a nyilvánosság elvét, vagyis meghatározza, hogy a képviselő-testület ülése általában nyilvános. Ez a demokratikus önkormányzati működés egyik törvényi garanciája, amely abból ered, hogy az önkormányzás joga a választópolgárok közösségét illeti meg. A választópolgároknak ebből eredően joguk van arra, hogy figyelemmel kísérjék a képviselő-testület tevékenységét, működését. Ez történhet a helyi lapok, helyi televízió tudósítása révén, de lehetőséget biztosít az állampolgároknak arra is, hogy megjelenjenek a testület ülésén, részt vegyenek azon a testületi munka zavarása nélkül. A nyilvánosság a részvétel lehetőségét jelenti, de azt nem foglalja magába, hogy a vitába is bekapcsolódjanak, hozzászóljanak, és főleg, hogy a szavazásban részt vegyenek. A Szervezeti- és Működési Szabályzat tartalmazhat azonban olyan rendelkezést, amely meghatározott esetekben és feltételekkel a testület egyedi döntésével hozzászólási jogot is ad a megjelent, és azt igénylő állampolgárnak. Erről a testület - ha a Szervezeti- és Működési Szabályzat másként nem rendelkezik - egyszerű szótöbbséggel dönt. Ennek hiányában a képviselő-testület működését hozzászólással, megjegyzéssel, kérdéssel, véleménynyilvánítással a hallgatóság nem zavarhatja. A polgármester ülésvezetői jogkörébe tartozik a képviselő-testület ülésein a rendfenntartás és a testületi ülés méltóságának a megóvása. Ennek érdekében a hallgatóság köreiből kivezettetheti a rendbontó választópolgárokat és a helyi szervezetek képviselőit.

Az ülés nyilvánossága nemcsak azt jelenti, hogy a választópolgárok részt vehetnek az ülésen, hanem ebből eredően a képviselő-testületi ülés előterjesztésébe és ülésének a jegyzőkönyvébe is betekinthetnek, melyről az Ötv. 17. § (3) bekezdésében rendelkezik. Mind a részvételi jogot, mind pedig a betekintési jogot kizárja azonban a zárt ülés tartása, amelynek szabályait a következő bekezdésben találjuk meg.

A nyilvánosság elvének gyakorlati érvényesüléséhez feltétlenül szükséges, hogy a kellő időben kapjanak tájékoztatást a választópolgárok az ülésekről, azok napirendjeiről és megfelelő helyet biztosítsanak számukra.

(4) A képviselő-testület

a) zárt ülést tart választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele; továbbá önkormányzati hatósági, összeférhetetlenségi és kitüntetési ügy tárgyalásakor;

b) zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés és az általa kiírt pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás üzleti érdeket sértene.

Mivel a képviselő-testület működésében a közérdekű adatok nyilvánosságát, illetőleg a személyes adatok védelméhez fűződő jogot és az érintett személyiségi jogait egyaránt biztosítani kell, ezért a zárt ülés tartását a törvény szigorú szabályokhoz köti. Zárt ülés csak kivételesen tartható. A zárt ülés tartásának kötelező és mérlegelhető eseteit határozza meg a törvény. Az adatvédelemről szóló 1992. évi LXIII. törvény rendelkezéseivel összhangban a törvény azokban a tételesen felsorolt tárgykörökben teszi lehetővé, illetőleg rendeli el kötelezően a zárt ülést, amely ügyekben felmerül a személyes adatok védelme. A zárt tárgyalások során egyedi határozatokat hoznak. A normatív tartalmú döntéstervezetek megvitatását, amelynek eredményeként a testület pl. a képviselők tiszteletdíjának és egyéb rendszeres juttatásainak meghatározásáról szóló rendeletet fogad el, ugyanúgy szabálysértő zárt ülésen megejteni, mint ahogy a rendeletet sem lehet titkosítani vagy csak szűk körben ismertté tenni. Ezt állapította meg az Alkotmánybíróság 17/1997. (II. 28.) AB határozata.

Kötelező zárt ülést tartani az a) pontban meghatározott tárgykörökben. Ezen belül 2 csoportot különböztethetünk meg

1. Az ügyek egyik csoportjánál további külön feltételt a törvény nem állapított meg. Ide három ügytípus tartozik, nevezetesen az önkormányzati hatósági, az összeférhetetlenségi és a kitüntetési ügyek. Ha a napirend tárgya jellegénél fogva e három ügytípus valamelyikébe tartozik, akkor annak tárgyalása csak zárt ülésen történhet.

2. A másik csoportba tartozó ügyeknél a törvény feltételt állapít meg a zárt ülés tartására. Az érintett nyilatkozatától függ, hogy zárt vagy nyilvános lesz-e az ülés. Ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele, a képviselő-testület zárt ülést köteles tartani választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor.

Természetesen nyilvános ülésen történik a napirend tárgyalása, illetve a napirend azon részének tárgyalása, ahol az érintett a személyes adatokkal való önrendelkezési jog alapján hozzájárult a nyilvános tárgyaláshoz.

E körbe tartozó eljárásokban a testületi ülést megelőzően, illetve a napirend tárgyalása előtt az érintettet nyilatkoztatni kell. Az érintett indokolási kötelezettséggel nem tartozik, nyilatkozata kötelező a képviselő-testületre. A hozzájáruló nyilatkozatát a jegyzőkönyvben szerepeltetni kell. Előfordul, hogy az érintett nincs jelen, nem lehet a nyilatkozatát beszerezni vagy nem nyilatkozik, ilyenkor a képviselő-testület zárt ülésen köteles tárgyalni a jelzett ügyet, hiszen "az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezett bele".

Ha a képviselő-testület az Ötv. 12. § (4) bekezdés a) pontja alapján zárt ülést tart, ezt a törvény erejénél fogva teszi. A zárt ülés elrendeléséről nem kell szavazni, nem kell határozatot hozni. Az ülést vezető polgármester a napirend bejelentésével egyidejűleg hivatkozik a törvényi kötelezettségre.

A törvényalkotó a b) pontban a zárt ülés elrendelésének eseteit állapítja meg. A képviselő-testület csak két ügykörben dönthet zárt ülés elrendeléséről, ezeknél is a törvényben meghatározott feltétel megléte esetén. A testület a vagyonával való gazdálkodás és az általa kiírt pályázat tárgyalásakor is csak akkor rendelhet el zárt ülést, ha a nyilvános tárgyalás üzleti érdeket sértene. A törvény az üzleti érdek fogalmát nem határozza meg. Az üzleti érdek fennállhat önkormányzati részről, valamint a napirenddel érintett más személynél, szervezetnél is. Az önkormányzat vagyonnal, tulajdonnal rendelkezik, így a piaci élet szereplője. Mint minden más piaci szereplőnek, az önkormányzatnak is lehetnek üzleti titkai, érdekei. Ezért az önkormányzat és az érintett érdekében teszi lehetővé a törvény a zárt ülés elrendelését. A zárt ülés elrendeléséről a képviselő-testület határozattal dönt. Garanciát nyújt a törvénynek az a rendelkezése, mely szerint a zárt ülés elrendeléséhez minősített többség szükséges. A zárt ülésről külön jegyzőkönyv készül, amelybe a választópolgárok nem tekinthetnek be.

(5) A zárt ülésen a képviselő-testület tagjai, a kisebbségi szószóló és a jegyző, továbbá meghívása esetén az érintett és a szakértő vesz részt. Törvény előírhatja, mely esetben kötelező az érintett meghívása.

A zárt ülés tartásának célját szolgálóan szűk körben határozza meg a törvény a zárt ülésen résztvevők körét. A zárt ülésen a képviselő-testület tagjai, a kisebbségi szószóló és a jegyző vesz részt állandó jelleggel, az egyes napirendek tárgyalásánál pedig az érintett és a szakértő. Az érintett és a szakértő esetében további feltételként határozza meg a törvény, hogy "meghívása esetén" vehet részt a zárt ülésen. A meghívásról a polgármester gondoskodik. Önállóan dönti el, hogy kit hív meg az ülésre az érintettek közül, illetve szakértőként. A törvény azonban meghatározott tárgykörökben, eljárásokban kötelezővé teheti az érintett meghívását, ilyenkor a polgármester a meghívásról köteles gondoskodni. Az Ötv. a könyvvizsgálóról szóló utóbb beiktatott rendelkezései között tanácskozási jogot biztosít a könyvvizsgálónak nemcsak a nyilvános üléseken, hanem a zárt üléseken is. E rendelkezésből kitűnően a könyvvizsgálót - a véleményezési körébe tartozó témákban (és ilyen a gazdálkodási, vagyoni kérdésekben zárt ülésen is szerepelhet) - a zárt ülésre is meg kell hívni, más - feladatkörével összefüggő - ügyek tárgyalására szakértőként meghívható.

A gyakorlatban a kisebbségi önkormányzatok megválasztását (1994. december) követően gondot és feszültséget okoz a zárt ülésen résztvevők körének jelenlegi hatályos szabályozása. A törvény ugyanis a kisebbségi szószólónak biztosítja - a 12. § (7) bekezdésével összhangban - a képviselő-testület zárt ülésen való részvételt, ugyanakkor a nagyobb választópolgári legitimitással rendelkező kisebbségi önkormányzatok elnökei részére nem.

(6) A képviselő-testület a döntéseit (határozat, rendelet) nyílt szavazással hozza. Titkos szavazást tarthat a (4) bekezdésben foglalt ügyekben. A (3)-(5) bekezdésben foglaltak a bizottságra is vonatkoznak.

A képviselő-testület döntéseit - főszabályként - nyílt szavazással hozza. A képviselő-testület döntései a rendeletek és a határozatok. A törvény nem tesz különbséget közöttük a szavazás módja tekintetében. A nyílt szavazás kézfelemeléssel, illetőleg a gépi szavazásnál a megfelelő gomb megnyomásával történik. Az Ötv. nem állapít meg a nyílt szavazással kapcsolatban további szabályt. Név szerinti szavazást az Ötv. egy esetben ír elő. A képviselő-testület a megbízatásának lejárta előtt név szerinti szavazással - minősített többségű döntéssel - kimondhatja a feloszlását [Ötv. 8. § (3)]. A testületi működés részletes szabályainak megállapítása során a Szervezeti- és Működési Szabályzatban a név szerinti szavazás további eseteit határozhatja meg a testület. Elképzelhető olyan szabályozás is, hogy a név szerinti szavazásról esetenként döntenek. Ilyenkor a jegyzőkönyvben nemcsak a szavazás számszerű eredményét rögzítik, hanem azt is, hogy a jelenlévő képviselők hogyan szavaztak, személy szerint igen vagy nem szavazatot adtak-e le, illetőleg tartózkodtak-e a szavazástól.

Titkos szavazást a testület a normaszövegből eredően "a 12. § (4) bekezdésében foglalt ügyekben" tarthat. E jelzett körbe tartoznak azok a tárgykörök, amelyekben a testület zárt ülést köteles tartani, továbbá azok, amelyekben zárt ülést tarthat. Tehát csak a zárt ülésen tárgyalható ügyekben van lehetőség titkos szavazásra. De ez nem azt jelenti, hogy csak a zárt ülésen lehet titkos szavazást tartani. Nyilvános ülésen is szavazhat tehát a képviselő-testület titkosan, de csak azokban az ügytípusokban, amelyekben zárt ülést is tarthatna. A titkos szavazással eldönthető ügyek körét nem bővítheti a testület sem a Szervezeti és Működési Szabályzatban, sem pedig eseti döntéssel. Hangsúlyozni kívánjuk, hogy ez nem kötelezettség, csak lehetőség. A képviselő-testület dönti el, hogy titkos szavazást tart-e. Ez történhet úgy, hogy a Szervezeti- és Működési Szabályzatában megjelöli a tárgyköröket, vagy eseti jelleggel határoz a szavazás titkosságáról. Titkos szavazás esetén biztosítani kell a technikai hátteret, amelyről vagy a szabályzatban kijelölt vagy az esetenként megválasztott bizottság gondoskodik. A titkos szavazás eredményét a bizottság külön jegyzőkönyvbe foglalja, melyet a képviselő-testületi ülés jegyzőkönyvéhez kell csatolni.

A titkos szavazásnak kötelező esetei is vannak. Erre a törvénynek e szakaszában utalás nincs, más szabályokból derül ki. Ilyen rendelkezést tartalmaz az Ötv. az alpolgármester választására, továbbá a megyei önkormányzat elnökének és alelnökeinek választása során.

Ennél a bekezdésnél rendeli el a törvény, hogy az ülés nyilvánosságának, valamint a zárt ülés tartásának és elrendelésének az előző három bekezdésben foglalt szabályai a bizottságokra is vonatkoznak. A nyílt, illetve a titkos szavazásra itt nincs utalás. Ez nem jelenti azt, hogy ezek a szabályok a bizottságokra nem vonatkoznak. Az Ötv. 23. § (3) bekezdésében rendeli el, hogy a bizottság határozathozatalára a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Így a határozathozatal módjával kapcsolatban itt megállapított szabályok is vonatkoznak a bizottságra.

(7) A helyi képviselők és polgármesterek általános választásán a nemzeti vagy etnikai kisebbség legtöbb szavazatot kapott jelöltje kisebbségének helyi szószólójává válik. Amennyiben nem tagja a képviselő-testületnek, annak ülésein tanácskozási joggal részt vehet. Egyéb jogosítványait a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény szabályozza.

A nemzeti- és etnikai kisebbségi jogok érvényesülését hivatott elősegíteni a törvénynek ez a rendelkezése. A helyi képviselők és polgármesterek általános választásán a nemzeti vagy etnikai kisebbség legtöbb szavazatot kapott jelöltje kisebbségének szószólójává válik. A kisebbségi szószólónak tanácskozási jogot biztosít a törvény akkor is, ha nem választották meg képviselőnek. A kisebbségi szószóló további jogosítványait a nemzeti- és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény szabályozza.

BH1999. 155. A személyhez fűződő jogában megsértett fél igényérvényesítése az önkormányzati tisztségviselőkkel szemben [Ptk. 75. § (1) bek., 78. § (2) bek., 84. § (1) bek. a)-d) pont, 348. §, 1990. évi LXV. tv. 12. § (3) és (4) bek.].

BH1996. 581. A helyi önkormányzat képviselő-testületének üléséről készült jegyzőkönyv nem tekinthető olyan dokumentumnak, amely jellegénél fogva kizárólag közérdekű adatokat tartalmaz. A polgármester a jegyzőkönyv egyes részeiről csak akkor köteles - a költségek egyidejű megtérítése ellenében - másolatot készíttetni és azt kiadni, ha a kérelmező határozottan és konkrétan megjelöli az igényét. [1992. LXIII. tv. 2. §, 19. § (1)-(3) bek., 20. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 2. § (1) bek., 12. § (3) bek., 17. § (3) bek.].

BH1993. 265. Ha a képviselő-testület akként dönt, hogy a polgármesteri feladatkört főállású munkaviszony keretében kell ellátni, a polgármester munkaviszonya a megválasztása időpontjára visszaható hatállyal jön létre. A törvény tételesen sorolja fel a polgármester munkaviszonya megszűnésének eseteit, ezért nincs lehetőség arra, hogy a képviselő-testület - a szervezeti és működési szabályzata utóbb történt módosítására hivatkozva - azon a jogcímen mondja fel a munkaviszonyát, hogy nem vállalta e tisztségének társadalmi megbízatásában történő ellátását [1990. évi LXV. tv. 12. § (2) bek., 33. § 37. § (1) bek., 1990. évi LXVII. tv. 2. § (1), (2) és (6) bek., 3. §, 4. (3) bek., 7. § (2) bek., 12. §].

BH1992. 661. A polgármester a 10 000 főnél kisebb lélekszámú településen is az önkormányzati képviselő-testület tagjának tekintendő [1990. évi LXV. tv. 12. § (2) bek., 14. § (2) bek., 31. § (2) bek.].

13. § A képviselő-testület évente legalább egyszer, előre meghirdetett közmeghallgatást tart, amelyen az állampolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői közérdekű kérdést és javaslatot tehetnek.

A törvény lehetőséget adott az állampolgároknak arra, hogy a - zárt ülés kivételével - a testületi üléseken részt vegyenek, az ülés jegyzőkönyvébe és az előterjesztésbe betekintsenek. Az ülésen való megjelenési jog nem jelenti a választópolgárok számára azt, hogy a napirendek vitájába bekapcsolódjanak, illetve elmondják véleményüket, javaslataikat a képviselő-testületnek. A törvény a közmeghallgatás intézményesítésével biztosítja a választópolgároknak azt a lehetőséget, hogy közérdekű kérdést és javaslatot tegyenek a képviselő-testülethez. Ez a jog a helyben érdekelt szervezetek képviselőit is megilleti.

A közmeghallgatás során a választópolgárok és a helyi szervezetek a közérdekű kérdéseiket tehát a képviselő-testületnek tehetik fel, és mondhatják el javaslataikat. Így azok nem az egyes képviselők, tisztségviselők és az apparátus útján jutnak el a testülethez, hanem közvetlenül. A közmeghallgatás nem az egyedi ügyek, egyéni panaszok intézésének fóruma. Természetesen az egyedi ügyek közérdekű tartalommal is bírhatnak.

A képviselő-testületek az SZMSZ-ben szabályokat állapítanak meg a közmeghallgatás megtartásának előkészítésére, lebonyolítására. Legalább egy alkalommal kötelező a közmeghallgatás, de a helyi elhatározás alapján többször is tartható. Természetesen más lakossági fórum is összehívható, amelyen a választópolgárok és civil szervezeteik a közérdekű kérdéseiket, javaslataikat elmondhatják. Ezektől a közmeghallgatás annyiban tér el, hogy a közmeghallgatás "testületi ülés keretében történik", vagyis azon a testület tagjainak határozatképes számban meg kell jelenni, és arról jegyzőkönyvet kell készíteni.

Külön hangsúlyozza a törvény, hogy a közmeghallgatást előre meg kell hirdetni. Ennek módját a Szervezeti- és Működési Szabályzatban határozzák meg. A törvény a közmeghallgatáson kötelező jelleggel a közérdekű kérdések, javaslatok meghallgatását általában írja elő. A képviselő-testület a szabályzatában előírhatja magára nézve, hogy meghatározott tárgykörökben, kérdésekben (pl. önként vállalt feladatnál) a döntés előtt a konkrét témában kéri a választópolgárok és szervezeteik javaslatait. Ezáltal a lakosság igényei jobban érvényesülhetnek a feladatvállalás során, másrészt a megvalósítás módját illetően is hasznos segítséget, ötletet, támogatást kaphat a testület. A konkrét témakörben meghirdetett közmeghallgatás nem pótolja az általános közmeghallgatást, amelyet vagy más időpontra kell meghirdetni, vagy az adott közmeghallgatás második részében az általános - a lakosság részéről felmerülő - közérdekű javaslatok és kérdések megtételére kell lehetőséget biztosítani. A közmeghallgatást, mint testületi ülést a polgármester vezeti. A polgármester adja meg a szót a kérdések, javaslatok elmondására, valamint a válaszadásra. Ha a válasz megadásához vizsgálat szükséges, akkor azt általában írásban vagy a helyi tájékoztatási eszközök útján később adja meg a testület. A testület előtt kifejtett közérdekű javaslatokról a képviselő-testület általában nem dönt nyomban, hanem annak megvizsgálását kiadja szerveinek.

14. § (1) A képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen a települési képviselőknek több mint a fele jelen van. A javaslat elfogadásához a jelenlevő települési képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges.

Két olyan fontos szabályt tartalmaz a törvénynek ez a bekezdése, amelyektől eltérni nem lehet. Az egyik szabály a határozatképességre, a másik pedig a határozathozatalra vonatkozik.

A törvény szerint akkor határozatképes a testület, ha az ülésen a települési képviselőknek több, mint a fele jelen van. Utalnunk kell az Ötv. 32. §-ára, amely szerint a polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A képviselő-testület tagjainak számához a polgármestert hozzá kell számítani. A határozatképesség megállapítása a polgármester ülésvezetési feladatai közé tartozik. A határozatképességnek nemcsak az ülés megnyitásánál kell meglennie, hanem valamennyi döntéshozatalnál, így azt a polgármesternek folyamatosan figyelemmel kell kísérnie. Ha nincs meg a határozatképesség és nem is lehet arra számítani, hogy a hiányzó képviselők megérkeznek (illetve visszajönnek), a polgármester új időpontra hívja össze a testületet. A képviselő-testületi ülésről készült jegyzőkönyvben pontosan rögzíteni kell a jelenlévő képviselőket. Ha az ülés alatt a jelenlévő képviselők személyében változás következik be, azt is tartalmaznia kell a jegyzőkönyvnek, mivel csak így állapítható meg folyamatosan, hogy megvan-e a határozatképesség.

A szavazásra vonatkozó korábbi törvényszöveg eltérő értelmezésre adott lehetőséget, emiatt szükségessé vált a szabályozás módosítása. A hatályos rendelkezés ún. egyszerű többségű és minősített többséghez kötött döntéshozatalt ismer. Az egyszerű többségű szavazásról a törvény ebben a bekezdésében rendelkezik, mely szerint a javaslat elfogadásához a jelenlévő települési képviselők több, mint a felének igen szavazata szükséges. Ha nincs meg a képviselők több, mint a felének igen szavazata, akkor a képviselő-testület a javaslatot elutasította. Mindkét esetben születik döntés, amely vagy elfogadó vagy elutasító. A szavazategyenlőségnek jogi jelentősége a jelenlegi szabályozás mellett nincs. Ha ugyanis egyenlő számú az igen és a nem szavazatok száma, akkor nincs meg a törvényben megkövetelt igen szavazatokból a többség, így a testület a javaslatot elutasította. Emiatt a szavazategyenlőségre vonatkozó kisegítő szabályok szükségtelenek, és annak SZMSZ-ben történő rendezése jogsértő. A törvénynek a határozat elfogadásához szükséges rendelkezése kogens szabály. A törvény nem tesz különbséget a képviselő-testület elé terjesztett javaslatok között abból a szempontból, hogy azok érdemi vagy ügyrendi kérdések eldöntésére irányulnak. Ezért bármely javaslat határozattá emeléséhez - ha az ülés egyébként határozatképes - a jelenlévő települési képviselők több, mint felének igen szavazata szükséges. A minősített többséghez szükséges szavazatok számát az Ötv. 15. § (2) bekezdésében ugyancsak kogens módon határozza meg, mely szerint a minősített többséghez kötött szavazás esetén a határozat érvényességéhez a megválasztott települési képviselők több, mint felének a szavazata szükséges.

A polgármester teszi fel szavazásra a kérdéseket. Nagyon fontos, hogy a javaslat egyértelmű legyen. A bonyolult kérdésfeltevés megzavarja a képviselőket, tévedést okozhat, értelmezési vitákat eredményezhet, ezáltal a képviselők szándékától eltérő eredményre vezethet.

(2) A képviselő-testület döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A települési képviselő köteles bejelenteni a személyes érintettséget. A kizárásról az érintett települési képviselő kezdeményezésére vagy bármely települési képviselő javaslatára a képviselő-testület dönt. A kizárt települési képviselőt a határozatképesség szempontjából jelenlevőnek kell tekinteni. p>A döntéshozatalra vonatkozó fontos szabályt állapít meg e bekezdés, mely szerint a képviselő-testület döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A képviselő-testület hatáskörébe tartoznak olyan egyedi ügyek is, amelyek a képviselővel vagy hozzátartozójával kapcsolatosak. A tárgyilagos, objektív döntéshozatal érdekében lehetővé teszi a törvény az ilyen ügyekben történő döntéshozatalból az érintett kizárását. Hangsúlyozni kell, hogy itt azokról az ügyekről lehet szó, amelyek az egyes képviselőt vagy hozzátartozóját személyesen érintik. Az olyan általános érvényű döntések, amelyek mindenkit, minden képviselőt érintenek (pl. adó-megállapítás, tiszteletdíj-megállapítás), nem tartoznak e körbe. A kizárás nemcsak a képviselőt érintő, hanem hozzátartozóját személyesen érintő ügyek szavazásánál is felmerülhet. A törvény e rendelkezésének alkalmazásában a hozzátartozó fogalmát az Ötv. 110. § (1) bekezdése határozza meg, mely szerint hozzátartozó az egyeneságbeli rokon és ennek házastársa, a testvér, a házastárs, az élettárs. A képviselőt a személyét és hozzátartozóját érintő ügy szavazása előtt bejelentési kötelezettség terheli. A személyes érintettség bejelentése a képviselőnek törvényi kötelezettsége. A bejelentés elmulasztásához azonban a jogalkotó nem fűz jogkövetkezményeket, nem szankcionálja a kötelezettségszegést. A mulasztásnak a döntés érvényességére sincs kihatása, mivel ebből a szempontból sincs jogkövetkezménye.

A kizárási ok megléte, annak bejelentése még nem teszi eleve kizárttá a képviselőt a szavazásból. A kizárás eldöntése a képviselő-testület hatáskörébe tartozik. A kizárásról az érintett települési képviselő bejelentése nyomán, annak kezdeményezésére dönt a testület, de bármely települési képviselő is javaslatot tehet erre, ha az érintettségről tudomása van. A képviselő kizárásához - a 15. § (1) bekezdése alapján - a képviselő-testület minősített többségű szavazata szükséges. A kizárás következtében - különösen kisebb településeken - előfordulhat, hogy a testület határozatképtelenné válna, ha a döntéshozatalból kizárt képviselőt nem lehetne jelenlévőnek tekinteni. Ennek elkerülése érdekében mondja ki a törvény, hogy a kizárt települési képviselőt a határozatképesség szempontjából jelenlévőnek kell tekinteni, és ezért határozathozatalra sor kerülhet.

BH1992. 661. A polgármester a 10 000 főnél kisebb lélekszámú településen is az önkormányzati képviselő-testület tagjának tekintendő [1990. évi LXV. tv. 12. § (2) bek., 14. § (2) bek., 31. § (2) bek.].

15. § (1) Minősített többség szükséges a 10. § a), b), e), f), g) pontban foglalt ügyek, továbbá a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez, a képviselő kizárásához [14. § (2) bek.], valamint a 12. § (4) bekezdésének b) pontja szerinti zárt ülés elrendeléséhez.

Meghatározza a törvény azt, hogy mely esetekben szükséges a döntéshozatal során a minősített többség. Az ide tartozó ügyeket két csoportba sorolhatjuk

a) Az első csoportba azok tartoznak, amelyekben a törvény teszi kötelezővé a minősített többséget. Ezek között vannak a 10. § a)-b), e)-g) pontban foglalt ügyek, így a rendeletalkotás, az önkormányzat szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás, önkormányzati társulás létrehozása, társuláshoz, érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, megállapodás külföldi önkormányzattal való együttműködésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való csatlakozás, intézmény alapítása, a képviselő kizárása és a zárt ülés elrendelése. E körbe tartozó néhány területen további kiegészítés szükséges. A rendeletalkotással összefüggésben, a rendelet módosítása és hatályon kívül helyezése is minősített többséggel történhet. Ugyancsak minősített többség szükséges a szervezet átszervezéséhez, megszüntetéséhez, működési szabályai módosításához, a felmentéshez, megbízás visszavonásához, társulási megállapodások módosításához, kilépéshez. A 10. § g) pontjában jelzett intézményalapításnál figyelemmel kell lenni arra is, hogy a 9. § (4) bekezdésében meghatározottak szerint a törvény az intézmény fogalmát összefoglalóan használja, így tehát a költségvetési intézményen kívül más szervezet, gazdasági társaság alapítását, megszüntetését is minősített többségű döntéssel határozhatja el a képviselő-testület.

Az itt felsoroltakon kívül - más szakaszaiban - külön is nevesítve szintén minősített többségű döntést rendel el az Ötv. a következő esetekben

1. A képviselő-testület megbízatása lejárta előtti feloszlásának kimondásakor [Ötv. 18. § (3)].

2. A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt a polgármester tisztségének megszüntetését kérő képviselő-testület keresetének benyújtásakor [Ötv. 33/B. § (1)].

3. A körjegyző kinevezéséhez (a körjegyzőségekhez tartozó képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott egybehangzó döntése szükséges) [Ötv. 40. § (1)].

4. A települési képviselő-testület minősített többségű határozattal kezdeményezheti, hogy az Országgyűlés a települést a területével határos másik megye területéhez csatolja át [Ötv. 56. § (3)].

b) A minősített többséget igénylő ügyek második csoportját azok alkotják, amelyeket a képviselő-testület Szervezeti- és Működési Szabályzatában meghatároz. E körben a képviselő-testület saját maga határozza el, hogy milyen ügyek, ügytípusok eldöntéséhez kíván az egyszerű többségnél nagyobb konszenzust a képviselők körében.

(2) A minősített többséghez a megválasztott települési képviselők több mint a felének a szavazata szükséges.

Az Ötv. módosításáról rendelkező és 1994. december 11-én hatályba lépő törvény a minősített többség fogalmára és alkalmazására új rendelkezéseket állapított meg, amelyeket az SZMSZ-ek felülvizsgálatánál figyelembe kellett venni.

Kogens szabálya a törvénynek a minősített többséghez szükséges szavazatok számát meghatározó rendelkezése. A hatályos rendelkezés nem engedi meg, hogy a képviselő-testület a Szervezeti- és Működési Szabályzatában a minősített többség szavazati arányát magasabban vagy alacsonyabban állapítsa meg. Esetileg sem lehet e rendelkezésben foglaltaktól eltérni. Csak ez a minősített többség a jogszerű. Az Alkotmánybíróság is utalt arra 9/1996. (II. 23.) AB határozatában, hogy a módosítást nyilvánvalóan az indokolhatta, hogy a minősített többség magas arányának meghatározása döntésképtelenséget eredményezhet, mert rendkívül széles konszenzust és magas megjelenést igényel. A minősített többséggel eldöntendő tárgyköröket a képviselő-testület bővítheti, de a minősített döntéshez szükséges szavazatszám tekintetében a törvényben meghatározottaktól nem térhet el. Nevezetesen a minősített többséget igénylő ügyekben az érvényes döntéshez a megválasztott települési képviselők több, mint a felének a szavazata szükséges. Abban különbözik tehát az egyszerű többségtől, hogy nem a jelenlévők, hanem a megválasztott képviselők szavazatához kell viszonyítani az igen szavazatok számát. Figyelmen kívül kell hagyni azt a körülményt, ha valamely okból betöltetlen hely van a képviselő-testületben.

A rendelkezés szövege itt nem tartalmazza azt, hogy a javaslatot támogató "igen" szavazatok szükségesek, de ez az egyszerű többségű döntéshez hasonlóan értelemszerűen így van. Itt is szükséges hangsúlyozni, hogy ha nincs meg a megválasztott települési képviselők több, mint felének javaslatot támogató szavazata, akkor elutasító döntés születik, amelyet szintén - sorszámmal ellátva, a szavazás számszerű eredményét is rögzítve - a jegyzőkönyvbe kell foglalni.

16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

A képviselő-testület döntései a rendeletek és a határozatok. Az önkormányzati rendelet jogszabály. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény szerint az önkormányzat jogalkotó szerv, az általa alkotott jogszabály az önkormányzati rendelet. Az önkormányzati rendelet hatálya az önkormányzat illetékességi területére terjed ki, mondja ki a jogalkotásról szóló törvényben az Országgyűlés. Az önkormányzati rendeletben pontosan meg kell határozni a hatálybalépés időpontját. Ez történhet egy meghatározott időpont megjelölésével vagy olyan rendelkezéssel, mely szerint a norma a kihirdetést követő meghatározott napon lép hatályba. Az Alkotmány szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkothat. Az Ötv. rendelkezése szerint az önkormányzati rendeletalkotásnak két esetköre van. A képviselő-testület

- a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá

- a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkot rendeletet.

Az első csoportba tartozóan az önkormányzat a helyi igények alapján, saját elhatározásból szabályozhatja a rendezést igénylő - törvény által nem szabályozott - helyi társadalmi viszonyokat. A 12/1992. (III. 25.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az Ötv. 16. § (1) bekezdésének alkalmazása során "törvény" alatt az alkotmányosan kibocsátott országos szintű jogszabályokat kell érteni. Alkotmányosan kibocsátottnak számít az a jogszabály, amely a megalkotásának időpontjában szabályozhatta azt a tárgykört, amelyre vonatkozott. Tehát nemcsak törvény, hanem az alkotmányosan kibocsátott országos szintű normával lefedett társadalmi viszonyok sem szabályozhatók önkormányzati rendeletben. Figyelemmel kell lenni e körben azonban arra is, hogy meghatározott tárgykörökben csak törvényben lehet rendelkezni, így körültekintően kell eljárni akkor is, ha "nincs törvényi szabályozás".

A második csoportba tartozó - törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására - alkotott rendeletek részben kötelező feladatként, részben pedig - a felhatalmazás lehetőségével élve - önként alkotott rendeletek. Amennyiben az önkormányzat törvényben meghatározott jogalkotási kötelezettségének nem tesz eleget, mulasztásban megnyilvánuló törvénysértést követ el. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, - a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével felhívja feladatának teljesítésére.

A legtöbb önkormányzati rendelet a törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására születik. Az Ötv. is több önkormányzati rendelet megalkotására ad felhatalmazást, de számos más törvény is állapít meg jogalkotási kötelezettséget vagy ad felhatalmazást a képviselő testületeknek. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja szerint a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és egyedi ügyekben szabadon igazgat. Az Alkotmánybíróság rámutatott azonban arra a 9/1995. (II. 22.) AB határozatában, hogy az önkormányzatnak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott szabályozási autonómiája nem terjed addig, hogy rendelet megalkotására vonatkozó törvényi kötelezettségét mellőzze. Az önkormányzat a törvény által kötelezően meghatározott feladat- és hatáskörében köteles eljárni, és ez vonatkozik jogalkotási kötelezettségére is. Fontos - az Alkotmányban meghatározott szabály -, hogy az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Alkotmánybíróság a törvénysértő önkormányzati rendeletet megsemmisíti.Az Alkotmánybíróság 63/1991. (XI. 30.) AB határozatából is kitűnik, hogy nem minősül alkotmányellenesnek az olyan tartalmú önkormányzati rendeleti szabályozás, amely magasabb szintű jogszabály által rendezett és bizonyos feltételek mellett lehetővé tett tevékenységgel szemben körülhatárolt területi kiterjedtséggel megszorító feltételeket állapít meg anélkül, hogy a magasabb jogszabály lehetőséget biztosító rendelkezéseinek érvényesülését általános jelleggel megakadályozná.

A rendeletalkotást a törvények és az SZMSZ rendelkezései alapján kell előkészíteni és végezni. A rendeletalkotás a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre. A rendelet megalkotása nyilvános ülésen, minősített többségű szavazással történik. Ezt támasztja alá az Alkotmánybíróság 17/1997. (II. 28.) AB határozata is. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint normatív tartalmú döntéstervezeteket megvitatni zárt ülésen nem lehet, mint ahogy a rendeletet sem lehet titkosítani vagy csak szűk körben ismertté tenni.

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény előírásait az önkormányzati rendelet megalkotásánál figyelembe kell venni. Az önkormányzati rendeletet a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette, hogy a jogbiztonság elvét sérti valamely jogszabály határozatlansága és többértelműsége. Rámutatott arra is, hogy az önkormányzati rendeletekben a kötelező erejű jogszabályi rendelkezések megismétlése szükségtelen. Emiatt ugyan törvénysértést nem állapít meg, de rámutatott arra, hogy amennyiben önkormányzati rendelet a szabályozásába jogszabályban foglalt taxációt vesz át, abban az esetben annak a jogbiztonság érdekében teljes körűnek kell lennie.

(2) Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos - a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott - módon ki kell hirdetni.

A jogalkotási törvénnyel összhangban rendelkezik az Ötv. az önkormányzati rendelet kihirdetéséről. Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni. Ezt a Szervezeti- és Működési Szabályzatban a képviselő-testület állapítja meg. Az önkormányzat SZMSZ-ében egyértelműen kell meghatározni az önkormányzati rendelet kihirdetési módját, nem lehet ugyanakkor előre meghatározni egy-egy rendelet hatálybalépése konkrét időpontját. A Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár BH1992. 492. sz. határozata szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.

Az önkormányzati jogalkotásban is alapelv, hogy a rendelet akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. A rendelet módosítása és hatályon kívül helyezése is rendeletben történik. A módosítást, hatályon kívül helyezést célzó rendeletet is az általános szabályok szerint kell megalkotni. E rendeleteket szintén ki kell hirdetni.

A kihirdetés célja, hogy a lakosság megismerje a rendelkezéseket. A Szervezeti- és Működési Szabályzatok gyakorta rendelkeznek arról, hogy a kihirdetett rendeletet a könyvtárban, közintézményben is el kell helyezni. Fontos szabály, hogy a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenesnek.

A kihirdetés a jogszabály érvényességének a kelléke. A testület által elfogadott, de ki nem hirdetett "rendelet" nem jogszabály. Erre mutatott rá az Alkotmánybíróság 32/1993. (V. 26.) AB határozatában. Megállapította, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény alapján az önkormányzat rendeletét ki kell hirdetni. A kihirdetés elmaradása jogsértést valósít meg, a kihirdetésre kötelezett tisztségviselő felelősségét alapozza meg, de nem teszi az elfogadott jogszabályt valódi normává. Kihirdetés nélkül a rendelet nem tekinthető jogszabálynak, vagyis a döntés "mint jogszabály" nem létezik.

(3) Az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá. Kihirdetéséről a jegyző gondoskodik.

Az önkormányzati rendelet aláírással zárul. A rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá. Az önkormányzati rendelet kihirdetéséről az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos - a Szervezeti- és Működési Szabályzatban meghatározott módon - a jegyző gondoskodik. A kihirdetés időpontját az önkormányzati rendeletre rá kell vezetni. A kihirdetés elmaradása a jegyző felelősségre vonását vonja maga után. A ki nem hirdetett rendelet nem alkalmazható, annak alapján jogszerűen sem jogok, sem kötelezettségek nem állapíthatók meg.

BH1993. 701. Az önkormányzat képviselő-testülete egyes hatásköreit határozattal is átruházhatja a polgármesterre (1990. évi LXV. tv. 9. § (3) bek. és 16. § (1) bek., 1987. évi XI. tv. 10. §].

BH1992. 492. Az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában egyértelműen kell meghatározni az önkormányzati rendelet kihirdetésének módját, nem kell ugyanakkor meghatározni a hatálybalépés időpontját [1990. évi LXV. tv. 16. § (2) bek., 1987. évi XI. tv. 14. § (3) bek.]

17. § (1) A képviselő-testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amely a megjelent képviselők és meghívottak nevét, a tárgyalt napirendi pontokat, a tanácskozás lényegét, a szavazás számszerű eredményét és a hozott döntéseket tartalmazza. A jegyzőkönyv elkészítéséről a jegyző gondoskodik.

Az önkormányzat jegyzőjének kötelességévé teszi a törvény a képviselő-testület üléséről jegyzőkönyv készítését. A zárt ülésről külön jegyzőkönyvet kell készíteni. A törvény előírja, hogy a képviselő-testületi jegyzőkönyv milyen elemeket tartalmazzon. A helyi szabályzatok további előírásokat állapíthatnak meg a jegyzőkönyv vezetésével kapcsolatosan. Az Ötv. szerint a jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell a megjelent képviselők és meghívottak nevét, a tárgyalt napirendi pontokat, a tanácskozás lényegét, a szavazás számszerű eredményét és a hozott döntéseket. A jogalkotó szerint ez a minimum, ami szükséges ahhoz, hogy rögzítse a testületi ülésen történteket, másrészt a működés jogszerűségének megítéléséhez ezek a tartalmi kellékek elengedhetetlenül fontosak. A megjelent képviselők nevének és számának rögzítése folyamatosan kell, hogy történjen, mivel a jelenlévők számának a határozatképesség, valamint a döntéshozatal szempontjából nyilvánvaló jelentősége van. A meghívottak esetében a zárt ülésen annak is szerepe van, hogy a meghívott milyen minőségben van jelen. A zárt ülésen ugyanis a képviselő-testület tagjai, a kisebbségi szószóló és a jegyző, továbbá meghívása esetén az érintett és a szakértő vehet részt. Így a meghívottaknál az érintettséget, illetve a szakértői minőséget fel kell tüntetni. A tárgyalt napirendi pontoknál a napirend tárgyát követően az előterjesztőt vagy előterjesztőket, előadókat, hozzászólókat is fel kell tüntetni. Meghatározott napirendek előterjesztője törvény vagy a helyi rendelet alapján csak a jogszabályban megjelölt személy vagy szerv lehet (pl. a polgármester vagy a pénzügyi bizottság). Az Ötv. csak a tanácskozás lényegét rendeli jegyzőkönyvbe foglalni, a Szervezeti- és Működési Szabályzatban a tanácskozás rögzítését illetően szigorúbb szabályok is megállapíthatók. A szavazás számszerű eredményének pontos rögzítését a törvény előírja. Szerepelnie kell a polgármester által egyértelműen megfogalmazott javaslatot követően, hogy hányan szavaztak a javaslat mellett, ellene és hányan tartózkodtak. Különös jelentősége a javaslat mellett igennel szavazók számának van, mivel a szavazás eredményét csak ennek pontos ismeretében lehet megállapítani. Név szerinti szavazás esetén az egyes képviselők nevének feltüntetése mellett kell rögzíteni a képviselő által leadott szavazatot. Titkos szavazás esetén a kijelölt bizottság számolja össze a szavazatokat és külön jegyzőkönyv is készül a szavazás eredményének a megállapításáról.

A jegyzőkönyv tartalmazza a hozott döntéseket, vagyis a rendeleteket és a határozatokat. A hosszabb rendeletek terjedelmi-technikai okok miatt mellékletként csatolhatók a jegyzőkönyvhöz, ilyenkor a napirendnél a jegyzőkönyvnek utalnia kell arra, hogy a testület a mellékletként csatolt normaszöveg alapján alkotta meg a rendeletét. Ez a módszer csak akkor alkalmazható, ha a tervezet szerint fogadta el a testület a rendeletet vagy olyan kisebb módosításokkal, amelyekre vonatkozó utalás egyértelműen kiderül a jegyzőkönyvből. A jegyzőkönyvhöz csatolni kell a meghívót, a jelenléti ívet, az írásos előterjesztéseket, a jegyzőkönyvbe nem foglalt rendelet hiteles példányát, azokat a képviselői indítványokat, hozzászólásokat, interpellációkat, amelyek csatolását a képviselő-testületi tagok kérték.

(2) A képviselő-testület ülésének a jegyzőkönyvét a polgármester és a jegyző írja alá. A jegyzőkönyvet az ülést követő tizenöt napon belül a jegyző köteles megküldeni a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének.

A jegyzőkönyv elkészítése a jegyző kötelessége. Az elkészített jegyzőkönyv aláírását a polgármester és a jegyző feladatává teszi a törvény. Mindketten aláírásukkal igazolják, hogy az abban foglaltak megfelelnek a valóságnak. A helyi szabályzat "ún. hitelesítők" választását is előírhatja, ilyenkor a polgármester és a jegyző mellett a képviselők közül választott hitelesítők is aláírják a jegyzőkönyvet. A jegyzőkönyv egy példányát a mellékletekkel együtt a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének meg kell küldeni törvényességi ellenőrzés céljából. Ez a jegyző kötelessége, melynek az ülést követő 15 napon belül kell eleget tenni. Az Ötv. eredeti normaszövege 8 napot tartalmazott. Ezt betartani - főleg ha hitelesítőket is választott a testület - szinte alig lehetett, ezért a törvénymódosítás után a jelenlegi normaszöveg 15 napos határidőt biztosít a jegyzők részére.

(3) A választópolgárok - a zárt ülés kivételével - betekinthetnek a képviselő-testület előterjesztésébe és ülésének a jegyzőkönyvébe. A zárt ülésről külön jegyzőkönyvet kell készíteni.

Az Alkotmányból következően a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. Nélkülözhetetlen, hogy a választópolgárok az önkormányzat döntéseiről, működéséről tájékozódhassanak. Ennek lehetőségét biztosítja egyrészt a nyilvános testületi ülés, másrészt a törvénynek ez a - alkotmányos elvekkel összhangban álló - rendelkezése, mely szerint az állampolgárok betekinthetnek a képviselő-testület előterjesztésébe és ülésének a jegyzőkönyvébe. Az önkormányzatnak tehát kötelessége gondoskodni arról, hogy az előterjesztések és jegyzőkönyvek megtekinthetők legyenek.

A demokratikus működés, a nyilvánosság érdekében a fontosabb képviselő-testületi dokumentumokat (önkormányzati rendelet, költségvetés) például a könyvtárba is indokolt hozzáférhetővé tenni. Növekvő szerepet tölthetnek be a képviselő-testületek hivatalos lapjai, a helyi stúdiók a képviselő-testületek döntéseinek széles körű ismertetésében. Az Alkotmánybíróság 19/1995. (III. 28.) AB határozatában kifejtette, hogy törvénysértő az a rendeleti szabályozás, amely szerint a testületi ülésekről felvett jegyzőkönyveket csak bizonyos személyek és bizonyos ideig tekinthetik meg, valamint, hogy az üléseken elhangzott személyes megnyilvánulások közzétételéhez bizonyos személy hozzájárulása kell. Határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy nem törvénysértő viszont az a rendeleti szabályozás, amely szerint a jegyzőkönyvek anyagát csak hivatali dolgozó jelenlétében lehet megtekinteni, illetőleg jogszerű az az eljárás, hogy a jegyzőkönyv másolatáért az önkormányzat térítést kér.

Fontos szabály, hogy a zárt ülésről külön jegyzőkönyvet kell felvenni, amelybe a betekintési jogot nem biztosítja a törvény a választópolgároknak.

BH1996. 581. A helyi önkormányzat képviselő-testületének üléséről készült jegyzőkönyv nem tekinthető olyan dokumentumnak, amely jellegénél fogva kizárólag közérdekű adatokat tartalmaz. A polgármester a jegyzőkönyv egyes részeiről csak akkor köteles - a költségek egyidejű megtérítése ellenében - másolatot készíttetni és azt kiadni, ha a kérelmező határozottan és konkrétan megjelöli az igényét. [1992. LXIII. tv. 2. §, 19. § (1)-(3) bek., 20. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 2. § (1) bek., 12. § (3) bek., 17. § (3) bek.].

18. § (1) A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg.

Az Ötv. az önkormányzatok szervezetére és működésére vonatkozó legfontosabb, legalapvetőbb szabályokat állapítja meg. Az önkormányzatok önállóságának teret nyitva lehetőséget biztosít a szervezetalakítás szabadságához és a működés helyi szabályozásához. Az önkormányzatok eltérő adottságai, a kötelező és szabadon vállalt feladatok különbözősége mind a szervezetet, mind működését illetően sajátos szabályozást igényel, amelyhez a törvény a lehetőséget megadja. A törvény a szervezeti és működési kérdésekben kevés kötelező rendelkezést ír elő, ezek egy részénél is eltérést enged. A szervezet és működés részletes szabályait a Szervezeti- és Működési Szabályzatában állapítja meg a képviselő-testület. A törvény - az 1994. évi módosítása óta - egyértelművé teszi, hogy a Szervezeti- és Működési Szabályzatot önkormányzati rendeletként kell megalkotni. A szabályzat megalkotása kötelező feladat. Az Alkotmánybíróság az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon, szabályozott korlátok között fejtsék ki tevékenységüket. A képviselő-testületeknek a jogállamiság követelményével összefüggő kötelessége a Szervezeti- és Működési Szabályzat megalkotása. Mindebből következően összeegyeztethetetlen a jogállamiság követelményével, ha az önkormányzat közhatalommal bíró szervei a szükséges jogi szabályozás hiányában, jogi kötöttség nélkül, szabad belátásuk szerint döntenek a feladatkörükbe tartozó ügyekben. Az Alkotmánybíróság e kérdésben azért foglalt állást, mert az Ötv. eredetileg nem állapított meg a Szervezeti- és Működési Szabályzat elkészítésére határidőt. Így egyes önkormányzatok - határidő hiányában - nem készítették el szabályzataikat. Az Ötv. 1994. évi módosításakor a törvény kimondta, hogy a szabályzatokat az alakuló ülést követő fél éven belül kell felülvizsgálni és megalkotni. A felülvizsgálatot az indokolta, hogy néhány alapkérdésben változott a törvény, amely a Szervezeti- és Működési Szabályzatok módosítását igényelte.

A Szervezeti- és Működési Szabályzat határozza meg a képviselő-testület szerveit, azok feladatait, az átruházott hatásköröket, a képviselő-testület működését érintő részletes szabályokat, a rendes és rendkívüli ülések összehívására, levezetésére vonatkozó szabályokat, a minősített többséggel eldöntendő ügyek körét. Az SZMSZ-ben meg kell határozni, hogy mely önszerveződő közösségek vezetőit illeti meg tanácskozási jog, továbbá azoknak a fórumoknak a rendjét, amelyek a lakosság, a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatását, fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Az Ötv. előírásai szerint kell az SZMSZ-nek tartalmaznia az ülések számát, a bizottságok által előterjesztendő ügyek körét. Szabályozni kell a polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, illetőleg tartós akadályoztatásuk esetére a képviselő-testület összehívása és az ülés vezetése módját. A szabályzatnak kell rendelkezni a rendeletek kihirdetésének helyben szokásos módjáról.

(2) A képviselő-testület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet.

A képviselő-testület tevékenységének eredményességéhez nélkülözhetetlen a lakossággal, a pártokkal, a társadalmi szervezetekkel, a lakosság önszerveződő közösségeivel való kapcsolatok kialakítása. Ennek rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően a képviselő-testületek a Szervezeti- és Működési Szabályzatban határozzák meg. E fórumok állásfoglalásairól a kapcsolatot tartó polgármester köteles a testületet tájékoztatni.

(3) A képviselő-testület a megbízatásának lejárta előtt név szerinti szavazással, minősített többségű döntéssel kimondhatja a feloszlását. Ebben az esetben hetvenöt napon belüli időpontra időközi választást kell kiírni. A képviselő-testület az új képviselő-testület alakuló üléséig, a polgármester az új polgármester megválasztásáig ellátja feladatát, gyakorolja hatáskörét. A képviselő-testület feloszlása nem mondható ki a választást követő hat hónapon belül, illetőleg a megbízatásának lejártát megelőző egy éven belül. Az időközi választás költségét az önkormányzat viseli.

Az 1994. évi LXVI. törvénnyel módosított Alkotmány lehetővé teszi a képviselő-testületnek, hogy megbízatásuk lejárta előtt kimondhatják feloszlásukat. Az önfeloszlás kimondása az itt meghatározott feltételek szerint történhet. A feltételek egy része a határozathozatal szabályaira nézve állapít meg rendelkezéseket. A feloszlás kimondását név szerinti szavazáshoz, valamint minősített többségű döntéshez köti, vagyis a megválasztott képviselők több, mint a felének igen szavazata szükséges. Ezt a hatáskörét - értelemszerűen - át nem ruházhatja a képviselő-testület. Az önfeloszlásról tehát csak a képviselő-testület dönthet az előbb jelzett szigorú szabályok szerint. Erre akkor kerül sor, ha a testület tagjai és a polgármester a képviselő-testület működésképtelenségét más módon orvosolni nem tudja.

A törvény a feloszlás kimondását időbeli feltételhez köti, ezzel korlátozza a testületet. Két időpontot is megjelöl a törvény, az egyik a választást követően, a másik pedig a megbízatás lejártát megelőzően köti a képviselő-testületet. Nem mondható ki az önfeloszlás a választást követő hat hónapon belül. Ennek oka, hogy a rövid idő alatt még nem dönthető el, hogy a működésképtelenség nem orvosolható-e. Ilyenkor még lehet remény a konszenzusra. Nem dönthet a képviselő-testület a feloszlásáról a megbízatásának lejártát megelőző egy éven belül sem. Ezt a korlátozást az a gyakorlati megfontolás indokolja, hogy az időközi választás kiírása, lebonyolítása, illetve az új képviselő-testület megalakulása olyan hosszú időt vesz igénybe, hogy az új képviselő-testület gyakorlatilag érdemi tevékenységet a megbízatása lejártáig már nem tud végezni.

A képviselő-testület feloszlását követően intézkedni kell az új testület megválasztására, ezért rendeli el a törvény, hogy a feloszlást követően 75 napon belüli időpontra időközi választást kell kiírni. Az Alkotmány rendelkezése szerint a feloszlás nemcsak a képviselő-testület tagjainak, hanem a polgármesternek a megbízatását is megszünteti, így az időközi választáson a települési képviselők mellett polgármestert is kell választani.

Lényeges szabálya a törvénynek az is, hogy az időközi választás költségét az önfeloszlás kimondását követően az önkormányzat viseli. Ezzel is próbálja a törvény a képviselő-testületeket ösztönözni arra, hogy ilyen, a települést pénzügyileg is hátrányosan érintő döntést csak a legvégső esetben hozzanak.

A települési képviselő

BH1995. 210. A személyhez fűződő és a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogok megsértésére alapított igény elbírálásának szempontjai [Ptk. 76. §, 1990. évi LXV. tv. 18. §, 98-99. §, 1992. évi LXIII. tv. 19-21. §, 32/1992. (V. 29.) ÁB hat.].

BH1995. 93. II. A közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény alapján a helyi önkormányzati feladatokat ellátó szervvel szemben érvényesített igény a helyi bíróság hatáskörébe tartozik [1990. évi LXV. tv. 18. § (2) bek., 1992. évi LXIII. tv. 19. § (1) bek., 21. § (5) bek.].

A települési képviselő

19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz.

A népfelség elvéből adódóan a helyi önkormányzás joga a választópolgárok közösségét illeti meg. A helyi önkormányzást a választópolgárok az általuk választott képviselő-testületek útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. A helyi önkormányzás tehát döntően a helyi képviselő-testületek - benne a helyi képviselők - feladata.

A törvény meghatározza a települési képviselők feladatait, alapvető kötelességeit, jogait, amelyek szükségesek a képviselői munka ellátásához. A települési képviselői jogok közül nem tartalmazza azokat a képviselői jogokat, amelyek az önkormányzati elvekből, az önkormányzat működéséből természetszerűen erednek (pl. a testületi ülésen megjelenés, hozzászólás, szavazás joga).

Első helyen határozza meg a törvény a képviselői feladatok között a választók érdekeinek a képviseletét. A választók érdekeinek a képviselete a település egészéért vállalt felelősséggel kell, hogy megvalósuljon. A képviselő felelőssége a testületi döntések meghozatalánál és a képviselői tevékenysége során a fentiekből ered. A képviselő a választókerületének vagy a hozzáforduló választók bizonyos csoportjának érdekeit felvállalhatja, de azt mindig a település egészének érdekeit is figyelembe véve kell vennie. A választások során a képviselő-testület a település egésze érdekeinek képviseletére kap megbízást. A képviselői jogok gyakorlása a települési képviselők legfőbb kötelezettsége. A települési képviselő akkor tudja a választók érdekeit a település egészéért vállalt felelősséggel képviselni, ha él a részére biztosított jogosítványaival és azokat a közösség érdekében gyakorolja.

A képviselői kötelezettségek elmulasztásához ma már nem társul visszahívási jog. Bár a visszahívási jog megszűnt, azonban a választók bizalmára minden képviselőnek folyamatosan szüksége van. Nem tud eredményesen munkát végezni, a közösség érdekében tevékenykedni az a testület, amelynek tagjai elvesztették a választók bizalmát.

Az Ötv. nem határoz meg a képviselők részére beszámolási kötelezettséget, ugyanakkor egyértelmű, hogy a választók érdekeinek, igényeinek a képviseletét, a képviselői megbízást a képviselő csak a lakossággal való folyamatos és sokféle kapcsolattartás útján tudja ellátni. A kapcsolattartás célja kettős egyrészt a lakosság véleményének megismerése, érdekeinek feltárása, másrészt a képviselő-testületi elképzelések megismertetése. A lakosság bevonását igénylő önkormányzati feladatok megoldásánál a települési képviselőknek nagy szerepe van.

A törvény lehetőséget biztosít a képviselőknek a részvételre, a döntések és az előterjesztések elkészítésében, a határozatok végrehajtásának megszervezésében és ellenőrzésében is. Kiemeli a törvény, hogy a képviselők jogai és kötelezettségei azonosak tekintet nélkül arra, hogy a képviselőt egyéni választókerületben vagy listán választották-e meg. A 43/1992. (VII. 16.) AB határozat is utal arra, hogy a képviselői jogegyenlőség megsértését is jelenti, ha valamely önkormányzati rendeletben meghatározott magatartás tanúsítása esetén a települési képviselő nem gyakorolhatja képviselői jogait és nem láthatja el feladatát.

Feltétlenül szükséges e helyen is hangsúlyozni, hogy a képviselők jogállásának szabályozása törvényhozási tárgykörbe tartozik.

A települési képviselő köteles az alakuló ülésen vagy megválasztását követően esküt tenni. Az eskü szövege tartalmazza az állami és szolgálati titkok megőrzésének kötelezettségét is. Ennek szerepe, jelentősége a hatáskörök bővülésével megnövekedett.

(2) A települési képviselő:

a) a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen - vagy legkésőbb tizenöt napon belül írásban - érdemi választ kell adni;

b) kérésére az írásban is benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz kell mellékelni; illetőleg kérésére a véleményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben;

c) tanácskozási joggal részt vehet bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, amelyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni és tárgyalására a települési képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület vizsgálja felül bizottságának, a polgármesternek, a részönkormányzat testületének, a helyi kisebbségi önkormányzat testületének - a képviselő-testület által átruházott - önkormányzati ügyben hozott döntését;

d) megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet;

e) a képviselő-testület hivatalától igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közreműködést. Közérdekű ügyben kezdeményezheti a képviselő-testület hivatalának intézkedését, amelyre a hivatal tizenöt napon belül érdemi választ köteles adni;

f) köteles részt venni a képviselő-testület munkájában.

A törvénynek ez a bekezdése az 1994. évi módosítást megelőzően a települési képviselők néhány képviselői jogosítványát tartalmazta. A jelenlegi hatályos rendelkezés is fenntartotta a képviselői jogok vonatkozásában a korábbi rendelkezéseket, de a jogok mellé f) pontban a képviselő-testület munkájában való részvételi kötelezettséget is törvényi szintre emelte.

A (2) bekezdés a)e) pontjában meghatározott képviselői jogok olyanok, amelyeket a települési képviselők önállóan gyakorolhatnak. A törvény más szakaszainál találunk azonban olyan képviselői jogosítványokat is, amelyek a képviselők meghatározott csoportját illetik meg. Ilyen, közösen gyakorolható jogosítványt tartalmaz pl. a 12. § (1) bekezdésének második mondata, amely a képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának indítványára teszi kötelezővé a képviselő-testületi ülés összehívását és a 47. § (1) bekezdése, amely alapján a helyi népszavazást a polgármesternél a települési képviselők legalább egynegyede kezdeményezheti.

A törvényben itt szabályozott egyéni képviselői jogosítványok közül első - az a) pont alapján - a felvilágosítás kérés joga. Ez lehet egyszerű tájékozódási kérdés, de lehet ún. interpellációs kérdés is. Az elhatárolást a felvilágosítás kéréstől és annak elfogadására vonatkozó szabályoktól a Szervezeti- és Működési Szabályzatban lehet elvégezni. A törvényben meghatározott felvilágosítás-kérést a képviselő-testület ülésén gyakorolhatja a képviselő. A kérdést a polgármesterhez, alpolgármesterhez, jegyzőhöz és a bizottsági elnökhöz intézheti. Felvilágosítást önkormányzati ügyekben kérhet. A megkérdezett a törvény alapján az ülésen vagy legkésőbb 15 napon belül írásban érdemi választ köteles adni a képviselőnek.

A képviselőnek joga van arra, hogy az írásban is benyújtott hozzászólását kérésére a jegyzőkönyvhöz csatolják, illetőleg véleményét a jegyzőkönyvben rögzítsék. A választópolgárok - a zárt ülés kivételével - a képviselő-testület üléseinek a jegyzőkönyveibe betekinthetnek, ezért a képviselők fontosnak tarthatják, hogy az elhangzott véleményük egyértelműen, teljes terjedelmében rögzítésre kerüljön a jegyzőkönyvbe vagy csatolják az írásban is beadott hozzászólását.

Az önkormányzati bizottságoknak a képviselő-testületi döntések előkészítésében fontos szerepük van. Jelentős funkciót biztosít a törvény a bizottságoknak azzal is, hogy lehetővé teszi számukra a képviselő-testület egyes hatásköreinek átruházását. A hatáskör átruházással a bizottságok döntési jogosítványt kapnak és önállóan járnak el egyes önkormányzati ügyek eldöntésénél. A bizottságoknak ez a megnövekedett szerepe indokolja a települési képviselők c) pont szerinti jogosítványait. A bizottságok a képviselő-testülettől kapják a megbízást, ezért a testület tagjainak joga van részt venni a bizottsági üléseken akkor is, ha nem tagjai a bizottságnak. Így személyesen is figyelemmel kísérhetik az ott folyó tevékenységet. A törvény tanácskozási jogot ad a képviselőnek a bizottsági ülésekre is. Joga van kérdést feltenni, véleményt nyilvánítani, de ha nem bizottsági tag, a bizottság döntésében nem vehet részt, szavazati joga nincs. Joga van javaslatot tenni arra, hogy a bizottság tárgyaljon meg meghatározott ügyet. Erre vonatkozó javaslatát a bizottság elnökéhez kell eljuttatnia. A javaslatot a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni, és a tárgyalására a javaslatot tevő képviselőt meg kell hívni. Hangsúlyozni kell, hogy a képviselői javaslattétel csak a bizottság feladatkörébe tartozó ügyre vonatkozhat, és csak ebben a körben jelent a bizottság részére tárgyalási kötelezettséget.

Az átruházott hatáskörben hozott bizottsági döntés felülvizsgálatát is kezdeményezheti a képviselő-testületnél a képviselő. Javasolhatja a döntés felülvizsgálatát akkor is, ha az átruházott hatáskörben a polgármester, a részönkormányzat testülete vagy a helyi kisebbségi önkormányzat testülete járt el.

A d) pont szerint a települési képviselő megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet. Ezt a megbízást a képviselő nemcsak a képviselő-testülettől kaphatja, hanem a polgármestertől is. Az Ötv. 9. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testületet a polgármester képviseli, aki meghatározott esetekben megbízhatja maga helyett a képviselőt a képviseletre. A megbízás szólhat rendezvényeken való képviseletre, ügyek intézésére, tájékozódásra. Nagyon fontos, hogy a megbízó pontosan határozza meg azt, hogy mire és meddig terjed a meghatalmazás. A polgármester a szerződéskötési képviseleti jogkörét a képviselőre - a Ptk. 222-223. §-ában meghatározott alakszerűségnek eleget tevő eseti vagy általános - meghatalmazással átruházhatja. Erre lehetőséget nyújt a Ptk. 219. § (1) bekezdése, valamint a Hatásköri törvény 139. § (1) bekezdés d) pontja. A képviselő saját elhatározásából is eljárhat, tájékozódhat, tájékoztatást adhat, véleményt nyilváníthat, de ha külön megbízást nem kapott, akkor nem léphet fel a képviselő-testület nevében, csak képviselői minőségében. A képviselő fontos feladata, hogy a megbízás teljesítéséről számot adjon a megbízónak és bejelentse, ha a megbízás teljesítésében akadályoztatva van.

A települési képviselő részére biztosítani kell a feltételeket is ahhoz, hogy a képviselői tisztségéből eredő kötelezettségeinek eleget tudjon tenni. Ezért rendelkezik úgy a törvény, hogy a képviselő a képviselő-testület hivatalától igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közreműködést. A képviselők részére biztosítani kell azokat a jogszabályokat, szakmai folyóiratokat, amelyekből tájékozódhat. A képviselő-testületi ülés meghívóit és az előterjesztéseket kellő időben kell megküldeni, hogy a képviselőnek legyen ideje felkészülni, az anyagokat áttanulmányozni, információkat beszerezni, szükség esetén szakértőt igénybe venni, esetleg a helyszínen tájékozódni.

A képviselő szóbeli és írásbeli tájékoztatást igényelhet a hivataltól, amely hozzásegíti a helyes döntés kialakításához. A hivatal bármely dolgozójánál tájékozódhat, de intézkedést igényelő kérdésekben a jegyzőt kell megkeresni. A képviselők munkájának ellátásához szükséges ügyviteli segítséget, adminisztrációt, gépelést a képviselő-testület hivatala biztosítja. Az önkormányzat legfontosabb dokumentumait, mint pl. a Szervezeti- és Működési Szabályzatot, a központi jogszabályok gyűjteményét egy képviselői munkaszobában célszerű elhelyezni, hogy az mindig a képviselők rendelkezésére álljon.

A települési képviselők legfontosabb jogosítványa és egyben kötelezettsége a képviselő-testület döntéshozatalában való részvétel. A törvény új rendelkezésében határozottan megfogalmazást nyert az, hogy a képviselő "köteles részt venni a képviselő-testület munkájában". A testületi munkában való részvétel megjelenési, véleménynyilvánítási, döntéshozatalban való részvételi kötelezettséget és a rábízott feladatok ellátásának kötelezettségét is jelenti. Nem szabad megfeledkezni az eskütételben tett fogadalomról. Ebből eredő kötelezettségei az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok megtartása, az állami és szolgálati titok megőrzése, a megbízatáshoz hű, a település javát szolgáló igyekezet. A választóktól a megbízatást a képviselő a helyi önkormányzásra, a település lakossága javára a helyi közügyek intézésére kapott. Ennek szem előtt tartásával kell egész megbízatása alatt tevékenykednie.

Az 1997. évi CXXXV. törvény rendelkezik a képviselők együttműködéséről is. A törvény is kimondja tehát, hogy a települési képviselők feladatkörükben egymással, illetve más jogi személyekkel és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel eseti és rendszeres kapcsolatot alakíthatnak ki. A hatékonyabb és szélesebb körű együttműködés érdekében tanácskozásokat, közös rendezvényeket szervezhetnek.

Az eredményes testületi működés megkövetelné, hogy a képviselők valamennyi ülésen,minden téma tárgyalásánál jelen legyenek. Természetesen ez minden esetben mégsem lehetséges. Előfordulhat betegség vagy munkahelyi megbízással összefüggő elfoglaltság, amely miatt a képviselő a testületi ülésen nem tud megjelenni. A Szervezeti- és Működési Szabályzatban előírható az előre látható távolmaradás előzetes bejelentésének kötelezettsége. Ha a települési képviselő a képviselő-testület ülésén nem volt jelen, feltétlenül tájékozódnia kell arról, hogy távollétében milyen döntések, határozatok születtek. A felelősségteljes döntésben való részvétel aktív közreműködést és mindenre kiterjedő alapos felkészülést követel. A települési képviselőnek a döntéshozatalban való részvételét a képviselő-testület a törvény alapján a tárgyilagos döntés érdekében megvonhatja, illetve e kötelezettsége alól felmentheti. Az Ötv. 14. § (2) bekezdése alapján a képviselő-testület döntéséből kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A kizáráshoz a képviselő-testület tagjainak minősített többségű döntése szükséges. A képviselő egy-egy ügy eldöntésénél tartózkodhat is, ez esetben azonban kellő önmérsékletet kell tanúsítania, hiszen megbízatásának lényege a döntéshozatalban való részvétel.

A települési képviselők jogai és kötelezettségei csak törvényben korlátozhatók, ezért a Szervezeti- és Működési Szabályzatok megalkotásakor és egyéb képviselő-testületi döntéseknél erre figyelemmel kell eljárni.

20. § (1) A települési képviselőt a testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra a munkahelyén fel kell menteni a munkavégzés alól. Az emiatt kiesett jövedelmét a képviselő-testület téríti meg, melynek alapján a települési képviselő társadalombiztosítási ellátásra is jogosult. A képviselő-testület átalányt is megállapíthat.

Az önkormányzati rendszerben a települési képviselők felelős megbízást kapnak, de a törvényalkotó szerint ez nem teszi szükségessé a függetlenítésüket. Így a képviselők közéleti tevékenységüket nem főfoglalkozásban, hanem társadalmi munkában, társadalmi megbízatásként végzik. A képviselői feladatok többségét a képviselők munkaidejükön kívül elvégezhetik, de a testületi ülésen való részvétel a legtöbb esetben csak munkaidőben oldható meg. Ezért a testületi munkához szükséges időtartamra a munkahelyen e rendelkezés alapján felmentést kapnak a munkavégzés alól. Erre a felmentésre a képviselő-testületi ülésen kívül a bizottsági üléseken való részvétel idejére is jogosultak, ha a bizottsági ülésen megválasztott bizottsági tagként vesznek részt. A felmentés miatt a képviselő jövedelemtől esik el a köz érdekében való tevékenysége esetén, ezért rendelkezik úgy a törvény, hogy a kieső jövedelmet a képviselő-testület köteles megtéríteni. Ennek alapján a települési képviselő társadalombiztosítási ellátásra is jogosult. Az elszámolás módszereit helyileg kell kialakítani. A törvény alapján az eseti elszámolás helyett átalány is megállapítható. Az átalány megállapítása hosszabb időszak dokumentált adatai figyelembevételével történik. A testületi munkában való részvétel miatt kiesett képviselői jövedelem személyenként szükségszerűen csak eltérő összegű lehet. Ennek megállapítása képviselő-testületi határozatban egyénenként történik. Rendeletben "átalányként" kieső jövedelemtérítést egységesen nem lehet megállapítani, mutatott rá az Alkotmánybíróság 17/1997. (II. 28.) AB határozatában. Mindenkinek más ugyanis a munkahelyi jövedelme, sőt a csupán nyugdíjából élő vagy a munkát, kereső foglalkozást nem végző képviselőnek egyáltalán nincs jövedelem-kiesése. Fogalmilag tehát a minden képviselőre vonatkoztatva azonos összegű jövedelem-kiesési átalány sérti a törvényi előírást.

(2) A képviselő-testület a települési képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak - törvény keretei között - rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg.

A kieső jövedelem megtérítése mellett arról is rendelkezik a törvény, hogy a képviselőnek a képviselő-testület tiszteletdíjat és természetbeni juttatást is megállapíthat. A képviselő tevékenységét nemcsak a testületi ülésen fejti ki. Szabadidejében fel kell készülnie, az előterjesztés előkészítésében és a döntések végrehajtásában. Ellenőrzési feladatkörében is kaphat olyan feladatot, amelyek elvégezése utánjárást, többlettevékenységet, munkát igényel. Emiatt joggal merülhet fel, hogy a köz érdekében tevékenykedő képviselők munkáját tiszteletdíjjal vagy természetbeni juttatással honorálják.

A tiszteletdíj és természetbeni juttatás megállapításának feltételeit és szabályait részben itt az Ötv.-ben állapítja meg a törvény. E rendelkezés szerint a tiszteletdíj és természetbeni juttatás megállapítása a képviselő-testület hatáskörébe tartozik. A testület erről rendeletben dönthet, így ez át nem ruházható hatásköre, amely minősített többségű döntést igényel. Az önkormányzati rendeletben meghatározott tiszteletdíj és természetbeni juttatás a "törvény keretei között" állapítható meg. Ezeket a törvényi kereteket a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvényben határozta meg az Országgyűlés. A tiszteletdíj felső határának a meghatározásánál a polgármester illetménye, illetőleg a tiszteletdíja a viszonyítási alap, ezzel a törvény összhangot kívánt teremteni az adott önkormányzatoknál jelentkező önkormányzati teendők anyagi elismerése körében. A képviselő-testület a munkateher nagyságának ismeretében, valamint anyagi lehetőségei szerint állapíthatja meg a tiszteletdíjat, de a tiszteletdíj megállapításától el is tekinthet.

A törvény alapján a képviselő havi tiszteletdíja nem haladhatja meg a polgármester részére megállapított illetmény, illetőleg tiszteletdíj 25%-át (a továbbiakban alapdíj). Ha a képviselő bizottságnak tagja, a tiszteletdíja az alapdíjon felül - több bizottsági tagság esetén is - legfeljebb az alapdíj 50%-ával növelhető. A bizottság nem képviselő tagja az alapdíj 50%-át meg nem haladó tiszteletdíjban részesíthető. A bizottság elnökének, a tanácsnoknak tiszteletdíja az alapdíjon felül - több tisztség, bizottsági tagság esetén is - legfeljebb az alapdíj 100%-ával növelhető. A felső határ meghatározását a törvény indokolása szerint az tette szükségessé, hogy az összeg ne legyen túlzott mértékű, a közvélemény által is okkal kifogásolhatóan magas, és ne legyen irreális eltérés az ország különböző területein. A tiszteletdíj és természetbeni juttatás a képviselő mellett a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak is megállapítható. Az önkormányzati bizottságok tagjai, elnökei, a tanácsnokok - a képviselői tevékenységen túlmenően - jelentős többletmunkát végeznek, amely indokolttá teszi ennek az elismerését is. A törvény lehetőséget biztosít a bizottság nem képviselő tagjai munkája elismerésére is a képviselő-testületi tagok részére megállapítható tiszteletdíj mértékénél kisebb összegben. A törvény a bizottságok tagjainál, elnökeinél is maximálja a tiszteletdíj mértékét, mégpedig figyelmen kívül hagyva azt, hogy a képviselő hány bizottságban tevékenykedik. Ez a szabályozás azonban nem jelenti azt, hogy azonos mértékű lehet a tiszteletdíj az egy vagy több bizottságban tevékenykedőnél. A képviselő-testület természetesen differenciálhat, egy bizottsági tisztség esetén alacsonyabban, több esetén magasabb összegben állapítja meg a mértéket. Mozgásterét csak az korlátozza, hogy több bizottsági tisztség esetén sem lépheti túl a törvényben megállapított felső határt.

Az Ötv. módosításával pontosabbá vált a juttatások szabályozása is. Eredetileg a törvény "juttatás" megállapításáról rendelkezett. A hozzáfűzött indokolás szerint a juttatás természetben is megállapítható. Ez elbizonytalanította a jogalkalmazókat, hiszen nehezen volt érthető, hogy mi a különbség a tiszteletdíj, valamint a pénzbeli juttatás között. A módosított Ötv. 20. § (2) bekezdése pontosan fogalmaz, amikor a tiszteletdíj mellett természetbeni juttatás megállapításáról rendelkezik. A külön törvény szabályozza a megállapítható természetbeni juttatások körét, ennek megfelelően a képviselő-testület a következő természetbeni juttatásokról rendelkezhet

- az önkormányzat közigazgatási területén a tömegközlekedési eszközök igénybevételére jogosító utazási bérlet, amely a képviselő választása szerint pénzben is kifizethető (ez utóbbit az indokolta, hogy a képviselők egy része saját személygépkocsival közlekedik, így részükre a bérlet szükségtelen),

- az önkormányzati intézmény által nyújtott szolgáltatás kedvezményes vagy térítésmentes igénybevétele, a közüzemi szolgáltatások kivételével,

- a képviselői tevékenységet segítő közlöny, kiadvány, szakfolyóirat előfizetése.

A természetbeni juttatások elsődleges célja a képviselő munkájának a segítése, ezért kaphat utazási bérletet, tevékenységet segítő, információkat nyújtó folyóiratokat, közlönyöket. Biztosítható részére pl. kedvezményes vagy térítésmentes étkezés az egész napos testületi ülés esetére. A természetbeni juttatások pénzben nem fizethetők ki, pénzzel nem válthatók meg a már említett egy kivétellel. A képviselő a bérlet helyett annak árát kaphatja meg, ha egyébként az önkormányzat rendeletében az utazási bérlet juttatásáról rendelkezett.

A polgármester és az alpolgármester külön szabályok szerint - a tisztség betöltése módjától függően - illetményt, illetve tiszteletdíjat kap, így a képviselők részére megállapított tiszteletdíjra nem jogosult, a természetbeni juttatásokat azonban megkaphatja. Az összeférhetetlenségi szabályok nem zárják ki azt, hogy a települési képviselő egyidejűleg a megyei, illetve a fővárosi közgyűlés tagja is legyen. Az így megválasztott képviselőnek mindkét tisztségével járó feladatait el kell végeznie, így jogosult arra, hogy - ha egyébként mindkét testület rendelkezik a járandóságról - mindkét helyen igénybe vegye azt.

A tiszteletdíj a képviselő tevékenysége szerény mértékű elismerésére szolgál. Ha azonban a képviselő a kötelezettségeinek nem tesz eleget (nem vesz részt a képviselő-testület ülésein, munkájában), nem illeti meg a tiszteletdíj és a juttatás sem. Emiatt rendelkezik úgy a törvény, hogy a tiszteletdíj, juttatás megvonható, mérsékelhető. E szankciót kiváltó kötelezettségek, mulasztások körét, azok gyakoriságát a tiszteletdíj megvonásának, mérséklésének mértékét, annak időtartamát a képviselő-testület rendeletben határozhatja meg. Rendeleti szabályozás nélkül eseti döntéssel a tiszteletdíj, juttatás nem vonható meg, nem mérsékelhető.

Az Ötv. nem rendelkezik a költségtérítésről. A képviselő kaphat feladatokat a testülettől, e feladatok elvégzése során bizonyos költségek merülhetnek fel. Nem várható el, hogy azokat a képviselő saját költségére végezze el. Vitathatatlan, hogy ezeket az önkormányzatnak kell viselnie. A költségek kifizetéséről, megtérítéséről a külön törvény (1994. évi LXIV. törvény) rendelkezik. A költségek kifizetése számla alapján történhet, a polgármester engedélyével. Költségtérítésként a képviselői tevékenységgel szorosan összefüggő, ténylegesen felmerült kiadás téríthető meg számla alapján. A költségtérítés összegéről, annak átalányként való kifizetéséről rendeletben nem lehet rendelkezni. A külön törvény pontosan meghatározza, hogy milyen esetekben lehet a költséget kifizetni és meghatározza azt is, hogy ennek engedélyezése a polgármester hatáskörébe tartozik. A polgármester ítéli meg, hogy a felmerülő kiadás valóban a képviselői tevékenységgel összefüggő kiadás-e. Annak tényleges összegét a számla igazolja.

21. § A képviselő-testület a polgármesternek, bármely települési képviselőnek a javaslatára a települési képviselők közül tanácsnokokat választhat. A tanácsnok felügyeli a képviselő-testület által meghatározott önkormányzati feladatkörök ellátását.

A törvény keretjelleggel, csak röviden utal a tanácsnok megválasztásának a lehetőségére, tág teret ad ezáltal a részletesebb helyi szabályozás számára. A tanácsnoki tisztség a Szervezeti- és Működési Szabályzatban hozható létre, amelyben meghatározzák a tanácsnokok számát és azokat az ügyköröket, amelyeket a tanácsnok felügyel. A tanácsnok a képviselő-testület által többletfeladatokat ellátó települési képviselő. A törvény lehetővé teszi a tanácsnokok részére is a tiszteletdíj, a természetbeni juttatás megállapítását. A tanácsnokot a képviselő-testület minősített többségű döntéssel választja a képviselők közül. Javaslatot a polgármester vagy bármelyik képviselő is tehet. A tanácsnoki tisztséget a képviselők a testület megbízatásának időtartamára hozzák létre, választják. A szabályozás nem zárja ki a rövidebb időre, meghatározott feladat felügyeletére létrehozott tisztséget sem. A tanácsnoki tisztségre adott megbízás visszavonható. Ez a következtetés az Ötv. 103. § (1) bekezdés a) pontja rendelkezéséből vonható le, mely szerint a képviselő-testület hatáskörébe tartozó választás, kinevezés, vezetői megbízás joga - az alpolgármester, főpolgármester-helyettes, megyei közgyűlés elnöke, alelnöke választásának kivételével - magába foglalja a felmentés, a megbízás visszavonásának a jogát. Hangsúlyozni szükséges, hogy a tanácsnok részére képviselő-testületi hatáskör nem ruházható át, tanácsnok képviselő-testületi hatáskört nem gyakorolhat.

A képviselő-testület bizottságai

A képviselő-testület bizottságai

22. § (1) A képviselő-testület határozza meg bizottsági szervezetét, és választja meg bizottságait. A képviselő-testület a kétezernél több lakosú településen pénzügyi bizottságot választ. Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti.

(2) A képviselő-testület a kisebbségi jelöltként mandátumot nyert tagjai kezdeményezésére kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottságot hoz létre.

A képviselő-testület a törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezetét, határozza meg a szervei közötti munkamegosztást. Erre alapozva deklarálja a törvény, hogy a képviselő-testület rendelkezik bizottsági szervezetéről és választja meg bizottságait. Így mind a bizottsági szervezet, mind pedig a bizottságok feladat- és hatásköre településenként eltérő lehet, a helyi feltételekhez, sajátosságokhoz, igényekhez igazodóan. A bizottságok kiemelt helyet foglalnak el az önkormányzat szervezetében, az Ötv. 9. § (3) bekezdése szerint a képviselő-testület szervei közé tartoznak. A bizottságok a képviselő-testület felhatalmazása alapján részt vesznek az önkormányzati döntéshozatalban. A képviselő-testület egyes hatásköreinek gyakorlását bizottságaira átruházhatja. A képviselő-testület a bizottságokat önkormányzati feladatainak eredményesebb ellátása érdekében hozza létre. A képviselő-testület kizárólagos jogosítványa a bizottsági tevékenység fő irányvonalának, működése kereteinek meghatározása. A bizottsági szervezet meghatározása a Szervezeti- és Működési Szabályzatban történik. Az önkormányzati statútum tartalmazza a bizottságok számát, a bizottságok elnevezését, tagjainak számát, feladatait, a bizottságokra átruházott hatásköröket. Nagyobb településeken a feladatokhoz igazodóan több bizottságot hoznak létre.

A bizottság megalakításának kötelező esetei is vannak. A törvénynek e bekezdése két feltételt állapít meg, amely az önkormányzat bizottsági szervezetkialakítási szabadságát korlátozza. Kötelezővé teszi a törvény a kétezernél több lakosú településen a pénzügyi bizottság választását. A törvényhez fűzött indokolás szerint az önkormányzat gazdasági önállósága - a kisebb községek kivételével - szükségessé teszi a pénzügyi bizottság választását. A törvény a pénzügyi bizottság kötelező feladatait is meghatározza. A kötelező ellenőrzési feladatokat az Ötv. 92. § (3) bekezdése tartalmazza. Az önkormányzat Szervezeti- és Működési Szabályzatában további feladatokat állapíthat meg a pénzügyi bizottságának. Az Ötv. még egy kötelező bizottság létrehozását rendeli el, melyet külön, a (2) bekezdésben nevesít. A kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottságot a képviselő-testületnek meg kell alakítani, ha a testület kisebbségi jelöltként mandátumot nyert tagjai azt kezdeményezik. A kisebbségi bizottság létrehozása tehát sajátos kötelezettséget jelent, akkor kell csak létrehozni, ha ezt a képviselő-testület nemzeti-, etnikai kisebbséget képviselő tagjai kezdeményezik. Ez a bizottság segítheti a képviselő-testület 8. § (4) bekezdésében meghatározott azon feladatát, mely szerint köteles biztosítani a nemzeti- és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

Még egy fontos szabályt állapít meg ez a rendelkezés, nevezetesen törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti. E kötelezettség az önkormányzat számára csak törvényben írható elő. A kötelezően megalakítandó bizottságok feladatait a létrehozásukat előíró jogszabályok meghatározzák. Kötelező bizottság megalakítása pl. a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény alapján. E szerint, ha a fenntartó három vagy annál több nevelési-oktatási intézményt működtet, köteles közoktatási ügyekkel foglalkozó bizottságot létesíteni és működtetni. Ugyancsak kötelező bizottság létrehozása a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény alapján a polgármesteri illetményemelési javaslat kidolgozására a száznál kevesebb lakosú község kivételével, ha nem már meglévő bizottságot bíz meg a testület a feladat ellátásával.

A bizottságot a képviselő-testület megbízatása egész időtartamára hozza létre. Nem zárja ki a törvény azonban a rövidebb időre létrehozott bizottság lehetőségét sem. Mivel a törvény nem tartalmaz az állandó, valamint az ideiglenes bizottságra megkülönböztetést, ezért az önkormányzati bizottságok létrehozására vonatkozó szabályok azonosak. Nincs akadálya annak, hogy a képviselő-testület a feladatai ellátása során a bizottságok mellett egy-egy munkacsoportot, előkészítő bizottságot hozzon létre egy-egy feladat elvégzésére. Ezek az ún. ad-hoc bizottságok, melyek összetételére, működésére nem vonatkoznak a képviselő-testület szerveként működő bizottságokra megállapított szabályok. Emellett nem rendelkeznek azokkal a jogosítványokkal, amelyekkel a bizottságok. Így ezekre önkormányzati hatáskör nem ruházható át, és tagjai tiszteletdíjban, juttatásban sem részesülnek.

23. § (1) A bizottság - a feladatkörében - előkészíti a képviselő-testület döntéseit, szervezi és ellenőrzi a döntések végrehajtását. A képviselő-testület határozza meg azokat az előterjesztéseket, amelyeket bizottság nyújt be, továbbá amely előterjesztések a bizottság állásfoglalásával nyújthatók be a képviselő-testületnek.

A bizottságok legfontosabb alapfeladatát határozza meg a törvénynek ez a rendelkezése. Minden bizottság abban a feladatkörében jár el, amelyet a képviselő-testület a Szervezeti- és Működési Szabályzatban meghatároz számára. E körben törvényből eredő kötelezettsége előkészíteni a képviselő-testület döntéseit, majd szervezni és ellenőrizni a döntések végrehajtását. A bizottságok feladatkörébe tartozó témákban az előterjesztéseket, javaslatokat a bizottságok előzetesen megtárgyalják és véleményükről tájékoztatják a döntéshozatalt megelőzően a képviselő-testületet. A bizottságok kezdeményezhetik, hogy a testület tárgyaljon meg témákat. Konkrét előterjesztéseket készíthetnek, a képviselő-testület ennek bármelyikét kötelező feladatként is előírhatja. A képviselő-testület meghatározhatja azokat az előterjesztéseket, amelyeket a bizottság nyújt be. Ezeknél az előterjesztéseknél a bizottság elnöke vagy a bizottság által kijelölt bizottsági tag lesz a testületi ülésen az előterjesztés (beszámoló) előadója, aki tolmácsolja a testületi ülésen a bizottság véleményét. A képviselő-testületet felhatalmazza a törvény arra is, hogy határozza meg, mely előterjesztések benyújtásához melyik bizottság állásfoglalása szükséges. A megjelölt előterjesztéseket a testület csak akkor tárgyalja, ha a bizottság ezeket már véleményezte, kialakította állásfoglalását. Ez utóbbi körben nem a bizottság készíti az előterjesztést, hanem csak véleményezi, a döntéstervezettel kapcsolatos javaslatát fogalmazza meg, előbbi esetben az előterjesztést a bizottság készíti el. A bizottság munkacsoportot létrehozhat az előterjesztés megfogalmazására, de bizottsági előterjesztéssé csak akkor válik, ha arról a bizottság szavazással dönt. A bizottság által benyújtandó, valamint a bizottság állásfoglalását igénylő tárgyköröket a Szervezeti- és Működési Szabályzat határozza meg. A konkrét előterjesztések tekintetében pedig a munkaterv jelöli meg az egyes bizottságok feladatait.

A testület jogosult meghatározni a bizottságok szervező, ellenőrző feladatait is.

(2) A képviselő-testület döntési jogot adhat bizottságainak és a bizottság döntését felülvizsgálhatja, önkormányzati rendeletben hatósági hatáskört állapíthat meg bizottságának.

A bizottság lényeges szerephez jut az önkormányzati munkában, ha a képviselő-testület döntési jogot biztosít számára. A törvénynek ez a rendelkezése szinkronban van azzal, hogy a bizottság a képviselő-testület felhatalmazása alapján önkormányzati döntést hozhat, a képviselő-testület bizottságára átruházhat hatáskört. A képviselő-testület meghatározó szerepét erősíti és biztosítja az, hogy itt is kimondja törvény "a képviselő-testület a bizottság döntését felülvizsgálhatja". Fontos képviselői jogosítvány a bizottsági döntés képviselő-testületi felülvizsgálatának a kezdeményezése. A bizottság nem önálló feladat- és hatáskörben jár el, ezért a testületnek joga van arra, hogy saját szerve által a döntést felülvizsgálja.

Az önkormányzati ügyek jelentős részét teszik ki az önkormányzati hatósági ügyek. A testület hatáskörébe tartozó önkormányzati hatósági ügyben is adhat döntési jogot a képviselő-testület a bizottságának a hatáskör átruházásával, de önálló szabályozási jogkörében eljárva is állapíthat meg rendeletében bizottság részére hatósági hatáskört. Az első esetben a törvényben megállapított képviselő-testületi hatáskör átruházásáról, a második esetben eredeti hatáskör-megállapítás történik az önkormányzati rendeletben. Mindkét esetben azonos eljárási szabályok vonatkoznak a bizottsági döntéshozatalra.

(3) A bizottság határozatképességére és határozathozatalára a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.

A bizottság működésére vonatkozóan önálló szabályokat a törvény nem állapít meg. Kiemeli a működés körébe tartozó két legfontosabb kérdést, a határozatképesség és döntéshozatal szabályozását. Ezekről kimondja, hogy a bizottság határozatképességére és a határozathozatalára a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A képviselő-testület határozatképességére vonatkozó 14. § (1) bekezdése figyelembevételével a bizottság akkor határozatképes, ha az ülésen a bizottsági tagoknak több, mint a fele jelen van. A képviselő-testület döntéshozatalára több szabályt is megállapít a törvény. Ezeket a bizottsági döntéshozatalnál alkalmazni kell. Fontos szabály, hogy a bizottság a döntéseit szintén egyszerű és minősített többséggel hozza. A bizottsági döntés érvényességéhez egyszerű többség esetén a jelenlévő bizottsági tagok több, mint felének szavazata, minősített többség esetén a megválasztott bizottsági tagok több, mint a felének a szavazata szükséges. Minősített többségű döntés szükséges mindazokban az ügyekben, amelyeket a képviselő-testület is minősített többséggel dönt el. A döntés nyílt szavazással történik, titkos szavazást a bizottság is azokban az ügytípusokban tarthat, amelyeket zárt ülésen döntenek el vagy amelyekben zárt ülés rendelhető el. A bizottság elnöke teszi meg a javaslatot a szavazásra, állapítja meg a szavazás eredményét. A bizottság nem képviselő tagjai is szavaznak. A határozatképességet és a döntés érvényességét nem befolyásolja az, ha a bizottság nem képviselő-testületi tagjai vannak többségben jelen a bizottsági ülésen, illetve, ha a támogató javaslatok többségét nem képviselő-testületi tagok adták le. A szavazás lehet támogató (igen), elutasító (nem) és tartózkodó. A bizottsági döntéshozatalból való kizárásról a törvény 26. §-ában külön is rendelkezik. A szavazás számszerű eredményét a jegyzőkönyvbe kell foglalni. A jegyzőkönyvet a bizottság elnöke és egy tagja írja alá. A jegyzőkönyvet az ülést követő 15 napon belül a jegyző köteles a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének megküldeni.

24. § (1) A bizottság elnökét és tagjainak több mint a felét a települési képviselők közül kell választani. A polgármester, az alpolgármester, a képviselő-testület hivatalának dolgozója nem lehet a bizottság elnöke, tagja.

A bizottság összetételére vonatkozó szabályokat állapítja meg ez a rendelkezés. A bizottság képviselő-testületi tagokból és más személyekből is választható. A bizottságok szakszerű és eredményes munkáját segíti a bizottság ilyen összetétele. Törvényi előírás, hogy a bizottság elnöke csak települési képviselő lehet. Ugyancsak települési képviselőkből kell megválasztani a bizottság tagjainak több, mint a felét. A képviselő-testületi tagoknak az elnökkel együtt számolva kell a testület több, mint felét alkotnia. A bizottság a képviselő-testület szerve, átruházott jogkörben önkormányzati döntéseket hoz, önkormányzati feladatok végrehajtásában vesz részt. Ezért garanciális ez a szabály, amely előírja a bizottsági testületen belül a választott önkormányzati képviselők többségét. E törvényi rendelkezés csak a bizottság létrehozására vonatkozik. Megválasztásuk után a bizottsági tagok azonos jogokkal rendelkeznek a testületen belül. A bizottság törvényes működésének nem akadálya, ha adott ülésein a nem képviselő tagok többen vannak jelen, mint a képviselő-testületi tagok. Kizárja törvény azt, hogy a polgármester, az alpolgármester, a képviselő-testület hivatalának dolgozója (így a jegyző sem) a bizottság elnöke és tagja legyen. Ezt az önálló bizottsági munka indokolja. Előbbiek beválasztása a saját feladataik előtérbe helyezését vonná maga után. Eredményesebb, hatékonyabb önkormányzati feladatmegoldás várható, ha a bizottságok szerepkörüket betöltve önállóan tevékenykednek a polgármester és a hivatal mellett. A polgármester törvényi kizárását indokolja az is, hogy a polgármester a bizottságok tevékenységével kapcsolatosan több fontos, önálló hatáskört kapott, amelyet bizottsági tagsága esetén nem tudna objektíven, elfogulatlanul gyakorolni. A hivatal tekintetében pedig a bizottságnak van a testületi döntések előkészítésére, illetve végrehajtására irányuló munkáját illetően ellenőrzési hatásköre, amely szintén azt igényli, hogy tagként hivatali dolgozó ne legyen bevonható.

(2) A bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt.

A képviselő-testületek élhetnek azzal a lehetőséggel, hogy a bizottságaikba ne csak képviselő-testületi tagokat válasszanak. Indokoltnak tartja a törvény, hogy a bizottságba a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt a képviselő-testület válasszon. E szervezetek körét a bizottság létrehozásakor a képviselő-testület meghatározza. Ezek a szervezetek, személyek közvetítik a lakossági igényeket, véleményeket, amelyek megalapozzák a bizottsági döntéseket és javaslatokat.

25. § (1) A bizottságot a polgármester indítványára össze kell hívni.

(2) A polgármester felfüggesztheti a bizottság, a részönkormányzat testülete döntésének a végrehajtását, ha az ellentétes a képviselő-testület határozatával, vagy sérti az önkormányzat érdekeit. A felfüggesztett döntésről a képviselő-testület a következő ülésén határoz.

A polgármesternek a törvény a bizottságok működését érintően két jelentős jogosítványt állapít meg. A bizottságot a bizottság elnöke hívja össze, de a törvény a polgármesternek is lehetőséget ad arra, hogy indítványozza a bizottság összehívását. A polgármesteri indítvány a bizottság elnökére kötelező. A törvény megfogalmazása szerint a bizottságot a polgármester indítványára össze kell hívni. A polgármesternek ez a jogosítványa részben abból ered, hogy az önkormányzati munka egészére nagyobb rálátása van, amelyből eredően szükségesnek ítélheti meg a bizottság összehívását. Így a bizottság összehívására okot adhat az, hogy a bizottság hatáskörébe tartozó ügyben sürgősen dönteni kell, vagy a polgármester a bizottság állásfoglalására tart igényt, véleményére kíváncsi. Másrészt a polgármester ellenőrzési jogosítványából eredően indítványozhatja az ülés összehívását, ha azt tapasztalja, hogy a bizottság nem tesz eleget kötelezettségeinek, nem ülésezik, a bizottság elnöke elmulasztja a testület összehívását.

Fontos jogosítványa a polgármesternek a bizottsági döntés végrehajtásának a felfüggesztése. A polgármester akkor élhet ezzel a jogosítvánnyal, ha a bizottság döntése ellentétes a képviselő-testület határozatával vagy sérti az önkormányzat érdekeit. Az átruházott hatáskör gyakorlásához a képviselő-testület utasítást adhat, ezzel az utasítással ellentétes döntés esetén is jogosult a bizottsági döntés végrehajtását kezdeményezni. Ha a polgármester a bizottság döntését felfüggeszti, akkor az a képviselő-testület döntéséig nem hajtható végre. A képviselő-testület köteles a következő ülésen napirendre tűzni és a felfüggesztett döntésről határozni. Hangsúlyozni szükséges, hogy a polgármester a bizottsági határozatot nem változtathatja meg, csak a meghatározott két feltétel esetén a végrehajtás felfüggesztéséről dönthet. Ha a végrehajtás felfüggesztésének feltételei nem állnak fenn, akkor csak javaslattal élhet a bizottsághoz vagy a képviselő-testülethez, de ez már egyik testületre nézve sem jelent kötelezettséget.

26. § A bizottsági döntéshozatalból kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját személyesen érinti az ügy. A személyes érintettséget az érdekelt köteles bejelenteni. A kizárásról az elnök esetén a polgármester, bizottsági tag esetén a bizottság dönt.

Fontosságára tekintettel, külön is szabályozza a törvény a bizottsági döntéshozatalból kizárás eseteit és módját. A bizottsági döntéshozatalnál is meg kell teremteni az objektivitást. Kimondja a törvény, hogy kizárható a bizottsági döntéshozatalból az, akit vagy akinek a hozzátartozóját személyesen érinti az ügy. Ez a rendelkezés megegyezik a képviselő kizárására vonatkozó szabályozással. A bizottsági döntéshozatalnál is csak lehetőség a kizárás. Ugyanúgy a saját és a hozzátartozó ügyhöz kötődő személyes érintettsége alapozza meg, mint a képviselőnél. A hozzátartozó e körben is az Ötv. 110. §-a alapján az egyeneságbeli rokon és ennek a házastársa, a testvér, a házastárs, az élettárs. A személyes érintettség bejelentése itt is kötelező, de elmulasztásához sem fűz jogkövetkezményt a törvény. Eltérés mutatkozik azonban a kizárásról történő döntés tekintetében. Más az eljárás a bizottság elnökénél és más a bizottság tagjánál. Bizottság elnökének a kizárásáról a polgármester dönt. A bizottsági tag kizárása a bizottság hatáskörébe tartozik. A bizottság határozatképességére és a határozathozatalra a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Ezek figyelembevételével a kizárt bizottsági tag a határozatképesség szempontjából jelenlévőnek minősül. A bizottság a kizárásról minősített többséggel dönt, vagyis a bizottsági tag kizárásához a megválasztott bizottsági tagok több, mint a felének igen szavazata szükséges.

27. § A bizottság a feladatkörében ellenőrzi a képviselő-testület hivatalának a képviselő-testület döntéseinek az előkészítésére, illetőleg végrehajtására irányuló munkáját. Ha a bizottság a hivatal tevékenységében a képviselő-testület álláspontjától, céljaitól való eltérést, az önkormányzati érdek sérelmét, vagy a szükséges intézkedés elmulasztását észleli, a polgármester intézkedését kezdeményezheti.

A bizottságok fő feladata a képviselő-testületi döntések előkészítése, valamint a döntések végrehajtásának szervezése és ellenőrzése. Az önkormányzati döntések előkészítésében és végrehajtásában a képviselő-testület szerveként működő képviselő-testületi hivatalnak is jelentős feladatai vannak. A törvénynek ez a 27. §-ban meghatározott rendelkezése utal a képviselő-testület két szervének egymás közötti hierarchiájára. A bizottság feladata a hivatalnak az önkormányzati döntések előkészítésére, illetőleg végrehajtására irányuló munkájának az ellenőrzése. Korlátot szab a törvény ennek az ellenőrzésnek több tekintetben is. Elsőként meghatározza, hogy a bizottság feladatkörében ellenőriz, tehát csak a Szervezeti- és Működési Szabályzatban megjelölt feladatkör tekintetében. Fontos hangsúlyozni, hogy az ellenőrzés a hivatal munkájának egészére nem terjed ki. A bizottság a hivatalnak csak a képviselő-testület döntéseinek az előkészítésére, illetőleg végrehajtására irányuló munkáját ellenőrizheti. Az ellenőrzés nem terjedhet ki a hivatalnak az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására. A törvény vagy kormányrendelet az államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört alapvetően a jegyzőnek állapítja meg, így a hivatal ezirányú tevékenységét a jegyző ellenőrzi.

A bizottságnak az előbbiekben meghatározott körben és területeken csak ellenőrzési jogosítványa van. Intézkedést nem tehet, közvetlen utasítást a hivatal részére nem adhat, nem irányíthatja a polgármesteri hivatalt. A bizottságok nem vonhatják el a polgármestertől a hivatal irányításának jogát és nem korlátozhatják a jegyző hivatalvezetői jogosítványait. Ha a hivatal tevékenységében a képviselő-testület álláspontjától, céljaitól való eltérést, az önkormányzati érdek sérelmét vagy a szükséges intézkedés elmulasztását észleli a bizottság, a polgármester intézkedését kezdeményezheti. A polgármester a képviselő-testület döntései szerint és saját önkormányzati jogkörében irányítja a hivatalt, melynek keretében a szükséges intézkedést megteszi.

28. § (1) A képviselő-testület - szervezeti és működési szabályzatában - településrészi önkormányzatot hozhat létre települési képviselőkből, más választópolgárokból. A településrészi önkormányzati testület vezetője települési képviselő.

(2) A képviselő-testület a településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházhatja a településrészi önkormányzatra, anyagi eszközöket adhat számára.

A törvény felhatalmazza a települési önkormányzati képviselő-testületeket arra, hogy elkülönült vagy sajátos érdekű településrészeire a körülmények mérlegelése alapján, belátása szerint, általa meghatározott hatáskörrel részönkormányzatot hozzon létre. Létrehozásáról a Szervezeti- és Működési Szabályzatban kell rendelkezni, így ez a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre, melyben nyilvános ülésen minősített többségű szavazással dönt.

Az Ötv. 9. § (2) bekezdése szerint a részönkormányzat a képviselő-testület szerve, amely önkormányzati feladatokat lát el. Az Ötv. 9. § (3) bekezdése figyelembevételével a részönkormányzat testületére egyes hatásköreit a képviselő-testület átruházhatja. Az Ötv. 55. §-a az általánostól eltérő rendelkezésével korlátozza a képviselő-testület döntési szabadságát. A testület ugyanis nem tagadhatja meg a törvényben meghatározott esetekben a kizárólag a településrészt érintő hatáskörök átadását. Ez viszont - mint ahogy az Alkotmánybíróság 54/1997. (X. 31.) AB határozatában rámutatott - a részönkormányzat megalakításának kötelezettségét jelenti. A "meg nem tagadható hatáskör átruházás" csak részönkormányzat létesítésével valósulhat meg, amelyet a Szervezeti- és Működési Szabályzatban rögzíteni kell. Rámutatott határozatában az Alkotmánybíróság arra is, hogy döntésében a testület csupán azt mérlegelheti, melyek az önkormányzati jogok és anyagi eszközök, amelyek a "kizárólag a településrészt érintő ügyekben" megadhatók.

A településrészi önkormányzat testületének létszámát a Szervezeti- és Működési Szabályzatban állapítja meg a képviselő-testület. A részönkormányzat testületének tagjai a települési képviselőkön kívül más választópolgárok is lehetnek. A részönkormányzat létrehozása módjáról a törvény nem rendelkezik. Abból következően, hogy a részönkormányzatiság a bizottsági fejezetben nyert szabályozást levezethető, hogy tagjait a képviselő-testület választja. A részönkormányzat elnöke csak települési képviselő lehet, a tagok többségére vonatkozóan ez már nem írható elő, mert akkor sok helyen nem is lehetne létrehozni részönkormányzatot.

A részönkormányzat feladatait és hatáskörét a Szervezeti- és Működési Szabályzatban kell meghatározni. A polgármesternek a részönkormányzatok döntései tekintetében is fennáll a döntés végrehajtását célzó felfüggesztési joga. A polgármester tehát felfüggesztheti a részönkormányzat testülete döntésének végrehajtását, ha az ellentétes a képviselő-testület határozatával vagy sérti az önkormányzat érdekeit. A felfüggesztett döntésről a képviselő-testület a következő ülésén határoz.

Utalnunk kell arra a képviselői jogosítványra is, mely szerint a képviselő kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület vizsgálja felül a részönkormányzat testületének - a képviselő-testület által átruházott - önkormányzati ügyben hozott döntését.

A részönkormányzati testület önállóan működik. A képviselő-testület a településrészt érintő feladatok ellátására anyagi eszközöket adhat számára. Ügyviteli teendőit a polgármesteri hivatal látja el. Az ülésekről jegyzőkönyvet kell készíteni, melyet a jegyző az ülést követő 15 napon belül köteles a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének megküldeni.

29. § A bizottságok működésének ügyviteli feladatait a képviselő-testület hivatala látja el. A településrészi önkormányzati testület munkájának segítésére a képviselő-testület hivatali kirendeltségeket hozhat létre, amelyek egyben a lakossági ügyintézésben ügyfélszolgálati teendőket is elláthatnak.

Egyértelművé teszi a törvény a bizottságok működésének ügyviteli teendői ellátását. Ezt a feladatot a képviselő-testület hivatala látja el. A jegyző a hivatal vezetője, az operatív teendők ellátásáról, a leírásról, az egyéb ügyviteli teendőkről gondoskodik. A településrészi önkormányzat ügyviteli teendőinek megszervezése is a jegyző feladata, ennek ellátásáról a képviselő-testület hivatalának kell gondoskodni. A részönkormányzati testület munkáját úgy is lehet segíteni, hogy hivatali kirendeltséget hoznak létre, amely egyben a lakossági ügyintézésben, ügyfélszolgálati teendők ellátásában is részt vesz. Erről a képviselő-testület dönt.

A polgármester, az alpolgármester, a jegyző

A polgármester, az alpolgármester, a jegyző

30. § A képviselő-testület az alakuló ülését a választást követő tizenöt napon belül tartja meg. Az alakuló ülést a legidősebb települési képviselő, mint korelnök vezeti.

Az újonnan megválasztott képviselő-testület első ülése az alakuló ülés. Az alakuló ülést a választást követő 15 napon belül kell megtartani. Rövid határidőt ad a törvény annak érdekében, hogy az önkormányzati feladatok ellátása minél előbb megkezdődhessen.

Az alakuló ülést a megválasztott polgármester hívja össze. Az ülés levezetése a polgármester eskütételéig a legidősebb települési képviselő, mint korelnök feladata. Ez ünnepélyes külsőségek között zajlik. Az ülés kötelező napirendje a polgármester és a megválasztott képviselők eskütétele. Az eskü szövege "Én ... esküszöm, hogy hazámhoz, a Magyar Köztársasághoz, annak népéhez hű leszek, az Alkotmányt és az alkotmányos jogszabályokat megtartom; az állami és szolgálati titkot megőrzöm; megbízatásomhoz híven, pártatlanul, lelkiismeretesen járok el és a legjobb tudásom szerint, minden igyekezetemmel ... (település neve) javát szolgálom". Itt történik az alpolgármester vagy alpolgármesterek megválasztása, a pénzügyi bizottság kötelező megválasztása, a Szervezeti- és Működési Szabályzat felülvizsgálata.

Az alakuló ülésen állapítja meg a testület a polgármester illetményét, a társadalmi megbízatású polgármester tiszteletdíját. Valamennyi, a szervezetalakítás és működés terén jelentkező kötelező feladatát a testület az alakuló ülésen nem tudja végrehajtani. Általában előkészítő bizottságokat állítanak fel az egyes feladatok előkészítésére. Elfogadott munkaprogramja is elsősorban deklaratív, amely a későbbi üléseken kerülhet kibontásra. Fontos hangsúlyozni, hogy a korelnök nem helyettesíti a polgármestert, nem gyakorolhat polgármesteri hatásköröket. Megbízatása kizárólag arra szól, hogy összehívja és vezeti az alakuló ülést. A polgármester eskütételét követően a polgármester gyakorolja az ülésvezetési feladatot.

BH1994. 112. I. A polgármester választással létrejövő sajátos jogviszonyban áll az önkormányzattal. A személye vonatkozásában a munkáltatói jogkört - annak lényeges elemeit tekintve - a képviselő-testület gyakorolja. A polgármester az önkormányzat képviselő-testületének akaratát végrehajtó, a köz szolgálatában álló, de nem köztisztviselőnek minősülő személy, sajátos jogállása az államhatalmi ágak szétválasztásának elvéből következik (1990. évi LXVII. tv., 1990. évi LXV. tv., 30-35. §-ok.).

31. § A polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, illetőleg tartós akadályoztatásuk esetére a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik a képviselő-testület összehívásának, vezetésének a módjáról.

A képviselő-testület hatásköreinek folyamatos és rendszeres gyakorlásához, a képviselő-testület működéséhez fontos érdek fűződik. Ezért rendelkezik külön a törvény arról, hogy a képviselő-testület ülésének összehívása és az ülés vezetése minden helyzetre biztosított legyen. Az ülés összehívása és vezetése a polgármester feladata. A polgármester helyettesítését az alpolgármester végzi, így akadályoztatása esetén az ülés összehívása és vezetése az alpolgármester feladata. Előfordulhat olyan eset, hogy sem a polgármester, sem az alpolgármester nem tudja ellátni ezt a feladatot. A polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, illetőleg tartós akadályoztatásuk is okozhat fennakadást a képviselő-testület működésében. Ezt elkerülendő, garanciális szabályként írja elő a törvény, hogy ezekre az esetekre határozza meg a képviselő-testület a Szervezeti- és Működési Szabályzatban az ülés összehívásának és vezetésének a módját, például a legnagyobb létszámú képviselőcsoport vezetője is lehet a feladattal megbízott személy.

BH1994. 112. I. A polgármester választással létrejövő sajátos jogviszonyban áll az önkormányzattal. A személye vonatkozásában a munkáltatói jogkört - annak lényeges elemeit tekintve - a képviselő-testület gyakorolja. A polgármester az önkormányzat képviselő-testületének akaratát végrehajtó, a köz szolgálatában álló, de nem köztisztviselőnek minősülő személy, sajátos jogállása az államhatalmi ágak szétválasztásának elvéből következik (1990. évi LXVII. tv., 1990. évi LXV. tv., 30-35. §-ok.).

BH1992. 661. A polgármester a 10 000 főnél kisebb lélekszámú településen is az önkormányzati képviselő-testület tagjának tekintendő [1990. évi LXV. tv. 12. § (2) bek., 14. § (2) bek., 31. § (2) bek.].

32. § A polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A polgármester a megválasztását követően esküt tesz a képviselő-testület előtt.

Az önkormányzat egész működése szempontjából meghatározó az, hogy megfelelő munkakapcsolat legyen a polgármester és a képviselő-testület között. Mind a polgármester, mind pedig a képviselő-testület tagjai együtt munkálkodnak esküjüknek megfelelően, a település javát szolgálóan a helyi közügyek megoldásában. Természetes, hogy a polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testületet a polgármester képviseli. Ezt a törvény azért mondja ki külön is ebben a §-ában, hogy egyértelművé tegye az Ötv.-nek a határozatképességre és határozathozatalra vonatkozó szabályainak alkalmazásánál azt, hogy a polgármestert a képviselők közé kell számítani mind a megjelenés, mind a szavazás tekintetében.

BH1996. 445. Kisebbségi települési önkormányzattá nyilvánítás feltételei [1993. évi LXXVII. tv. 21. § (2) bek., 22. § (1) bek., 1990. évi LXIV. tv. 27. §, 42. § (7) bek., 47. §, 50/B. §, 1990. évi LXV. tv. 32. §].

BH1994. 112. I. A polgármester választással létrejövő sajátos jogviszonyban áll az önkormányzattal. A személye vonatkozásában a munkáltatói jogkört - annak lényeges elemeit tekintve - a képviselő-testület gyakorolja. A polgármester az önkormányzat képviselő-testületének akaratát végrehajtó, a köz szolgálatában álló, de nem köztisztviselőnek minősülő személy, sajátos jogállása az államhatalmi ágak szétválasztásának elvéből következik (1990. évi LXVII. tv., 1990. évi LXV. tv., 30-35. §-ok.).

33. § A polgármester tekintetében a képviselő-testület gyakorolja a munkáltatói jogokat, munkabérét a jogszabály keretei között határozza meg. A polgármester az államigazgatási tevékenységéért a közszolgálati szabályok szerint felelős.

A polgármester a képviselő-testület vezetője, az önkormányzat egész működéséért felelős. A polgármesteri tisztség speciális jellegéből, választott politikai funkciójából adódóan sajátos szabályozást igényel. A polgármester a köz szolgálatában álló, de nem köztisztviselőnek minősülő személy, hanem sajátos foglalkoztatási viszonnyal bír. A polgármester jogállására vonatkozóan az Alkotmány, az Ötv., valamint a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény tartalmazza az alapvető rendelkezéseket.

A polgármester jogállását tekintve jelentős tartalmi változást hozott az, hogy a helyi önkormányzás alkotmányos garanciáinak bővítése érdekében az Alkotmány általánossá tette a települési polgármesterek közvetlen választását. A polgármester főállásban vagy társadalmi megbízatásban látja el a feladatait. A főállású polgármesterség sajátos jogviszony. A külön törvény szerint a polgármester foglalkoztatási jogviszonya sajátos közszolgálati viszony, amely általában a választással jön létre és meghatározott időre, a polgármesteri megbízatás idejére szól. A választás egyidejűleg a törvény alapján, a törvény erejénél fogva létrehozza a polgármester sajátos közszolgálati jogviszonyát. Szűk kivétel csak az, amikor a háromezernél kevesebb lakosú önkormányzatnál a megválasztott polgármester társadalmi megbízatású, és ezt a társadalmi megbízatást utóbb a képviselő-testület a polgármesterrel egyetértésben (többnyire éppen a polgármester kezdeményezésére) főállásúra változtatja. Ekkor tehát nem közvetlenül a választás, hanem ez a közös döntés keletkezteti a polgármester sajátos közszolgálati jogviszonyát. A foglalkoztatási jogviszony a képviselő-testület és a polgármester között jön létre. A külön törvény határozza meg a polgármesteri foglalkoztatási jogviszony keletkezésén kívül a tisztség megszűnésére, a díjazásra, a pihenőidőre, a fegyelmi és kártérítési felelősségre vonatkozó szabályokat, valamint a társadalmi megbízatású polgármesterekre vonatkozó sajátos rendelkezéseket.

Az Ötv. ebben a 33. §-ában kimondja, hogy a polgármester tekintetében a képviselő-testület gyakorolja a munkáltatói jogokat, illetményét a jogszabály keretei között határozza meg.

A megoldandó polgármesteri feladatok nagysága, összetettsége alapvetően összefügg a település lakosságszámával, emiatt a képviselő-testület által megállapítható polgármesteri illetmény kereteit az 1994. évi LXIV. törvény a lakosságszámhoz igazodó településkategóriák szerint, a vezetői pótlék nélkül számított miniszteri illetmény 35-100%-a között állapítja meg.

A főállású polgármesteri tisztség nem összeférhetetlen az országgyűlési képviselői tisztséggel. Ha a főállású polgármester országgyűlési képviselő, e feladatának is maradéktalanul eleget kell tennie. Ezért az országgyűlési képviselői tiszteletdíjra jogosult. A polgármesteri feladatoknak ilyen esetben csak részben tud eleget tenni, ezért részére a megállapított illetményének csak felét lehet kifizetni.

A társadalmi megbízatásban tevékenykedő polgármesternek nem munkáltatója a képviselő-testület. Részére nem illetmény, hanem tiszteletdíj állapítható meg a törvényben foglalt keretek között.

A főállású polgármesteri illetmény és a társadalmi polgármesteri tiszteletdíj megállapítása határozatban történik, azt összegszerűen kell megállapítani, nem pedig a vezetői pótlék nélküli miniszteri illetmény százalékában (ez utóbbi a kiszámítás módját segíti).

Tekintettel arra, hogy a polgármestert törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel, továbbá a törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben előírt esetekben az államigazgatási feladatok helyi irányításában is részt vesz [Ötv. 7. § (12)], rendelkezett a törvény arról, hogy a polgármester az államigazgatási tevékenységéért a közszolgálati szabályok szerint felelős.

BH1994. 112. I. A polgármester választással létrejövő sajátos jogviszonyban áll az önkormányzattal. A személye vonatkozásában a munkáltatói jogkört - annak lényeges elemeit tekintve - a képviselő-testület gyakorolja. A polgármester az önkormányzat képviselő-testületének akaratát végrehajtó, a köz szolgálatában álló, de nem köztisztviselőnek minősülő személy, sajátos jogállása az államhatalmi ágak szétválasztásának elvéből következik (1990. évi LXVII. tv., 1990. évi LXV. tv., 30-35. §-ok.).

BH1993. 265. Ha a képviselő-testület akként dönt, hogy a polgármesteri feladatkört főállású munkaviszony keretében kell ellátni, a polgármester munkaviszonya a megválasztása időpontjára visszaható hatállyal jön létre. A törvény tételesen sorolja fel a polgármester munkaviszonya megszűnésének eseteit, ezért nincs lehetőség arra, hogy a képviselő-testület - a szervezeti és működési szabályzata utóbb történt módosítására hivatkozva - azon a jogcímen mondja fel a munkaviszonyát, hogy nem vállalta e tisztségének társadalmi megbízatásában történő ellátását [1990. évi LXV. tv. 12. § (2) bek., 33. § 37. § (1) bek., 1990. évi LXVII. tv. 2. § (1), (2) és (6) bek., 3. §, 4. (3) bek., 7. § (2) bek., 12. §].

33/A. § (1) A polgármester nem lehet: köztársasági elnök; az Alkotmánybíróság tagja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa; a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa; az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese és számvevője; a kormány tagja; államtitkár, helyettes államtitkár; a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője és köztisztviselője; az Állami Vagyonügynökség ügyvezető igazgatója és más alkalmazottja; bíró, ügyész, közjegyző, bírósági végrehajtó; a fegyveres erők, a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja; közigazgatási szerv olyan köztisztviselője, akinek feladatkörébe az adott önkormányzatot érintő ügyek tartoznak; más önkormányzatnál polgármester, alpolgármester vagy más települési önkormányzat képviselő-testületének tagja; ugyanannál az önkormányzatnál intézményvezető, illetve az a közalkalmazott, aki a vezetői megbízást a képviselő-testülettől kapja.

A polgármesteri tisztségre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok az Ötv. 1994. decemberi módosításakor kerültek be a törvénybe. Korábban ezeket a szabályokat a polgármesteri tisztség ellátásáról rendelkező 1990. évi LXVII. törvény tartalmazta. Garanciális jelentősége van annak, hogy a törvényalkotó a kétharmados többségű szavazáshoz kötött Ötv.-be emelte be a polgármesteri összeférhetetlenség eseteit, egyes részeiben pontosabbá tette, kibővítette, és a gazdasági tevékenység vonatkozásában számottevően szigorította. A szigorú szabályozás célja egyrészt az államhatalmi ágak szétválasztásának következetes érvényesítése, másrészt a polgármesteri tisztség támadhatatlanságának, működése törvényességének biztosítása.

Az összeférhetetlenségi szabályok egy része minden polgármesterre vonatkozik, más része csak a főállású polgármesterre jelent összeférhetetlenséget.

Az (1) bekezdés az államhatalmi ágak szétválasztásából eredő összeférhetetlenségi eseteket tartalmazza. Ezek minden polgármesterre kötelező rendelkezések. Az itt felsorolt - minden polgármesterre vonatkozó - összeférhetetlenségi esetek egy része konkrét tisztségek betöltését tiltja. Így nem lehet a polgármester köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, a nemzeti- és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa, az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese és számvevője, a kormány tagja, államtitkár, helyettes államtitkár, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője és köztisztviselője, az Állami Vagyonügynökség ügyvezető igazgatója és más alkalmazottja. A másik csoportot a meghatározott hivatást, foglalkozásokat gyakorlók alkotják, így összeférhetetlen a polgármesteri tisztséggel a bírói, ügyészi, közjegyzői, bírósági végrehajtói pálya, valamint nem lehet a fegyveres erők, rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja.

A köztisztviselői jogviszony nem teljes körűen és feltétel nélkül összeférhetetlen a polgármesteri megbízatással, csak abban az esetben, ha a szóban forgó köztisztviselő feladatkörébe az adott önkormányzatot érintő ügyek tartoznak. Ez csak az adott szerv belső munkamegosztása, a köztisztviselő munkaköre, munkaköri leírása alapján ítélhető meg. Kizárja a törvény a más önkormányzatnál a polgármesteri, alpolgármesteri tisztséget vagy más önkormányzatnál a települési képviselő-testületi tagságot. Ebből a szabályból következően kizárt, hogy valaki két helyi önkormányzat polgármestere, alpolgármestere legyen, vagy egyik helyen polgármester, a másik helyen alpolgármester vagy települési képviselő legyen. Nem összeférhetetlen azonban a polgármesteri megbízatással a megyei közgyűlési tagság, mivel az nem települési, hanem területi képviselői tisztség. Ennek a rendelkezésnek a további értelmezéséhez figyelembe kell venni az Ötv. 103. § (2) bekezdését is, mely viszont kimondja, hogy fővárosi kerületi polgármester a fővárosi közgyűlés tagja lehet. Erre a kisegítő rendelkezésre azért volt szükség, mert az általános szabály szerint a települési képviselői tisztség kizártsága - eltérő rendelkezés hiányában - a fővárosi közgyűlési tagságra is vonatkozna, ez pedig nem állt a jogalkotó szándékában.

Kizárja az (1) bekezdés rendelkezése továbbá azt, hogy a polgármester ugyanannál az önkormányzatnál intézményvezető, illetve olyan közalkalmazott legyen, aki a vezetői megbízást a képviselő-testülettől kapja.

A törvény 103. § (2) bekezdéséből következően a 33/A. §-ban foglalt összeférhetetlenségi előírások az alpolgármesterre, a megyei közgyűlés elnökére, alelnökére, a főpolgármesterre és a főpolgármester helyetteseire is vonatkoznak.

(2) A polgármester és hozzátartozója nem lehet tagja, vezető tisztségviselője annak a gazdasági társaságnak, szövetkezetnek, amelynek a helyi önkormányzat, illetőleg a helyi önkormányzat által alapított költségvetési vagy gazdálkodó szervezet tagja.

Itt az ún. gazdasági összeférhetetlenségi szabályokat találjuk. Külön figyelmet érdemel, hogy a törvény itt nemcsak a polgármesterre, hanem hozzátartozójára vonatkozóan is rendelkezik. A polgármester hozzátartozóján a 110. § (1) bekezdése szerint az egyeneságbeli rokont és annak házastársát, a testvért, a házastársat, továbbá az élettársat kell érteni. Az itt felsorolt esetek valamennyi polgármesterre vonatkoznak függetlenül attól, hogy a tisztséget főállásban vagy társadalmi megbízatásban tölti be. Szigorú szabályokat állapít meg a törvény e körben. Sem tagja, sem vezető tisztségviselője nem lehet a polgármester és a hozzátartozója annak a gazdasági társaságnak, szövetkezetnek, amelynek a helyi önkormányzat, illetőleg a helyi önkormányzat által alapított költségvetési vagy gazdálkodó szervezet tagja. A gazdasági társasági tagság nem, de a vezető tisztségviselő további értelmezést igényel a jogalkalmazás során. A gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény határozza meg a gazdasági társaságok vezető tisztségviselői körét, nevezetesen a közkereseti és a betéti társaságnál az üzletvezetésre jogosult tag, a közös vállalatnál az igazgató, korlátolt felelősségű társaságnál az ügyvezetők, részvénytársaságnál az igazgatóság tagjai. Mivel a törvény a felügyelő bizottság tagjait nem sorolja a vezető tisztségviselők körébe, így a (2) bekezdés alapján nem összeférhetetlen a polgármesteri tisztséggel a felügyelő-bizottsági tagság annál a gazdasági társaságnál sem, amelyben tagként az önkormányzat, illetőleg a helyi önkormányzat által alapított költségvetési vagy gazdálkodó szervezet részt vesz. Ez azonban - a következő (3) bekezdésben foglalt rendelkezések miatt - csak a társadalmi megbízatású polgármesterre igaz. A főállású polgármesterre szigorúbb összeférhetetlenségi szabályokat írt elő a törvény.

(3) A főállású polgármester

a) a tudományos, oktatói, lektori, szerkesztői, művészeti és jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyt - az országgyűlési képviselői megbízatás kivételével - nem létesíthet;

b) a képviselő-testület hozzájárulása nélkül nem lehet felügyelő bizottság, igazgatótanács tagja, gazdasági társaság vezető tisztségviselője, szövetkezet tisztségviselője, alapítvány kezelő szervezetének tagja, tisztségviselője.

Tovább szigorítja ez a rendelkezés a főállású polgármesterek tekintetében az összeférhetetlenségi eseteket. Két eltérést kell figyelembe venni a társadalmi megbízatású polgármesterekhez képest. Az a) pontban foglalt rendelkezés szerint a főállású polgármester a képviselő-testülettel fennálló foglalkoztatási jogviszonyán kívül egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyt nem létesíthet. Ez alól két körben állapít meg kivételt, mégpedig a tudományos, oktatói, lektori, szakértői, művészeti és jogi oltalom alá eső szellemi tevékenységek tekintetében, másrészt megengedi az országgyűlési képviselői megbízatás egyidejű ellátását.

A b) pontban foglaltak azért szigorúbb szabályok a társadalmi megbízatású polgármesterhez képest, mert a főállású polgármester az itt felsorolt tisztségeket csak a képviselő-testület hozzájárulásával töltheti be. Társadalmi megbízatású polgármester képviselő-testületi hozzájárulás nélkül lehet bármely felügyelőbizottság, igazgatótanács tagja és annak a gazdasági társaságnak vezető tisztségviselője, szövetkezet tisztségviselője, amelynek az önkormányzat, illetőleg a helyi önkormányzat által alapított költségvetési vagy gazdálkodó szervezet nem tagja. A főállású polgármester ilyen tisztséget a képviselő-testület hozzájárulásával tölthet be. Ugyancsak megköveteli a törvény a főállású polgármester esetén a képviselő-testület hozzájárulását alapítvány kezelő szervezetének tagságához, tisztségviseléséhez.

(4) A polgármester az összeférhetetlenségi okot a megválasztásától, illetve az összeférhetetlenségi ok felmerülésétől számított harminc napon belül köteles megszüntetni.

A törvény a polgármester kötelezettségévé teszi a választásakor meglévő vagy később felmerült összeférhetetlenségi ok megszüntetését. Erre határidőt is megállapít. A összeférhetetlenségi okot a polgármesteri tisztségre történő megválasztástól harminc napon belül meg kell szüntetni. Ha az összeférhetetlenségi ok később keletkezik, akkor megszüntetéséről a polgármester az ok felmerülésétől számított harminc napon belül köteles gondoskodni. Ha az összeférhetetlenséget kiváltó helyzetet nem kívánja felszámolni, akkor a polgármesteri tisztségtől kell megválnia. Ilyenkor polgármesteri tisztségéről lemondhat.

(5) Ha a polgármester a (4) bekezdésben foglalt kötelezettségének nem tesz eleget, bármely képviselő indítványára - a száznál kevesebb lakosú község kivételével a képviselők közül választott háromtagú bizottság javaslata alapján - a képviselő-testület megállapítja az összeférhetetlenség alapjául szolgáló körülmények fennállását, és kimondja az összeférhetetlenséget, illetőleg dönthet a hozzájárulás megadásáról, ha e törvény ezt lehetővé teszi.

A törvény szabályozza a követendő eljárást, ha a polgármester az összeférhetetlenség megszüntetését elmulasztja. A képviselő-testület bármely képviselő indítványára köteles megvizsgálni az összeférhetetlenség alapjául szolgáló körülmények fennállását. A száznál kevesebb lakosú község kivételével a képviselők közül választott három tagú bizottság javaslata alapján dönt a testület. Az összeférhetetlenségi ok alapjául szolgáló körülmények fennállása esetén két lehetősége van a testületnek. Kimondja az összeférhetetlenséget, melyről zárt ülésen dönt. A polgármester a szavazásból - személyes érintettsége miatt - kizárható. Dönthet a testület úgy is, hogy megadja a hozzájárulást a tisztség betöltéséhez, de csak ha a törvény ezt lehetővé teszi, vagyis a (3) bekezdés b) pontja körébe tartozó tisztségek esetén.

Az összeférhetetlenség kimondásával a polgármester tisztsége az 1994. évi LXIV. törvény 2. § (1) bekezdése szerint megszűnik, ami maga után vonja a főállású polgármester foglalkoztatási jogviszonyának megszűnését a tisztség megszűnése napján.

BH1997. 455. A kisebbségi önkormányzat elnöke - a polgármesteri tisztség megszüntetésére vonatkozó rendelkezés alkalmazásában - nem minősül polgármesternek [1990. évi LXV. tv. 33/A. §, 33/B. §, 103. § (1) bek. a) pont, (2) bek].

33/B. § (1) A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt a képviselő-testület - minősített többséggel hozott határozata alapján - keresetet nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes megyei, fővárosi bírósághoz a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében. Egyidejűleg kérheti a polgármesternek e tisztségéből történő felfüggesztését is. A bíróság a keresetet soron kívül bírálja el.

(2) A bíróság eljárása során a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény rendelkezéseit azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy a perben viszontkeresetnek, szünetelésnek és egyezségnek nincs helye.

Ez a szakasz az Ötv. 1994. évi módosításakor került be a törvénybe. A korábbi szabályozás alapján nem volt törvényes lehetőség a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester eltávolítására. Szükségessé vált, hogy amikor az Ötv. megerősíti a polgármestert önkormányzati szerepében - a kívánatos egyensúly érdekében -, a sorozatosan törvénysértő polgármesterrel szembeni fellépést is lehetővé tegye. Ezt biztosítja a törvénynek ez a rendelkezése.

A képviselő-testület intézkedését a polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége vagy sorozatos mulasztása válthatja ki. A törvény nem definiálja a sorozatos törvénysértő tevékenység, mulasztás fogalmát. A Legfelsőbb Bíróság elmúlt években meghozott ítéletei támpontot jelenthetnek. Egyik ítéletében a Legfelsőbb Bíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy az önkormányzati jogok védelme érdekében a bíróságnak meg kell szüntetnie az olyan polgármester tisztségét, aki az önkormányzati feladat- és hatásköröket ellátó képviselő-testület határozataival szembehelyezkedve végzi tevékenységét, és nem képes a képviselő-testülettel együttműködni. Ez olyan sorozatos törvénysértés, mulasztás, amely megalapozza a tisztség megszüntetését. (Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár 1996. 194.) A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint a polgármesteri tisztség megszüntetésére - a képviselő-testület által benyújtott kereset alapján - alapul szolgál, ha állampapírnak nem minősülő nagy összegű értékpapírt hosszabb időn át vásárol a képviselő-testület hozzájárulása nélkül (Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár 1997. 48.). A Legfelsőbb Bíróság (Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár 1997. 236. határozatában) utalt rá, hogy a legsúlyosabb szankció (a tisztség megszüntetése) alkalmazására akkor kerülhet sor, ha a polgármester tevékenysége vagy mulasztása sorozatosan törvénysértő és ezen felül olyan következményekkel is jár, melyek az önkormányzat terhére komoly hátrányt jelentenek. Amennyiben a polgármester munkájával kapcsolatban kifogások merülnek fel, a képviselő-testület fegyelmi felelősségre vonást alkalmazhat. Erre a főállású és társadalmi megbízatású polgármester esetén is lehetőség van. A polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény szerint fegyelmi vétséget követ el a polgármester, ha tisztségéből, illetőleg foglalkoztatási jogviszonyából eredő kötelezettségét vétkesen megszegi. Szabályozza a törvény a kiszabható fegyelmi büntetéseket és a fegyelmi eljárás lefolytatásának a szabályait. Rámutatott a Legfelsőbb Bíróság, hogy a kereset benyújtására csak a legvégső esetben kerülhet sor, továbbá, hogy a tisztség megszüntetése iránt indított perben csak a tisztség létrejötte utáni cselekmények vehetők figyelembe.

A képviselő-testület a polgármesteri tisztséget nem szüntetheti meg. Ezt csak a bíróság jogerős ítélete mondhatja ki, ezért a képviselő-testületnek keresetet kell benyújtani a bírósághoz. A rendelkezés fontos eleme, hogy olyan feltételeket ír elő a kereset benyújtásához, amelyek egyúttal védelmet is jelentenek a feladatait megfelelően ellátó polgármesterrel szemben. A keresetet minősített többséggel, vagyis a megválasztott képviselők több, mint felének igen szavazatával támogatott döntésével nyújthatja be a képviselő-testület.

A polgármesteri tisztség megszűntetéséről az önkormányzat székhelye szerint illetékes megyei, fővárosi bíróság dönt. Az újabb törvénysértések elkerülését célzóan biztosítja a törvény a képviselő-testületnek, hogy kérheti a kereset benyújtásával egyidejűleg a polgármester tisztségének felfüggesztését a jogerős ítélet megszületéséig. A bíróság a keresetet soron kívül bírálja el, és eljárása során a Pp. rendelkezéseit alkalmazza. Kimondja azonban a törvény, hogy a perben viszontkeresetnek, szünetelésnek és egyezségnek nincs helye.

E szakasz értelmezésénél figyelembe kell venni az Ötv. 103. § (2) bekezdésében foglaltakat is. E rendelkezés szerint a 33/B. §-ok alkalmazásában a polgármesteren az alpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét, alelnökét, a főpolgármestert, a főpolgármester helyettesét is érteni kell. Az itt felsoroltak tekintetében sorozatos törvénysértő tevékenység és mulasztás miatt a képviselő-testület, illetőleg a fővárosi, megyei közgyűlés az ismertetett feltételek között a bíróságtól kérheti a tisztség megszüntetését.

A polgármester tisztsége - a polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatti - jogi felelősségének jogerős bírósági ítéletben történő megállapításával megszűnik. Ez maga után vonja a főállású polgármester foglalkoztatási jogviszonyának a tisztség megszűnésével egyidejű megszűnését a törvény alapján.

BH1997. 455. A kisebbségi önkormányzat elnöke - a polgármesteri tisztség megszüntetésére vonatkozó rendelkezés alkalmazásában - nem minősül polgármesternek [1990. évi LXV. tv. 33/A. §, 33/B. §, 103. § (1) bek. a) pont, (2) bek].

34. § (1) A képviselő-testület - a saját tagjai közül a polgármester javaslatára, titkos szavazással a képviselő-testület megbízatásának időtartamára - a polgármester helyettesítésére, munkájának a segítésére alpolgármestert választ, alpolgármestereket választhat.

(2) Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait.

A törvénynek ez a rendelkezése az alpolgármester választására tartalmaz rendelkezéseket. Új eleme a törvénynek, hogy egy alpolgármester választását kötelezővé teszi az önkormányzati testületi munka folyamatos biztosítása érdekében. Több alpolgármester is választható. Nyilvánvaló, hogy a nagyobb, a több feladatra kötelezett önkormányzatok választanak meg több alpolgármestert. Az alpolgármesteri tisztséget is be lehet tölteni főállásban és társadalmi megbízatásban. Főállású alpolgármester azonban csak a háromezernél több lakosú önkormányzatnál választható.

Az alpolgármester választásánál a lebonyolítás módjára kogens rendelkezéseket ír elő a törvény. Az alpolgármester csak megválasztott települési képviselő lehet, mivel a törvény azt írja elő, hogy a képviselő-testület saját tagjai közül választja az alpolgármestert. A törvény kizárólagos jogot ad a polgármesternek arra, hogy javaslatot tegyen az alpolgármester, illetőleg alpolgármesterek személyére. Fontos eljárási szabályt is rögzít a törvény a döntéshozatal módjára. A választáshoz minősített többséggel hozott határozat szükséges, amely biztosítja mind a polgármester, mind pedig az alpolgármester testületi támogatottságát.

Meghatározza a törvény az alpolgármesteri megbízatás időtartamát is azzal, hogy a választás a "képviselő-testület megbízatásának időtartamára" szól. Így, ha az alpolgármestert a képviselő-testület alakuló ülésén választják, a megbízatása 4 évig tart. Az alpolgármesteri tisztség megüresedése esetén, vagy ha más okból választanak később alpolgármestert, akkor a megbízatás rövidebb idejű, mert csak a képviselő-testület megbízatásáig még hátralévő időre szól.

Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy az alpolgármester megválasztásának joga nem foglalja magába a visszahívás jogát. Az alpolgármestert a képviselő-testület nem hívhatja vissza. Ez az Ötv. 103. § (1) bekezdése a) pontjának rendelkezéséből következik.

Az alpolgármesterre képviselő-testületi hatáskör nem ruházható át. A törvény rendelkezése utal az alpolgármesteri tisztség tartalmára, az alpolgármester feladataira. Az alpolgármester két területen lát el fontos feladatot. Az egyik feladata a polgármester helyettesítése, a másik a polgármester munkájának a segítése. A polgármesteri tisztség megüresedésekor vagy a polgármester távollétében, tartós akadályoztatása esetén az alpolgármester ellátja a polgármester valamennyi feladatát, gyakorolja hatásköreit. Az alpolgármester a polgármester helyettese. A polgármester határozza meg az alpolgármester feladatait, több alpolgármester esetén kijelöli az őt helyettesítő személyt. Az alpolgármestert a képviselő-testület választja, főállású alpolgármester esetén megállapítja illetményét, társadalmi megbízatás esetén tiszteletdíját. A foglalkoztatási jogviszonnyal, fegyelmi és kártérítési felelősséggel kapcsolatos rendelkezések a polgármesterre vonatkozó szabályok szerint az alpolgármesterre is alkalmazandók. Az egyéb munkáltatói jogkört a polgármester gyakorolja az alpolgármester felett. Az Ötv. 103. § (1) bekezdés b) pontja kisegítő szabályt tartalmaz az "egyéb munkáltatói jog" meghatározására. E rendelkezés szerint egyéb munkáltatói jogon a kinevezés, vezetői megbízás, felmentés, vezetői megbízás visszavonása, az összeférhetetlenség megállapítása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása kivételével minden más munkáltatói jogot kell érteni.

BH1994. 112. I. A polgármester választással létrejövő sajátos jogviszonyban áll az önkormányzattal. A személye vonatkozásában a munkáltatói jogkört - annak lényeges elemeit tekintve - a képviselő-testület gyakorolja. A polgármester az önkormányzat képviselő-testületének akaratát végrehajtó, a köz szolgálatában álló, de nem köztisztviselőnek minősülő személy, sajátos jogállása az államhatalmi ágak szétválasztásának elvéből következik (1990. évi LXVII. tv., 1990. évi LXV. tv., 30-35. §-ok.).

35. § (1) A polgármester az önkormányzati, valamint az államigazgatási feladatait, hatásköreit [7. § (1) és (2) bek.] a képviselő-testület hivatalának közreműködésével látja el.

A polgármester számos önkormányzati feladatot lát el, ezek egy része kapcsolódik a képviselő-testület működéséhez. A polgármester hívja össze és vezeti a képviselő-testület ülését, képviseli a testületet. A képviselő-testület felhatalmazása alapján átruházott önkormányzati hatásköröket gyakorol, a képviselő-testülettől sok önkormányzati feladat ellátására kap megbízást. A törvény kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört a polgármesternek is megállapíthat. Törvény által vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen államigazgatási hatósági hatáskörrel is felruházhatja (Ötv.7. § (1) bekezdés). Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben előírt esetekben honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyekben részt vesz az államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában is (Ötv. 7. § (2) bekezdés). Nyilvánvaló, hogy a polgármester sokirányú feladatait önmaga egyszemélyben ellátni nem tudja, ezért rendelkezik a törvény arról, hogy a feladatait a képviselő-testület hivatalának közreműködésével látja el. A képviselő-testület hivatala a képviselő-testület szerve, amelyet a képviselő-testület hoz létre, önállóan alakítja ki szervezeti és működési rendjét. A szakmai hivatali apparátus a jegyző vezetésével segíti a polgármester munkáját. A képviselő-testület hivatala döntéselőkészítő munkát végez, elkészíti a polgármesternek a határozat-tervezeteket és szakmai ügyviteli segítséget nyújt.

(2) A polgármester a képviselő-testület döntései szerint és saját önkormányzati jogkörében irányítja a hivatalt. A polgármester

a) a jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a hivatal feladatait az önkormányzat munkájának a szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában,

b) dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági jogkörökben, egyes hatásköreinek a gyakorlását átruházhatja,

c) a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő-testületnek a hivatal belső szervezeti tagozódásának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározására,

d) a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét,

e) gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester, a jegyző és az önkormányzati intézményvezetők tekintetében.

A polgármester a képviselő-testület elnöke, vezetője, akinek egyik kiemelt feladata a képviselő-testület szervének, a képviselő-testület hivatalának az irányítása. A törvény pontosan meghatározza e körben a polgármesteri feladatokat, amit különösen szükségessé tesz az, hogy a képviselő-testület hivatalának vezetője a jegyző. A polgármester gondoskodik arról, hogy a hivatal rendeltetésszerűen működjön. Meggyőződik arról, hogy a testületi határozatok végrehajtása milyen színvonalon történik meg. Tájékozódik az ügyintézés általános helyzetéről. A polgármester elsősorban az eredményesség és a társadalmi hatás nézőpontjából értékeli a hivatal tevékenységét. Az ügyintézés fő irányait, tartalmát és kulturáltságát, a település sajátosságaihoz való alkalmazkodás-készségét vizsgálja abból a szempontból, hogy mindezek miképpen felelnek meg az önkormányzat reális és jogszerű igényeinek. A polgármester irányító munkája a hivatali szakapparátus tekintetében nem közvetlenül jelenik meg, hanem a jegyző közreműködésével, hiszen a jegyző a hivatal vezetője. A polgármester a hivatallal szembeni elvárásokat a jegyző közvetítésével juttatja el a hivatal dolgozóihoz. A munkavégzésre vonatkozó utasításokat a hivatal operatív vezetője, a jegyző adja ki a köztisztviselőknek.

Fontos szabály, hogy az irányítás a képviselő-testület döntései szerint és saját önkormányzati jogkörben történik. A hivatal irányítása elsősorban feladatainak meghatározását jelenti, mégpedig a jegyző javaslatainak figyelembevételével. A jegyző javaslatai alapján határozza meg a polgármester azt, hogy az önkormányzat munkájának a szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában a hivatal hogyan vesz részt, milyen feladatokat lát el. Ez a jogkör azonban nem jelentheti a jegyző hatáskörébe tartozó államigazgatási feladatokba, hatósági jogkörökbe való beavatkozást. Azokat a jegyző önállóan gyakorolja, miként a polgármester is a részére megállapított hatásköröket. Az önkormányzat egészének működése, de különösen a hivatal tevékenysége szempontjából alapvetően fontos a polgármester és a jegyző közötti kollegiális viszony és az önkormányzat, a település lakossága érdekének szolgálatára irányuló együttműködési szándék.

A polgármester kivételesen kaphat államigazgatási hatósági jogköröket. Ezek előkészítését a hivatal végzi és a döntést a polgármester hozza. Különösen a nagyobb településeken a célszerű munkamegosztás érdekében lehetőséget biztosít a törvény e hatáskörök átruházására. Az átruházás a jegyzőre történhet és a jegyző dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester átad. Azoknak az ügyeknek a körét, amelyekben a hatáskört a polgármester átadja, maga állapítja meg. Úgyszintén azokat a feltételeket is, amikor a hatáskört visszaveszi, illetőleg meghatározza azokat a munkaszervezési megoldásokat, amelyek révén ellenőrzést gyakorol az átruházott hatáskörök gyakorlása felett.

A képviselő-testület hivatalának a kialakítása a képviselő-testület feladata. A hivatal belső szervezeti tagozódásának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározására a polgármester tesz javaslatot. Az előterjesztést a jegyző javaslata alapján készíti el. Az ügyfélfogadási rendre teendő javaslat során a lakossági érdekeket fokozottan figyelembe kell venni különösen, ha a lakosság egésze vagy nagy része jellegzetes napi időbeosztással rendelkezik. Ez a helyzet például olyan települések esetén, ahol az aktív lakosság a szomszédos városban tölti munkaidejét. Ajánlott a mindennapos ügyfélfogadás megszervezése is. A nagyobb lakosságszámú településeken pedig célszerű ügyfélszolgálati irodák felállítása. A hivatal létrehozásának előkészítésénél az önkormányzatok által ellátandó feladatokat, valamint a hivatal szervezetének a kialakítását befolyásoló tényezőket kell figyelembe venni (pl. a település nagysága és szerepköre, a népesség száma, összetétele, a település ellátottsági, adottsági mutatói).

A képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre, de az ésszerű munkamegosztásra a belső tagozódás kialakításával szükség van. A hivatal munkarendjének kialakításánál tekintettel kell lenni a helyi sajátosságokra. A polgármester a saját hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét. A korábbi szabályozáshoz képest ez szűkebb körű, mert eredetileg a kiadmányozás rendjét a jegyző hatáskörébe tartozó ügyekben is a polgármester állapította meg. A módosítás feloldotta az ellentmondást, az új szabály szerint a polgármester csak a saját hatáskörébe tartozó ügyekben rendelkezhet a kiadmányozás rendjéről. A jegyző hatáskörébe tartozó ügyekben a jegyző dönt a kiadmányozási jogról.

A polgármester jelentős munkáltatói jogköröket gyakorol az alpolgármester, a jegyző és az önkormányzati intézményvezetők tekintetében. Bár ez nem jelent teljes munkáltatói jogkör gyakorlást. A törvény e rendelkezése csak az ún. "egyéb munkáltatói jogokat" utalja a polgármester hatáskörébe. Az egyéb munkáltatói jogkör az Ötv. 103. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti jogkörgyakorlást jelenti, vagyis minden munkáltatói jogot kell érteni alatta, a kinevezés, vezetői megbízás, felmentés, vezetői megbízás visszavonása, az összeférhetetlenség megállapítása, fegyelmi eljárás megindítása és a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével. Természetesen az alpolgármesterek esetében az egyéb munkáltatói jogkörgyakorlás csak a főállású alpolgármesterek vonatkozásában áll fenn. A társadalmi megbízatású alpolgármesternek nem munkáltatója a képviselő-testület, így egyéb munkáltatói jogot sem gyakorolhat értelemszerűen a polgármester.

(3) A polgármester, ha a képviselő-testület döntését az önkormányzat érdekeit sértőnek tartja, ugyanazon ügyben egy alkalommal kezdeményezheti a döntés ismételt megtárgyalását. A kezdeményezést az ülést követő három napon belül nyújthatja be, a képviselő-testület a benyújtás napjától számított tizenöt napon belül dönt.

Az Ötv. 1994. évi módosításánál a törvényalkotó újrafogalmazta a polgármester szerepét. Általánossá tette a polgármester közvetlen választását, szigorította az összeférhetetlenségi eseteket, erősítette a polgármester önkormányzati szerepkörét hatásköreinek bővítésével is. Ezek sorába tartozik a polgármesternek itt szabályozott az a hatásköre, mely szerint ha a képviselő-testület döntését az önkormányzat érdekeit sértőnek tartja, kezdeményezheti a döntés ismételt megtárgyalását. Ez egy kivételes eszköz, mellyel a polgármester ugyanazon ügyben egy alkalommal élhet. Az ismételt felülvizsgálatot három napon belül kezdeményezheti. A kezdeményezés egyben a képviselő-testületi ülés összehívását jelenti az ismételt tárgyalásra utaló napirenddel. A polgármesteri kezdeményezés a képviselő-testületi döntésre halasztó hatályú, azt nem lehet végrehajtani. Az önkormányzat elfogadott rendeletére is vonatkozhat az újratárgyalás kezdeményezése, hiszen a törvény szerint a "döntés" ismételt tárgyalása kezdeményezhető. Az önkormányzati döntés pedig lehet rendelet vagy határozat. A rendelet kihirdetésére is halasztó hatálya van a polgármesteri kezdeményezésnek, így azt a jegyző nem hirdetheti ki.

A polgármestert nemcsak az ülést követő három nap köti az ismételt tárgyalás kezdeményezésénél. A törvény azt is kimondja, hogy a képviselő-testület a benyújtás napjától számított tizenöt napon belül dönt. Ez az előírás szintén köti a polgármestert. Az ülés összehívásánál erre a határidőre tekintettel kell lennie. A képviselő-testület köteles megtárgyalni a polgármesteri kezdeményezést, de nem köteles elfogadni. Ismételten szavazni kell a vitát követően, az érvek, indokok alapján azonban a képviselők szabadon döntenek. A szavazás eredményeként ugyanaz a döntés is születhet. E döntés már végrehajtható, rendelet esetében kihirdethető. További újratárgyalási kezdeményezés a polgármester részéről képviselő-testületi újratárgyalási kötelezettséggel már nem bír.

BH1997. 464. I. A helyi önkormányzatokról szóló törvény nem zárja ki a polgármesternek azt a jogosultságát, hogy az önkormányzati intézményvezetők tekintetében meghatározott munkáltatói jogkörök gyakorlását a jegyző hatáskörébe utalja [1990. évi LXV. tv. 35. § (2) bek. a) és e) pont, 1992. évi XXIII. tv. 6. § (1) bek.].

BH1994. 112. I. A polgármester választással létrejövő sajátos jogviszonyban áll az önkormányzattal. A személye vonatkozásában a munkáltatói jogkört - annak lényeges elemeit tekintve - a képviselő-testület gyakorolja. A polgármester az önkormányzat képviselő-testületének akaratát végrehajtó, a köz szolgálatában álló, de nem köztisztviselőnek minősülő személy, sajátos jogállása az államhatalmi ágak szétválasztásának elvéből következik (1990. évi LXVII. tv., 1990. évi LXV. tv., 30-35. §-ok.).

36. § (1) A képviselő-testület - pályázat alapján - a jogszabályban megállapított képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. A képviselő-testület a jegyző, a főjegyző javaslatára - a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint - községben kinevezhet, más önkormányzatnál kinevez aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására. A kinevezés határozatlan időre szól.

A jegyző az önkormányzat közigazgatási-szakmai vezetője. Jelentős érdek fűződik ahhoz, hogy a jegyző szakmailag képzett, közigazgatási gyakorlattal rendelkező vezető legyen. A jegyző megbízatása - mivel a funkció szakmai és nem politikai jellegű - nem igazodik az önkormányzati választási ciklusokhoz. A jegyző ennek megfelelően nem választás, hanem kinevezés útján nyeri el munkakörét, a kinevezés határozatlan időre szól. Tekintettel arra, hogy a jegyzői teendők kifejezetten igazgatásszervezői, jogalkalmazói szakmai tartalmúak, a törvény biztosítékot teremtett ahhoz, hogy a választott önkormányzati vezető, a képviselő-testületi tagok választási ciklusonkénti cserélődése mellett, a független szakmai hivatali szervezet és annak vezetője változatlan maradjon. Garanciát jelent ez az időszakonkénti vezetői változások után is a szakapparátus stabilizálására, az igazgatási munka folyamatos, szakszerű ellátására. Az Ötv. a jegyző kinevezésének jogát a képviselő-testület számára biztosítja, az a képviselő-testület hatásköréből át nem ruházható hatáskör.

A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban Ktv.) szerint a jegyző köztisztviselő, s ebből eredően közszolgálati jogviszonyban áll. A jegyző kinevezése előtt a kisebb településeken a képviselő-testületnek döntenie kell arról, hogy az önkormányzat önálló jegyzőt kíván-e foglalkoztatni vagy körjegyzőséghez csatlakozik. Az önálló hivatal létrehozása melletti állásfoglalás egyúttal kötelezettséget is ró a képviselő-testületre, nevezetesen a jegyző kinevezésének kötelezettségét. A törvény ide vonatkozó szabálya ugyanis kogens jellegű, a jegyző kinevezését nem csupán jogként, de kötelezettségként is megfogalmazza. A képviselő-testület tehát nem mérlegelheti, hogy kinevez-e jegyzőt vagy sem. Ennek nem csupán elvi, de gyakorlati jelentősége is van. Az önkormányzati működésnek ugyanis előfeltétele, hogy a képviselő-testület hivatali szervezetét is kialakítsák, és az a szakapparátus vezetésére felkészült jegyzővel rendelkezzen.

A törvény a jegyző kinevezésére irányuló kötelezettség teljesítését nem köti határidőhöz. Nyilvánvaló azonban, hogy a törvény előírt határidő nélkül is kötelezettséget jelent, tehát törvénysértő a nem teljesítése vagy a teljesítésének alapos indok nélküli többszöri elhalasztása. A törvényi kötelezettséget az általában ésszerűnek, elvárhatónak tartott időn belül teljesíteni kell. Amennyiben pedig a képviselő-testület saját hibáján kívüli okból nem tudja a jegyzői munkakört betölteni (pl. nincs pályázó), arról kell döntenie, hogy körjegyzőséghez csatlakozik.

Egyes köztisztviselői állások betöltésétől eltérően a jegyző esetében a pályázat kiírása kötelező. Ennek széles körben történő nyilvánosságra hozatalát segíti elő az, hogy a fizetett sajtóközlemény mellett a Belügyminisztérium hivatalos lapja (Belügyi Közlöny) díjmentesen közli az önkormányzatok által meghirdetett pályázati kiírásokat, de azok más módon is gondoskodhatnak a felhívás közreadásáról. Előfordulhat, hogy a pályázók egyikét sem tartja a testület alkalmasnak, vagy a pályázati felhívásra nincs jelentkező. Ez esetben ismételt pályázati felhívást kell közzétenni az elvárható legrövidebb időn belül, hiszen a jegyző kinevezése, a polgármesteri hivatal szakmai vezetésének biztosítása a képviselő-testület kötelessége. Az alkalmazási és képesítési követelményeket a jegyzők esetében a Ktv. határozta meg. Ennek megfelelően általános alkalmazási feltétel a büntetlen előélet, a cselekvőképesség és magyar állampolgárság. Képesítési feltételként a törvény meghatározza, hogy jegyzővé, körjegyzővé, aljegyzővé az nevezhető ki, aki igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítéssel rendelkezik és legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett. A főjegyzői kinevezéshez jogi vagy közgazdasági egyetemi diploma szükséges. A magas szintű képesítési követelmény előírásait azt tette szükségessé, hogy a jegyzőnek az önkormányzati közigazgatás szakszerűségének és eredményességének biztosításában meghatározó szerepe van. Felmentést a képesítési előírások alól csak a községi önkormányzati képviselő-testület adhat annak a személynek, aki az előírt képesítés megszerzésére irányuló tanulmányait megkezdte [Ktv. 8. § (2)]. Ez azt jelenti, hogy az érintettnek folytatnia kell tanulmányait az Államigazgatási Főiskolán vagy valamelyik egyetem állam- és jogtudományi karán. Az így adható felmentés időtartama egyébként nem haladhatja meg a képesítés megszerzéséhez szükséges időtartamot. A felmentés lehetőségére csak községben van mód, ott is csak akkor, ha biztosítottnak látszik a képesítési követelmények viszonylag rövid határidőn belüli (rendes tanulmányi szorgalmi idő) teljesítése. A Ktv. rendelkezései e felmentést a körjegyző és az ötezernél több lakosú község jegyzője esetében kizárják. A Ktv. a felmentés időtartamának eredménytelen elteltéhez kapcsolódó eljárást is szabályozza, s úgy rendelkezik, hogy ilyen esetben a jegyző közszolgálati jogviszonya megszűnik [Ktv. 8. § (2)]. Így tehát mindenoldalúan biztosítékot teremt a törvény arra, hogy a jegyzői munkakört olyan személy töltse be, aki az igazgatási ismereteket biztosító egyetemi, főiskolai végzettséget megszerezte. Az Állam- és Jogtudományi Karon vagy az Államigazgatási Főiskolán szerzett diploma megléte szükséges, de egyúttal elegendő is a jegyzői munkakör betöltéséhez. Ha a pályázó az egyetemi (főiskolai) képzés valamennyi félévének sikeres befejezését tanúsító igazolással (abszolutórium) rendelkezik, úgy végzettsége a jogszabályi követelményeknek nem felel meg.

Fontos szabálya a köztisztviselők jogállásáról szóló törvénynek az, hogy köztisztviselő nem lehet helyi önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működik. Így a képviselőnek esetleges jegyzői kinevezésekor az összeférhetetlenséget meg kell szüntetnie, a képviselői tisztségről le kell mondania.

A képesítés előírása mellett a Ktv. a jegyzői kinevezés előfeltételeként előírja azt is, hogy a pályázó legalább kétéves szakmai gyakorlattal rendelkezzen. Ez az előírás azt célozza, hogy a pályázó az egyetemen, főiskolán elsajátítható elméleti ismeretek mellett, szerezzen gyakorlati tapasztalatokat is, legyen áttekintése az igazgatási munkáról, ismerje meg legalább az e rövid idő alatt elsajátítható szakmai fortélyokat, tehát legyen felvértezve az igazgatás gyakorlati ismereteivel is. Az önkormányzati hivatalnál, a központi igazgatás szakapparátusában eltöltött szakmai gyakorlat hozhat leginkább a jegyzői munkakörben hasznosítható tapasztalatokat de ide sorolható más jogi, igazgatásszervezői munkakör (pl. ügyész, bíró, ügyvéd, rendészeti igazgatás), és elfogadható más jogalkalmazási területen (pl. jogtanácsos) eltöltött szakmai gyakorlati idő is.

A kisebb településekre jellemző kedvezőtlen szakember-ellátási körülmények indokolták a gyakorlati idő csökkentésének lehetőségét, illetve elengedésének kivételes biztosítását is. A községi önkormányzat képviselő-testülete indokolt esetben a két évnél rövidebb gyakorlati idővel bíró vagy gyakorlati idővel egyáltalán nem rendelkező pályázó jegyző kinevezése mellett is dönthet. A képviselő-testület kinevezési joga egyúttal a közszolgálati viszony megszüntetésének a jogát is magába foglalja. Az Ötv. 103. § (1) bekezdésének a) pontja nem sorolja fel a jegyzőt a kivételek sorában, így a képviselő-testület hatáskörébe tartozik a felmentés is. A jegyző felett az egyéb munkáltatói jogokat a polgármester gyakorolja.

Előfordulhat, hogy a kinevezett jegyző esetenként nem tudja ellátni a feladatát, ilyenkor is gondoskodni kell a jegyzői feladatok elvégzéséről. Ezt biztosítja az aljegyzői kinevezés. Városban, kerületben, a fővárosi önkormányzat és a megyei önkormányzat hivatalánál kötelező az aljegyző kinevezése, községekben csak lehetőség. Az aljegyző kinevezéséről a képviselő-testület dönt, a javaslattétel a jegyzőt illeti meg. A törvényszöveg tartalmazza azt is, hogy a kinevezés a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint történik. Így a kinevezéshez pályázat szükséges, továbbá csak a képesítési követelménynek megfelelő személyek pályázhatnak. A döntés minősített többséget igényel. A kinevezés határozatlan időre szól.

(2) A jegyző vezeti a képviselő-testület hivatalát. A jegyző

a) gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról;

b) a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. A kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához, jutalmazáshoz - a polgármester által meghatározott körben - a polgármester egyetértése szükséges.

c) döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket;

d) dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át;

e) tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén;

f) dönt a hatáskörébe utalt ügyekben.

Egyértelműen rögzíti a törvény, hogy a képviselő-testület hivatalát a jegyző vezeti, és ebből következően a konkrét munkaszervezési utasításokat, feladatokat a jegyző adja ki a hivatal dolgozóinak.

A feladatok sorában elsőként az önkormányzat működésével kapcsolatos teendők ellátását emeli ki a törvény.

A képviselő-testület működésével kapcsolatban a jegyző feladata - a polgármester feladat-meghatározásait figyelembe véve - az ülések adminisztratív előkészítésének megszervezése (testületi meghívók elkészíttetése, azok időbeni kiküldése, az ülésterem előkészítése), a napirendek tartalmi és formai előkészítése, az előterjesztések eljuttatása a címzettekhez. A képviselő-testület döntéseinek szakmai megalapozása a jegyző tevékenységi körének egyik legfontosabb területe. Biztosítani kell az előterjesztések igazgatási-szakmai színvonalát, a szükséges információk begyűjtését és feldolgozását. Különös gonddal kell előkészíteni a határozati javaslatokat, a rendelet-tervezeteket. A döntések törvényességéért a jegyzőt önálló felelősség terheli.

A képviselő-testület és a bizottságok működésével kapcsolatban a jegyzőnek feladata az is, hogy figyelemmel kísérje az ülés vezetését és jelezze, ha az ülésvezetés eltér a Szervezeti és Működési Szabályzat vagy más jogszabály előírásaitól. A képviselő-testület üléséről a jegyző készíttet jegyzőkönyvet, felelősség terheli a jegyzőkönyv tartalmi hitelességéért. A jegyzőkönyv hitelessége nem csupán a formai előírásoknak való megfelelést jelenti, hanem köteles a jegyző arra ügyelni, hogy a jegyzőkönyv tartalmilag hűen tükrözze az ülésen elhangzottakat. Ha a Szervezeti- és Működési Szabályzat a jegyzőkönyvre vonatkozóan részletesebb szabályokat is megállapít (pl. szó szerinti jegyzőkönyv, hangfelvétel készítése), ezeket is érvényesíteni kell.

A jegyzőnek alapvető feladatai vannak a képviselő-testület, a bizottságok üléseinek előkészítésével, az előterjesztések szakmai megalapozásával, az ülések lebonyolításával és a határozatok meghozatalával, a törvényesség megtartásával kapcsolatban. A törvény biztosítja számára a képviselő-testület és a bizottságok ülésén való részvétel jogát. A jegyző tanácskozási joggal vehet részt ezeken az üléseken függetlenül attól, hogy az ülés nyilvános vagy kivételesen zárt. A jegyző köteles gondoskodni a bizottságok működési feltételeiről. Ennek keretében - a polgármester irányítása, a Szervezeti- és Működési Szabályzat előírásai alapján - megszervezi a bizottságok üléseinek adminisztratív kiszolgálását (meghívók, ülésterem biztosítása, jegyzőkönyvezés), segíti döntéseik szakmai előkészítését. A jegyző feladata a képviselő-testület tagjai munkájához szükséges operatív intézkedések szervezése. Kiemelkedően fontos a jegyző előkészítő tevékenysége a Szervezeti- és Működési Szabályzat és más rendeletek megalkotásánál.

Új hatásköre a jegyzőnek, hogy gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. Ezt a jogosítványát a polgármester korlátozhatja. A törvény úgy rendelkezik, hogy a polgármester által meghatározott körben a polgármester egyetértése szükséges egyes munkáltatói jogkörök gyakorlásához. Ezek körébe vonja a törvény a kinevezést, vezetői megbízást, felmentést, a vezetői megbízás visszavonását és a jutalmazást. A polgármester határozza meg tehát, hogy az egyetértési jogot milyen körben, kikre vonatkozóan kívánja gyakorolni. Hangsúlyozni kell, hogy a munkáltatói jog a jegyzőé, azt nem vonhatja el a polgármester, csak egyetértési jogát gyakorolhatja.

A jegyző alapvető feladata, hogy a képviselő-testület és a polgármester által meghatározott önkormányzati feladatok teljesítésén kívül megszervezze az állampolgárok államigazgatási ügyeinek szakszerű intézését. E téren feladatot jelent számára a saját hatáskörébe tartozó ügyeknek az intézése, dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad, át és döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket.

(3) A jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.

A törvényesség belső, önkormányzaton belüli biztosítékainak alapvető jelentőségük van. Ha ez a rendszer mind pozícióját, mind eszközeit illetően kiépített, akkor a külső ellenőrzés ugyan nélkülözhetetlen, de összességében inkább iránymutató, orientáló és alapvetően szubszidiárius jellegű. Ha viszont a belső törvényességi mechanizmus a szervezeti szabályozás vagy személyi okok miatt nem hatékonyan működik, úgy nem vagy csupán aránytalanul nagy és költségigényes szervezetek folyamatos működtetésével lehetséges az önkormányzatok tevékenysége törvényességének biztosítása.

Az a törvényi előírás, mely szerint a jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntéseiknél jogszabálysértést észlel, kulcsfontosságú a jegyző feladatellátását illetően. Az e rendelkezésben megfogalmazott kötelezettségek a meghatározott feltételek beállta esetén automatikusan terhelik a jegyzőt. A jegyző köteles a jogszabálysértést jelezni. Nincs mérlegelési joga a jogsértés súlyát, elkövetése motívumait illetően. Ha észlelte a jogszabálysértést, kötelessége a jelzés megtétele.

A jegyző a testületi, bizottsági, polgármesteri döntések előkészítésében vagy közvetlenül közreműködik, vagy a hivatal ügyintézője munkájának ellenőrzése keretében tájékozódik a döntések tervezeteiről. Általában ismeri a döntéshozatali folyamatban felmerülő körülményeket, mérlegeli a testületi tagok álláspontját. Feltárul előtte, hogy a jogszabálysértőnek vélt javaslatoknak és döntéseknek milyen indítékai voltak. Ismeri ezeknek az indokoknak a súlyát, valódiságát, mérlegelni tudja a döntés meghozatalának vagy a határozati javaslat elutasításának következményeit. Nem ritkán kifejezetten elvárják a jegyzőtől, hogy a döntéshez találja meg a kielégítő jogi megoldást. Mindezek mellett is hangsúlyozandó a törvény nem bízza a jegyző belátására, mérlegelésére a törvényességi észrevétel megtételét. Egyetlen feltétel található a törvényben, ami a jegyzőnek támpontot ad "ha jogszabálysértést észlel". A jogszabálysértés-észleléssel beáll a jelzés kötelezettsége.

A jogszabálysértés jelzésének többféle módja lehet. A törvény nem írja elő, hogy a jegyző azt milyen formában tegye meg. Leghelyesebb, ha a jegyző a napirend vitájában azonnal kifejti álláspontját, és ennek meggyőző erejével gyakorol hatást a döntést hozó képviselőkre.

A jegyző jelzési, észrevételezési kötelezettsége jogszabálysértés észlelése esetén keletkezik. A jogszabálysértés alatt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. § (1) bekezdésében felsorolt jogszabályokba ütköző döntés értendő. Jelzési kötelezettséget keletkeztet eszerint, ha a döntés törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, továbbá önkormányzati rendelet rendelkezését sérti.

A jegyzőnek a törvényesség érdekében kifejtett tevékenysége elsősorban a döntés jogsértésének megelőzésére kell, hogy irányuljon. Rendkívül fontos, hogy a jegyző a polgármesterrel, a bizottságok elnökeivel, valamennyi képviselővel jó együttműködést alakítson ki és minél ritkábban kényszerüljön elfogadott döntés észrevételezésére.

A jegyző a tudomására jutott jogszabálysértés elhárítására, feltárására köteles. Nem kötelessége az, hogy a hivatali szervezeten belül vagy a testület működése körében "nyomozó" munkát folytasson a latens jogszabálysértések felkutatására. A hivatali működése körén kívül eső jogsértések általában nem jutnak a tudomására, így azokkal kapcsolatosan észrevételt sem tehet. Az ilyen jogsértések esetén a közvetlen felelősség azt terheli, aki ügykörében az intézkedést meghozta.

(4) A községi körjegyzőségnél a körjegyző a polgármesterek egyetértésével nevezi ki, menti fel és jutalmazza a hivatal dolgozóit, és gyakorolja a munkáltatói jogokat. A polgármesterek megállapodhatnak az egyetértési jog gyakorlásáról. Ha nem tudnak megállapodni, akkor a képviselő-testületek együttes ülése jelöli ki az egyetértési jogot gyakorló polgármestert.

A körjegyző a törvényesség biztosítása érdekében a jegyzővel azonos feladatokat lát el. A törvény kötelezi a körjegyzőt arra, hogy legalább hetente - a Szervezeti- és Működési Szabályzatban meghatározott rendszerességgel - személyesen vagy megbízottja útján ügyfélfogadást tartson a körjegyzőséghez tartozó községekben. A körjegyző szoros kapcsolatot kell tartson a hivatali szervezet minden dolgozójával. A hivatalban dolgozók feladatainak meghatározása, felettük a munkáltatói jogok gyakorlása a körjegyző hatásköre.

A körjegyzőség alakításakor a képviselő-testületek a községek igazgatási feladatainak együttes ellátásában állapodnak meg. A körjegyzőséghez tartozó képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott egybehangzó döntése szükséges a körjegyző kinevezéséhez. A körjegyzőség munkájával kapcsolatos kérdésben szükség szerint a képviselő-testület együttes ülésén határoznak [Ötv. 40. § (1)]. A körjegyzőség működésének ellenőrzését, a feladatok egyeztetését az érdekelt községek polgármesterei együttesen végzik [Ötv. 40. § (6)]. Mindezek biztosítékot nyújtanak ahhoz, hogy a képviselő-testületek, a polgármesterek befolyásolják a körjegyzőség munkáját. A hivatali szervezet ütőképes vezetése azonban csak úgy lehetséges, ha azt egy személy - a körjegyző - végzi. A körjegyző van folyamatos munkakapcsolatban a hivatal dolgozóival, az egyes községek polgármestereinek már csak a székhelytől való viszonylagos távolsága miatt sem lehet teljes körű ismerete a hivatal dolgozóiról. Ezért a törvény a körjegyzőségi hivatal dolgozóinak kinevezési jogát, valamint a munkáltatói jogok gyakorlását a körjegyző hatáskörébe adja. A polgármesterek egyetértésével gyakorolhatja a körjegyző akár a kinevezési, akár a munkáltatói jogait a körjegyzőségi hivatal dolgozói felett. Az egyetértési jog lényegileg vétójogot jelent, vagyis nem nevezhető ki a hivatalba az a jelölt, akinek alkalmazásával akár egyetlen - a körjegyzőségben érintett - polgármester nem ért egyet. Erős garanciát jelent ez arra, hogy a polgármester által alkalmasnak nem tartott dolgozó ne kerüljön a hivatal alkalmazásába.

(5)

37. § (1) A háromezernél kevesebb lakosú községben a polgármesteri tisztség társadalmi megbízatásban is betölthető. Főállású a polgármester, ha főállású polgármesterként választották meg.

A polgármesteri tisztség főállásban és társadalmi megbízatásban is betölthető, ennek azonban feltételei vannak. A háromezernél több lakosú településen a polgármesteri tisztség csak főállásban tölthető be. A törvényalkotó úgy ítélte meg, hogy a polgármesteri feladatok ezeken a településeken olyan mennyiségben jelentkeznek, hogy azok már csak főállásban, teljes munkaidőben láthatók el. A költségvetés nagysága, az önkormányzati intézmények száma, a közszolgáltatások széles köre, az önkormányzati tulajdonnal való önálló rendelkezés, a pályázatokkal elnyerhető támogatások lehetőségeinek kihasználása már a háromezernél több lakosú községi önkormányzatoknál főállású polgármestert igényelnek, ezért a korábbi ötezer helyett a jogalkotó itt alacsonyabban húzta meg az új határvonalat. A háromezernél kevesebb lakosú községben a tisztség társadalmi megbízatásban is betölthető, de itt is lehetőség van a tisztség főállásban történő betöltésére. A törvényalkotó a választópolgárok közösségére bízza a döntést. A háromezernél kevesebb lakosú községekben a polgármester-jelöltek nyilatkoznak arról, hogy megválasztásuk esetén a polgármesteri tisztséget főállásban vagy társadalmi megbízatásban kívánják ellátni. Így azután, amikor a választópolgárok polgármestert választanak, egyidejűleg döntenek a tisztség betöltésének módjáról is.

A főállású polgármester jogi helyzete kettős a választás alkotmányjogi viszonyt eredményez, a polgármester az önkormányzat vezetőjévé válik, a törvény alapján a képviselő-testület elnöke. Ugyanakkor a választás egy sajátos közszolgálati jogviszonyt is eredményez a főállású polgármester és a képviselő-testület között. A polgármester foglalkoztatási jogviszonya a megválasztással jön létre a háromezer vagy annál több lakosú helyi önkormányzatnál, továbbá a háromezernél kevesebb lakosú községi önkormányzatnál, ha főállású polgármesterként választották meg.

A főállású polgármester munkáltatója a képviselő-testület, amely gyakorolja a polgármester tekintetében a munkáltatót megillető jogköröket.

A társadalmi megbízatású polgármester választása csak alkotmányjogi viszonyt eredményez az önkormányzat és a polgármester között, foglakoztatási jogviszonyt nem keletkeztet.

(2) A polgármesteri tisztség betöltésének módját a képviselő-testület a megbízatás időtartamán belül egy esetben a polgármester egyetértésével változtathatja meg.

A törvény lehetőséget biztosít arra, hogy a polgármesteri tisztség betöltésének módját megváltoztassák. Hangsúlyozni szükséges, hogy ez csak a háromezer lakos alatti településen - ahol a tisztség társadalmi megbízatásként is ellátható - lehetséges. Fontos törvényi garancia, hogy a megbízatás időtartama alatt csak egy esetben lehet megváltoztatni a polgármesteri tisztség betöltésének módját. További feltétel, hogy a polgármester egyetértése szükséges a képviselő-testületi döntéshez.

(3) Főállású alpolgármester a háromezernél több lakosú önkormányzatnál választható.

Az alpolgármesteri tisztség is betölthető főállásban és társadalmi megbízatásban is. Fontos szabály azonban, hogy főállású alpolgármester csak a háromezernél több lakosú önkormányzatnál választható. Háromezer lakos alatti településen az alpolgármester csak társadalmi megbízatású lehet függetlenül attól, hogy a polgármester a tisztségét főállásban vagy társadalmi megbízatásban tölti-e be.

BH1993. 265. Ha a képviselő-testület akként dönt, hogy a polgármesteri feladatkört főállású munkaviszony keretében kell ellátni, a polgármester munkaviszonya a megválasztása időpontjára visszaható hatállyal jön létre. A törvény tételesen sorolja fel a polgármester munkaviszonya megszűnésének eseteit, ezért nincs lehetőség arra, hogy a képviselő-testület - a szervezeti és működési szabályzata utóbb történt módosítására hivatkozva - azon a jogcímen mondja fel a munkaviszonyát, hogy nem vállalta e tisztségének társadalmi megbízatásában történő ellátását [1990. évi LXV. tv. 12. § (2) bek., 33. § 37. § (1) bek., 1990. évi LXVII. tv. 2. § (1), (2) és (6) bek., 3. §, 4. (3) bek., 7. § (2) bek., 12. §].

A képviselő-testület hivatala

38. § (1) A képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre - polgármesteri hivatal elnevezéssel - az önkormányzat működésével, valamint az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására.

(2) A körjegyzőséghez tartozó községekben a polgármesteri hivatal feladatkörét - a (3) bekezdésben foglalt kivétellel - a körjegyzőség látja el.

(3) Ha a körjegyzőség székhelye nagyközség vagy város a körjegyzői feladatokat a nagyközségi, városi jegyző a polgármesteri hivatal bevonásával látja el.

Az önkormányzati rendszer lényegéből adódóan az önkormányzati feladatok és hatáskörök a választott képviselő-testületet illetik meg. A feladatokat a képviselő-testület és szervei végzik. A képviselő-testület szervei a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, valamint a képviselő-testület hivatala. Az önkormányzati rendszer legfontosabb szereplői mellett feladatot kap tehát a hivatal és annak operatív vezetője, a jegyző is. A hivatásos szakapparátus elnevezése polgármesteri hivatal. Rendeltetése az önkormányzat működésének segítése, az államigazgatási ügyek döntésre való szakszerű előkészítése és a döntések végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátása. Kifejezetten polgármesteri hivatal elnevezéssel az önálló települési önkormányzat hivatala működik. Ugyanígy a képviselő-testület hivatalának tekintendő azonban - még ha elnevezése értelemszerűen módosul - a megyei közgyűlés hivatala, s úgyszintén a körjegyzőség és a társult képviselő-testület hivatala is. Ez a kör - a polgármesteri hivatallal együtt - adja a képviselő-testület hivatalát, amit - a kifejtettek értelmében - gyűjtőfogalomként használ a törvény.

A helyi önkormányzatiság lényege a törvény által biztosított függetlenség. Ennek egyik jelentős megnyilvánulása a szervezeti keretek önálló kialakításának a lehetősége [Ötv. 1. § (6) a)]. Relatív korlátot pusztán az jelent, hogy az önkormányzatok - a hivatal szakmai közreműködésével - a rájuk háruló feladatok teljesítésére kötelesek, és azért felelősséggel is tartoznak. A felelősség a törvényességi ellenőrzés gyakorlása révén és a közvélemény értékítélete útján érvényesíthető.

A polgármesteri hivatal alapvető teendői a következők

- Ellátja az önkormányzati testületi szervekhez (képviselő-testület, bizottság) kapcsolódó adminisztrációs feladatokat, az önkormányzati képviselők munkájának segítését, a vezetést segítő törzskari funkciókat, valamint a belső munkaszervezési igazgatási teendőket.

- Előkészíti és végrehajtja a testületi szervek önkormányzati döntéseit, a polgármester irányítása és a jegyző operatív vezetése mellett.

- Ellátja a központi állami szervek megbízásából az önkormányzat számára hatáskört megállapító jogszabályok végrehajtásaként az államigazgatási feladatokat, vagyis előkészíti döntésre az államigazgatási ügyeket és gondoskodik e döntések végrehajtásának megszervezéséről.

Az Ötv. szerint jogi személynek az önkormányzat minősül [Ötv. 9. § (1)]. Így jogi személyiséggel önállóan sem a képviselő-testület, sem a polgármesteri hivatal nem rendelkezik. Ez az önkormányzatot, mint a választójogosultsággal bíró állampolgárok közösségét illeti meg. A helyi önkormányzatot illetik meg mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. E jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik [Ötv. 80. § (1)].

Az Áht. 66. §-a kimondja, hogy a helyi önkormányzat gazdálkodásának végrehajtó szerve a költségvetési szervként működő megyei önkormányzati hivatal, polgármesteri hivatal, körjegyzőség, illetve a társult képviselő-testület hivatala. Ugyanezen törvény a 87. § (1) bekezdése szerint pedig a költségvetési szerv jogi személy. Tekintettel arra, hogy az Ötv. szerint valamennyi tulajdonosi és gazdálkodási jog, illetve az önkormányzati vagyonnal való rendelkezési jog a képviselő-testületet illeti, a hivatal jogi személyiségének terjedelmét gyakorlatilag ezen alapvető korlátozással együtt lehet csak értelmezni, vagyis a polgármesteri hivatal jogi személyisége az önkormányzati gazdálkodás végrehajtása körében állapítható meg, tehát csak a feladatkörében az önkormányzati gazdálkodás végrehajtásának tekintetében jogi személy a polgármesteri hivatal. Ezt támasztja alá a Közigazgatási- Gazdasági Döntvénytár 1995. 657. határozata. Az önkormányzat tulajdonosi jogait az egyébként perbeli jogképességgel rendelkező polgármesteri hivatal perindítási jogosultság hiányában a bíróság előtt nem érvényesítheti. Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy más a helyzet a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatánál. A Pp. 327. § (4) bekezdése értelmében a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata során félként (alperesként) az a közigazgatási szerv jár el, amely a felülvizsgálatra irányuló határozatot hozta. A felülvizsgálati perben nincs jelentősége annak, hogy a közigazgatási szerv jogi személyiséggel (perbeli jogképességgel) rendelkezik-e, ugyanis a Pp. 327. § (4) bekezdése szerint a perben fél lehet az a közigazgatási szerv is, amelynek a 48. § értelmében egyébként nincs perbeli jogképessége.

A polgármesteri hivatal egységes szakapparátusként működik. Ez következik abból a szabályozási tényből, hogy a hivatal saját jogon hatásköröket nem gyakorol, tehát hatásköri szempontból nem is tagozódhat, elkülönülést nem mutathat. A hivatal egységes szakmai szempontú működésének követelménye azonban nem jelenti azt, hogy a munkamegosztás természetes rendjében - munkaszervezési megfontolásként - meghatározott rendező elvek szerint a képviselő-testület - a polgármester és a jegyző javaslatára - ne alakíthasson ki több belső szervezeti egységet a hivatalon belül. Különösen városi szinttől kezdődően szükség van a hivatal belső tagolására, noha a hivatal ekkor is egységes munkaszervezet. Az egységes hivatal belső szervezeti egységei jellemzően az önkormányzati gazdálkodás, az infrastruktúra fejlesztés, az intézményirányítás, az államigazgatási hatósági ügyintézés, valamint a titkársági feladatok köré szerveződnek. Elnevezésük változatos, a törvény e tekintetben is szabad döntési lehetőséget biztosít a képviselő-testületnek, amely az e szabályozást többnyire a Szervezeti- és Működési Szabályzatban rögzíti. A belső szervezeti egységek megnevezése körében találkozunk osztály, főosztály, ügyosztály, csoport, iroda, referens megnevezésekkel. A jelzett egységek vezetői természetesen nem önálló hatáskörgyakorlók, hanem munkaszervezetük operatív vezetői.

A fő funkciók szerint a polgármesteri hivatal tagolható önkormányzati (közszolgáltatási és önkormányzati hatósági) és államigazgatási (hatósági) feladatokra. A hivatal belső szervezete ezen belül alapozható az önkormányzati részfunkciókra, esetleg igazodhat az önkormányzati bizottsági struktúrához is.

A hivatali feladatok osztályozásának többféle szempontja ismert, így azok lehetnek funkcionális jellegűek, ágazatiak és tevékenységfajta szerintiek. Funkcionális jellegűek a költségvetés és a zárszámadás elkészítése, a nemzetközi kapcsolatok szervezése, az önkormányzati testületek működéséhez kapcsolódó tevékenység, a vezetés munkáját közvetlenül segítő szervező munka. Ágazatiak lehetnek pl. a közszolgáltatások szervezése, a településfejlesztés és kommunális ügyek előkészítése. Tevékenységfajta szerintiek gazdaság és vállalkozásszervezés, intézményirányítás, hatósági ügyintézés.

A hivatal szervezetének kialakításában szerepet játszó tényezők egzakt módon hiánytalanul nem sorolhatók fel. Körvonalazhatók azonban azok a fontosabb szervezetalakító kritériumok, amelyek befolyásolják a képviselő-testületet a polgármesteri hivatal felépítésében. Ezek közül a következők figyelembevételét tartjuk indokoltnak

1. A település (különösképpen a város) kistérségi vonzáskörzete. Ide értjük a foglalkoztatási helyzet, a szolgáltatásokkal való ellátottság, az önkormányzati közszolgáltatások (oktatás, közművelődés, egészségügy, szociális ellátás) elemzését, a környező településekkel való környezeti kapcsolatokat, a szabadidő eltöltésének lehetőségeit, az idegenforgalom esetleges hatásait.

2. A népesség száma és összetétele abból a szempontból lényeges, hogy az életkor, a foglalkozás befolyásolja az önkormányzati munka főbb irányait, ehhez mérten természetesen a hivatali kiszolgáló struktúrát. E körben indokolt elemezni a demográfiai adatokat is (a település elnéptelenedése, stagnálása, a lakosságszám emelkedése várható-e).

3. A település jellege a sajátos feladat előtérbe állítására adhat választ (ipari fejlesztés vagy visszafejlődés várható-e, az üdülőhelyi jelleg perspektívát nyújt-e, a mezőgazdasági és kézműipari hagyományok elterjedtek-e és fejlesztésükre kedvezőek-e a kilátások).

4. A település műszaki ellátottsága, az épületállomány összetétele (a tulajdonjogi arányok), az épületek hasznosításának lehetőségei, a közműellátottság (ivóvíz, szennyvízhálózat, gáz, hő- és villamos energia), a közterületek nagysága és kiépítettsége (terek, parkok), a helyi közlekedés szervezésének módja.

5. Az intézményhálózat összetétele (általános iskola, napközi otthon, középiskola, kollégium, óvoda, bölcsőde, körzeti- és szakorvosi ellátás, gyógyszertár, művelődési ház, szociális otthon, színház, mozi, könyvtár, múzeum, levéltár, kórház, stb.).

6. Az önkormányzat anyagi eszközei, költségvetésének, bevételeinek (helyi adók) és tulajdonának nagysága (törzsvagyon és vállalkozói vagyon) befolyásolhatja vállalkozói készségét, az ennek alátámasztására szolgáló szakértői bázist.

7. A civil szerveződések aktivitása, az önkormányzati közéleti fórumok iránti igények figyelembe veendő információt adnak a lakossági tájékoztatás megszervezéséhez, az érdekmechanizmusok működtetéséhez.

A hivatali szervezet létrehozatalának főbb szakaszai az alábbiakban jelölhetők meg

- A feladat- és a hatáskörök számbavétele révén a munkakörök kialakítása, a feladatok és az azokat ellátó személyek összekapcsolása.

- A hivatalon belüli kapcsolatrendszerek (vezetési szintek, ellenőrzési pontok) kialakítása.

A polgármesteri hivatal dolgozói köztisztviselők. Ez azt jelenti, hogy közszolgálati jogviszonyban állnak az önkormányzattal, melyben mindkét felet sajátos kötelezettségek terhelik és jogok illetik meg. A polgármesteri hivatal dolgozói tekintetében a Ktv.-t kell alkalmazni. E törvény a helyi önkormányzat önállóságát tiszteletben tartva lehetőséget nyújt arra, hogy az önkormányzati köztisztviselők számára a képviselő-testület az illetményalap kötelező megállapításán túlmenően a munkavégzésre, a munka- és pihenőidőre, valamint az egyéb juttatásokra a Ktv.-ben foglaltaktól eltérő, kedvezőbb szabályokat állapíthasson meg.

Megjegyezni kívánjuk, hogy Ktv.-t módosító 1997. évi LVI. törvény kiterjesztette a törvény hatályát. Így a hatályos szabályozás alapján a közalkalmazotti törvény hatálya alá tartoznak az állami és önkormányzati költségvetési szerveknél foglalkoztatottakon kívül a helyi önkormányzat által a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására foglalkoztatottak is. Különösen a kistelepüléseken gyakori, hogy közszolgáltatás ellátására a képviselő-testület intézményt nem alapított, hanem közvetlenül alkalmazza a közszolgáltatási feladatot ellátó személyeket. Az ily módon alkalmazott személyek közszolgálati státusa nem volt tisztázott. Gyakorta előfordult, hogy köztisztviselőként sorolták be őket. A törvény módosítása egyértelművé tette közalkalmazottkénti foglalkoztatásukat intézményi szervezeti keretek nélkül is.

BH1992. 763. I. A polgármesteri hivatal jogi személy [1990. LXV. tv. 9. §, 38. §, 1979. II. tv. 38. §, 1990. CIV. tv. 53. §].

Körjegyzőség

39. § (1) Az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belül egymással határos községek az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítanak és tartanak fenn. Ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet körjegyzőségben, körjegyzőség székhelye kétezernél több lakosú település is lehet. A körjegyzőség fenntartásának költségeihez az érdekelt képviselő-testületek - eltérő megállapodás hiányában - a településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá.

(2) Az ezernél kevesebb lakosú község képviselő-testülete is létrehozhat önálló hivatalt, ha a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki.

(3) A körjegyzőséghez csatlakozni, abból kiválni a naptári év első napjával lehet. A döntést a kiválásról és a csatlakozásról legalább hat hónappal korábban kell meghozni.

A helyi önkormányzás a helyi közügyek önálló, demokratikus intézését jelenti. A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak. A helyi önkormányzat működése, az önkormányzati ügyek és az államigazgatási feladatok, hatáskörök ellátása érdekében minden képviselő-testület hivatalt hoz létre. Az Alkotmánybíróság a 2099/E/1991/2. AB határozatában külön kiemelte "A helyi önkormányzatok - mint közhatalommal rendelkező szervek - az Alkotmány és az Ötv. előírásai alapján (törvényben megállapított határidő hiányában is) - ésszerűen szükséges időtartam alatt kötelesek a jogállamiság követelményeinek megfelelő szervezeti és működési keretek meghatározására, az önkormányzati tevékenységhez szükséges személyi és hivatali feltételek megteremtésére." Következésképpen a községi képviselő-testület is köteles hivatalt létrehozni az önkormányzati és államigazgatási feladatok ellátására.

Az önkormányzati rendszert megelőző tanácsrendszerben a községek kétharmada az ún. községi közös tanácsokhoz tartozott. A közös tanácsi szervezeti forma azt jelentette, hogy két vagy több községnek (kivételesen városnak) egy testülete, egy költségvetése, egy tanácselnöke, egy közös apparátusa volt. Az önkormányzati rendszerre való áttérés azt (is) jelentette, hogy minden községnek saját képviselő-testülete, saját polgármestere, önálló költségvetése, saját vagyona van. Sem gazdasági, sem szakmai indokok nem teszik viszont lehetővé, hogy minden községnek önálló hivatala legyen. Részletes elemzések, gyakorlati tapasztalatok bizonyítják, hogy a feladatokat megfelelő színvonalon ellátni képes községi hivatalhoz legalább 5-6 köztisztviselő szükséges. Ennek fenntartására pedig a néhány száz lakosú községek nem képesek. Ezért teszi lehetővé, kifejezetten ajánlja az Ötv., hogy az ezernél kevesebb lakosú községek közös hivatalt, körjegyzőséget tartsanak fenn.

A központi költségvetés számottevő mértékben támogatja a körjegyzőségek fenntartását, s ezzel ösztönzi a körjegyzőségek létrehozását. A központi költségvetési támogatás két elemből áll alaptámogatás minden körjegyzőséget (ide értve a körjegyzői feladatot ellátó városi, nagyközségi önkormányzatot is) megillet, továbbá részletes differenciált ösztönző támogatást tartalmaz.

A körjegyzőség létrehozásának több együttes feltétele van. A fő szabály, hogy az ezernél kevesebb lakosú községek hozzanak létre körjegyzőséget. Feltétel, hogy a megyén belül egymással határos községek alakíthatják meg a körjegyzőséget. A körjegyzőséget egyes önkormányzati és az államigazgatási feladatok közös ellátását szolgáló legátfogóbb társulásnak tekintjük. Az egyetlen önkormányzati társulás, amelynél korlát a megyehatár. Minden más önkormányzati társulásnál természetesen át lehet lépni a megyehatárt. A körjegyzőségnél a korlátot az államigazgatási ügyek indokolják, mivel a jogorvoslatok elbírálása más-más megyéhez való tartozás esetén bonyolult helyzetet eredményezhetne, miután a körjegyzőségnél mindenfajta ügytípus megjelenik.

A törvény a körjegyzőség alakításának feltételeként írja elő, hogy a községek egymással határosak legyenek. Ezzel a községek polgárainak érdekeit kívánja védeni, hogy az ügyintézés ne kerüljön túl távolra a községi polgártól.

A körjegyzőség székhelye bármely település lehet. Városi, vagy nagyközségi székhely esetén a jegyző kinevezése tér el az általános körjegyzőségi rendtől, a jegyzőt ugyanis a városi, illetőleg a nagyközségi képviselő-testület nevezi ki.

Fontos szabály, hogy az ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet a körjegyzőségben. A törvény rendelkezéséből egyértelműen következik, hogy a törvényalkotó álláspontja szerint a kétezernél több lakosú község székhelye lehet körjegyzőségnek, de nem székhelyként nem vehet részt körjegyzőségben. Amennyiben nem székhelye körjegyzőségnek, akkor önálló polgármesteri hivatalt kell fenntartania.

Az ezernél kevesebb lakosú községnek sem kötelező részt venni körjegyzőségben. Az Ötv. lehetőséget ad arra, hogy az ezernél kevesebb lakosú község képviselő-testülete önálló hivatalt tartson fenn, ha a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. Helyenként - tévesen - úgy értelmezik e törvényi rendelkezést, hogy elégséges, ha jegyzőt neveznek ki és mellette egy-két ügyintézőt. A törvény ugyan nem határozza meg az önálló hivatal kritériumait, de a községre háruló és a hivatal által ellátandó önkormányzati, államigazgatási feladatok, hatáskörök tételes számbavétele, a gyakorlati tapasztalatok alapján a működőképes hivatal létszáma 5-6 fő. A törvény abban is egyértelmű, hogy önálló hivatalt kell kiépíteni és jegyzőt kell kinevezni. Jegyző tehát önálló hivatal esetén nevezhető ki az ezernél kevesebb lakosú község önkormányzatánál. Önálló hivatalnak pedig olyan tartalom tulajdonítható, hogy annak alkalmasnak kell lenni az államigazgatási, a költségvetési, adóügyi, intézmény-fenntartási, önkormányzati igazgatási stb. feladatok színvonalas ellátására. Ehhez elengedhetetlen egy minimális szakosodás (specializáció) a hivatal dolgozói között, az egymás szükséges mértékű helyettesítése, s mindezekhez szükséges nyilvántartás.

A törvényhely tartalmánál még a következő összefüggés érdemel figyelmet. Körjegyzőséghez tartozó község elhatározhatja kiválását a körjegyzőségből. A körjegyzőségből való kiválás ténylegesen akkor történik meg, ha a képviselő-testület létrehozza az önálló hivatalt és január 1. napjával kinevezi a jegyzőt. Amennyiben nem tud jegyzőt kinevezni (pl. nincs is pályázó), akkor a község változatlanul a körjegyzőségben marad.

A körjegyzőségi megoldás nem változatlan. Körjegyzőség megszűnhet, új körjegyzőség alakulhat. Sem a körjegyzőség megszüntetésének, sem új körjegyzőség alakulásának időbeli korlátja nincs. A körjegyzőséghez való csatlakozás, körjegyzőségből való kiválás viszont a naptári év első napjával történhet. Ennek a törvényi korlátozásnak döntően költségvetési okai vannak. Törvényi feltétel, hogy a döntést a kiválásról, illetőleg a csatlakozásról legalább hat hónappal korábban kell meghozni. A hivatalok átrendezése, a köztisztviselők közszolgálati viszonyának rendezése, irodahelyiség, felszerelés biztosítása mind-mind időt igényel. A jegyzői pályázatot is ki kell írni, el kell bírálni. A féléves időtartamban az esetleges viták megoldásának, továbbá az esetleges kijelölésnek is bele kell férni.

BH1994. 109. Az önkormányzatok és az államigazgatási szervek közötti jogviszonyban kibocsátott kötelező erejű határozatok nem minősülnek belső igazgatási aktusnak; a köztársasági megbízottnak az érdekeltek megállapodásának hiányában hozott - a körjegyzőséghez tartozó községeket kijelölő, jogerős határozatát a bíróság felülvizsgálhatja [1957. évi IV. tv. 72. §, 1990. évi LXV. tv. 39. §, 40. § (1) bek., 96. §, 98. § c) pont, 105. §].

40. § (1) Körjegyzőség alakításáról az érdekelt települések képviselő-testületei állapodnak meg. A körjegyzőt a képviselő-testületek együttes ülése nevezi ki. A körjegyző kinevezéséhez a körjegyzőséghez tartozó képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott egybehangzó döntése szükséges. A körjegyzőség munkájával kapcsolatos kérdésekben szükség szerint a képviselő-testületek együttes ülésen határoznak.

(2) A körjegyző ellátja a képviselő-testületek, a bizottságok és a települési képviselők működésével kapcsolatos igazgatási feladatokat, a polgármesterek hatáskörébe tartozó államigazgatási döntések előkészítését és végrehajtását.

(3) A körjegyző vagy megbízottja köteles mindegyik képviselő-testület ülésén részt venni és ott a szükséges tájékoztatást megadni.

(4) A körjegyző évente beszámol minden képviselő-testületnek a körjegyzőség munkájáról.

(5) A körjegyző vagy megbízottja a képviselő-testületek - egyeztetett - szervezeti és működési szabályzatában meghatározott gyakorisággal, hetente legalább egy napon köteles minden községben ügyfélfogadást tartani.

(6) A körjegyzőség működésének ellenőrzését, a feladatok egyeztetését az érdekelt községek polgármesterei együttesen végzik.

A körjegyzőség megalakulásáról az érintett képviselő-testületek állapodnak meg. A megállapodást a polgármesterek (jegyzők) készítik elő, írásba foglalják és az a célszerű, ha a képviselő-testületek együttes ülésen vitatják meg és hagyják jóvá. Természetesen tárgyalható külön-külön üléseken is.

A megállapodás tartalmazza a megállapodást kötő önkormányzatok megnevezését, az elhatározást a körjegyzőség létrehozásáról, a körjegyzőség székhelyét, a körjegyzőség elnevezését, a körjegyzőség fenntartásához való hozzájárulást. A megállapodás a fenntartáshoz való hozzájárulást célszerűen%-ban állapítja meg, és a költségvetés készítésekor a körjegyzőség költségvetéséhez való hozzájárulást összegszerűen ennek az aránynak megfelelően lehet kiszámítani.

A megállapodás részletezi a munkáltatói jogok gyakorlásának a rendjét. A megállapodásban kell rögzíteni községenként a helyszíni ügyfélfogadás napját (napjait), időtartamát. Célszerű, ha a megállapodás részletezi a körjegyző főbb feladatait, kötelességeit. Indokolt kitérni a helyettesítésének a megoldására.

Bevált az a megoldás, hogy megegyeznek a képviselő-testületek együttes üléseinek a rendjében. Évente minimálisan két együttes ülés szükséges az egyik a körjegyzőség költségvetésének a megállapítására, a másik a zárszámadás elfogadására. A körjegyző köteles beszámolnia körjegyzőség munkájáról minden képviselő-testületnek. Célszerűen összekapcsolható ez a beszámoló a költségvetés tárgyalásával. Meg lehet állapodni abban, hogy meghatározott időnként tartanak együttes ülést, s például rögzíthető, hogy az együttes ülést bármelyik képviselő-testület kezdeményezésére össze kell hívni. Ilyen esetben a kezdeményező képviselő-testület gondoskodik (a polgármester és a körjegyző útján) a téma, az előterjesztés előkészítéséről.

A körjegyzőség az érdekelt képviselő-testületek közös hivatala. Megegyezés szükséges ezért abban, hogy a közös hivatal, a körjegyzőség ügyrendjét, munkarendjét, a munkaköröket stb. külön határozzák meg és a megállapodáshoz mellékelik.

A képviselő-testületek a körjegyzőség munkájával kapcsolatos kérdésekben szükség szerint együttes ülésen határoznak. Következésképpen célszerű megállapodni az együttes döntéshozatal módjában, megegyezhetnek akár abban is, hogy ilyenkor úgy járjanak el, mintha társult képviselő-testületek volnának.

A körjegyzőt a képviselő-testületek együttes ülése nevezi ki, mégpedig olyan módon, hogy a körjegyző kinevezéséhez a körjegyzőséghez tartozó képviselő-testületek mindegyikének többséggel hozott egybehangzó döntése szükséges. A körjegyző személyében való megállapodás széles konszenzust kíván, a pályázónak minden testületben meg kell kapnia a képviselők több mint felének a támogatását.

A körjegyző kinevezésének a feltételeit a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény határozza meg. Körjegyzővé az nevezhető ki, aki

- igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítéssel rendelkezik és

- legalább két évi közigazgatási gyakorlatot szerzett.

A körjegyzőnek nem adható felmentés e feltételek alól. Fontos figyelemmel lenni az együtt-alkalmazási tilalomra. Arra, hogy nem létesíthető közszolgálati jogviszony, ha a köztisztviselő ezáltal hozzátartozójával irányítási (felügyeleti) ellenőrzési vagy elszámolási kapcsolatba kerülne. A községi önkormányzat képviselő-testülete e tilalom alól - különösen indokolt esetben - felmentést adhat. Körjegyzőség esetén ezt a felmentést, ha felmerül és különösen indokolt, mindegyik képviselő-testületnek meg kell adni.

A körjegyző kinevezéséről az érintett képviselő-testületek együttes ülése dönt. A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény szerint ugyancsak együttes ülés dönthet a körjegyző felmentéséről, az összeférhetetlenség megállapításáról, a fegyelmi eljárás megindításáról, a fegyelmi büntetés kiszabásáról.

A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény alapján a körjegyző, a körjegyzői feladatot ellátó nagyközségi, városi, megyei jogú városi jegyző vezetői illetménypótlékra jogosult.

A körjegyző ugyanazokat a feladatokat látja el, ugyanazokat a hatásköröket gyakorolja, mint a jegyző A jegyzőre vonatkozó általános szabályokat nem ismételjük meg, a sajátosságokra térünk ki. A jegyző és a körjegyző közötti lényegi különbség az, hogy a körjegyzőnek több képviselő-testülete, több polgármestere van.

A körjegyző ellátja azokat az államigazgatási feladatokat és hatásköröket, amelyeket törvény, kormányrendelet a jegyzőnek ad, továbbá ellátja mindegyik képviselő-testület, polgármester működésével kapcsolatos teendőket.

A körjegyző vagy megbízottja köteles minden képviselő-testületi ülésen részt venni. A kötelezettség elsősorban a körjegyző kötelezettsége, 3-4 vagy több község esetén azonban ennek a kötelezettségének személyesen már nem mindig tud eleget tenni, ilyenkor megbízottja vesz részt a testületi ülésen. Ehhez természetesen jól össze kell hangolni a testületi ülések idejét, főként a költségvetés készítésekor.

A körjegyzőt évenkénti beszámolási kötelezettség terheli mindegyik képviselő-testület előtt. Ezt a beszámolót a körjegyző nem engedheti át megbízottjának.

A községek érdekeit az a garanciális szabály védi, hogy a körjegyző vagy megbízottja a képviselő-testületek - egyeztetett - szervezeti és működési szabályzatában meghatározott gyakorisággal, hetente legalább egy napon köteles minden községben helyszíni ügyfélfogadást tartani. A körjegyzőséghez tartozó községek polgárainak jogos igénye az, hogy minél kevesebb utánjárással, utazással, lehetőség szerint helyben intézhessék államigazgatási, önkormányzati-hatósági ügyeiket. A helyszíni ügyfélfogadás törvényi előírása ezt szolgálja. Az ügyfélfogadás időpontját, helyét a helyben szokásos módon nyilvánossá kell tenni. Jó módszer az,ha a polgármester és a körjegyző együtt tartja az ügyfélfogadást.

A község nagyságától, a jelentkezőfeladatoktól függően sok helyen kevés a hetenkénti helyszíni ügyfélfogadás. A körjegyzőséghez tartozó egyes községekben van igény arra,hogy egy köztisztviselő esetleg teljes munkaidőben (vagy nem minden nap, de a hét 2-3 napján) a községben dolgozzon. Az ilyen dolgozó a körjegyzőség köztisztviselője, aki a községben jelentkező ügyekben általános ismeretekkel rendelkezik. Szakmai munkájáért a körjegyző a felelős. Az ilyen köztisztviselő munkájának lényege, hogy állandó ügyfélfogadást tart, intézi, illetve intézésre átveszi az ügyeket, s így a község polgárait hátrány nem éri a körjegyzőség miatt. A köztisztviselő kaphat kiadmányozási jogot. Az ügyintézés mellett ellátja a képviselő-testület, a polgármester, a bizottság munkájának a segítését.

Miután a körjegyzőség több község önkormányzatának közös hivatala, ezért a körjegyzőség működésének ellenőrzését, a feladatok egyeztetését az érdekelt polgármesterek együttesen végzik. A polgármesterek egyenjogúak és egyenrangúak, vagyis a székhely önkormányzat polgármesterét nem illeti több jog, mint a többi polgármestert. További részletes törvényi szabály hiányában a kapcsolat, az együttműködés rendjét az érdekelt polgármestereknek közösen kell, konszenzussal kialakítaniuk. Városi, vagy nagyközségi községi körjegyzőségi székhely esetén a hivatal a városi, illetőleg a nagyközségi képviselő-testület hivatala, s a jegyző e hivatal bevonásával látja el a körjegyzői feladatokat. Itt is fontos, hogy a polgármesterek közösen alakítsák ki kapcsolatuk rendjét.

BH1994. 109. Az önkormányzatok és az államigazgatási szervek közötti jogviszonyban kibocsátott kötelező erejű határozatok nem minősülnek belső igazgatási aktusnak; a köztársasági megbízottnak az érdekeltek megállapodásának hiányában hozott - a körjegyzőséghez tartozó községeket kijelölő, jogerős határozatát a bíróság felülvizsgálhatja [1957. évi IV. tv. 72. §, 1990. évi LXV. tv. 39. §, 40. § (1) bek., 96. §, 98. § c) pont, 105. §].

III. fejezet

A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZATOK TÁRSULÁSAI

41. § (1) A települési önkormányzatok képviselő-testületei feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak. A társulásnak a 42-44. §-ban foglaltakon kívül más formái is lehetnek. A központi költségvetés pénzügyi kedvezményekkel ösztönözheti társulás létesítését és működését.

(2) A társulás nem sértheti az abban résztvevők önkormányzati jogait.

(3) Törvény a társulási megállapodás egyes feltételeit meghatározhatja.

(4) A települési önkormányzatok képviselő-testületei között a társulások működése során felmerülő vitás kérdésekben a bíróság dönt. A társuló képviselő-testületek megállapodhatnak abban, hogy a vitás kérdésben bármelyik képviselő-testület kérheti a megállapodásban megjelölt önkormányzati érdekszövetség által felkért tagokból álló egyeztető bizottság állásfoglalását, továbbá abban, hogy a kereset benyújtása előtt a képviselő-testület kéri az egyeztető bizottság állásfoglalását.

Az Alkotmány 44/A. § a helyi önkormányzatok szabad társulásának elvét állapítja meg, ezzel kizárja a helyi önkormányzatok kötelező társulásának elrendelését. Az önkéntes és szabad társulás a helyi önkormányzatok alkotmányos alapjoga.

A helyi önkormányzatokról szóló törvény megalkotásakor a törvényjavaslat indokolása kiemelte, hogy célja a nagyobb átfogó község társulások kialakulása. Ez azonban hosszabb folyamat eredménye lehet, fokozatosan a társadalmi, gazdasági feltételek (a fejlettebb infrastruktúra) megteremtésével jöhet létre. Külön hangsúlyozta községeinknek előbb valóságos önkormányzatokká kell válniuk ahhoz, hogy saját felismerésük alapján keressék az egyes közszolgáltatások célszerűbb, gazdaságosabb, magasabb színvonalú biztosításának társulásos fejlesztését az európai önkormányzatokhoz hasonlóan.

A fejezet címe a települési önkormányzatok társulásairól szól, az önkormányzati törvény szerkezetéből, rendszeréből azonban egyenesen következik, hogy nemcsak a települési önkormányzatok társulhatnak egymással, hanem a megyei önkormányzatok is. Társulásra lehetőség van települési és megyei önkormányzatok között is. Ezt a tételt külön megerősíti a 6. § (3) bekezdése, amely szerint a megyei és a települési önkormányzatok között nincs függőségi viszony, a kölcsönös érdekek alapján együttműködnek.

A választópolgárok az önkormányzatuktól különösen a település üzemeltetését, fejlesztését, az életkörülmények javítását, az egészséges környezethez való joguk biztosítását, a közszolgáltatások színvonalának az emelését várják. Az önkormányzatoknak a törvényekben előírt és az önként vállalt feladataikat növekvő színvonalon kell ellátniuk. Ennek érdekében minden önkormányzat eldöntheti (el kell döntse), hogy mely feladatait látja el a település határain belül saját maga, önállóan.

Tiszteletben tartva a társulási szabadságot, az erről való döntés önkéntességét és szabadságát a 41. § arra hívja fel az önkormányzatok figyelmét, hogy feladataik hatékonyabb és célszerűbb megoldására társuljanak. A hatékonyságnak és célszerűségnek sokféle összetevője van jelent gazdaságosságot, gazdasági hatékonyságot, jelent társadalmi hatékonyságot - ami az érintett választópolgárok megelégedettségét mutatja -, lényeges eleme a szakmai hatékonyság, a szakmai színvonal, és a célszerűség mindezekkel összefüggésben vizsgálandó.

Maga az önkormányzati törvény meghatároz társulási formákat, de a társulási szabadság alkotmányos elvének érvényesítése végett hangsúlyozza, hogy az általa meghatározottakon kívül a társulásoknak más formái is lehetnek, amelyeket az önkormányzatok alakítanak ki.

A törvényhozó az általános elvek között rögzíti, hogy a központi költségvetés pénzügyi kedvezményekkel ösztönözheti a társulás létesítését és működését. Ezek a kedvezmények a költségvetési törvényben és egyes szaktörvényekben találhatók meg.

A társulásról, a megállapodás tartalmáról az érintett önkormányzatok szabad, önkéntes elhatározással döntenek, tartalmát egyetértésben állapítják meg. A törvény egyetlen tilalmat állít fel, nevezetesen a társulás nem sértheti az abban résztvevők önkormányzati jogait. A törvény a gyengébb önkormányzatot védi az erőfölényben lévő önkormányzattal szemben, mivel a törvénysértő (valamely önkormányzat jogát sértő) megállapodás semmis.

Az általános elvi tételek között szükséges hangsúlyozni, hogy más az önkormányzatok társulása és más az önkormányzatok együttműködése. Az együttműködés az átfogó, az általános fogalom, a társulás viszont az önkormányzatok kapcsolatainak intézményesült módja meghatározott feladatok megoldására.

Alkotmányos alapértéknek és megőrizendőnek tekintjük a választó- polgárok közösségének jogát a helyi önkormányzáshoz, a helyi közügyek önálló, demokratikus intézéséhez. Ugyanakkor valóságos ellentmondás önkormányzati rendszerünkben a sok kis önkormányzat. Az önkormányzatok több mint 90%-a a községi önkormányzat, a községek nagyobb részének - több mint 1700-nak - a lakosságszáma nem éri el az ezer főt. Nyilvánvaló tehát, hogy a községek nagyobb része a közszolgáltatások jelentős részét önállóan egyedül nem képes biztosítani a polgárainak.

Önkormányzati rendszerünk továbbfejlesztésének fő útja ezért a szélesebb körű, átfogó társulási rendszer kialakítása.

Egyetlen település sincs önmagában, minden település valamely térségben helyezkedik el. Az átfogó társulási rendszer több síkú és több rétegű

- Általános együttműködési keretet adnak a térségfejlesztési társulások. Ebben a keretben kidolgozható, egyeztethető az adott térség fejlesztésének programja, pályázatok alapján anyagi eszközök nyerhetők az elmaradottság csökkentéséhez, a térségi feladatok megoldására.

- Fontos követelmény, hogy a városok mind szorosabb kapcsolatot építsenek ki az agglomerációjukkal. Ez a városok és agglomerációs községeik kölcsönös érdeke és haszna, megvalósulásához a térségi rendezési tervek, fejlesztések intézményes formáira van szükség.

- Kistérség központi mozgató ereje nemcsak város, de nagyközség is lehet.

- Az ország társulási térképén a legjellemzőbb minták, motívumok a község-község kapcsolatok. Elsősorban a szomszédos községeknek kell szövetkezniök, különösen az olyan alapszolgáltatásokban, mint az oktatás, nevelés, egészségügyi ellátás, szociális gondoskodás.

Hangsúlyozni indokolt, hogy a társuló partnerek szolgáltatásonként eltérőek is lehetnek. A városok köré is különböző szolgáltatási körök rajzolhatók, amelyek csak részben fedik egymást. Más-más térségre terjednek ki egyes település-üzemeltetési feladatok, vagy az intézményes szemétgyűjtés, szállítás, elhelyezés, feldolgozás közös ellátása; megint más a víznyerő terület, víziközmű közös fenntartása, esetleg a szennyvíztisztítás. Mindezektől eltérőek (is) lehetnek az igazgatási körzetek.

A helyi önkormányzatok társulási rendszerének a továbbfejlesztése érdekében az Országgyűlés 1997-ben módosította az önkormányzati törvényt (1997. évi CXXXIV. törvény) és külön törvényt alkotott a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről (1997. évi CXXXV. törvény).

A helyi önkormányzatokról szóló törvény módosítása elvi jelentőségű és közvetlen gyakorlati hatású változtatásokat eredményezhet.

1990. óta az Ötv. 41. § (3) bekezdés szerint a társulás jogi személy. A gyakorlati tapasztalatok egyértelműen cáfolták ennek a tételnek a helyességét. Minden társulás jogi személlyé nyilvánítása kifejezetten gátolta a társulások megalakulását. A feladatok közös megoldása ugyanis túlnyomó többségében nem igényli a társulás külön jogi személyiségét. A gyakorlatban az volt a kivétel, amikor jogi személyiségű társulás alakult. Ezért az Országgyűlés hatályon kívül helyezte az Ötv. 41. § (3) bekezdését, új bekezdéssel váltva azt fel. E bekezdés helyébe lépő új bekezdés - ugyancsak fontos elvi tételként - kimondja, hogy törvény a társulási megállapodás egyes feltételeit meghatározhatja. Erre a "felhatalmazásra" épül a külön törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről.

Természetesen a törvényalkotó nem kívánt az ellenkező végletbe fordulni. Nem minden társulás jogi személy, de az említett külön törvény lehetővé teszi, hogy a helyi önkormányzatok jogi személyiségű társulást létrehozzanak.

A másik, elvi jelentőségű változás az, hogy az Ötv. módosítás lehetővé teszi önkormányzati hatáskör átruházását társulásra. Ennek érdekében

- kiegészült az Ötv. 2. §-ának (2) bekezdése, az önkormányzati döntést hozók között szerepel a társulás;

- az Ötv. 9. § új (3) bekezdése kimondja, hogy a képviselő-testület egyes hatásköreit törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja;

- az Ötv. 10. §-ának korábbi szövege (1) bekezdésre változott és a § új (2) bekezdéssel egészül ki. Ennek értelmében a képviselő-testület rendeletében a törvény által hatáskörébe utalt kinevezést, megbízást és intézmény alapítását a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéseiről szóló törvény szerint társulására ruházhatja. Ez a bekezdés feloldott egy átruházási tilalmat, s a felsorolt hatáskörök átruházását a megnevezett külön törvény - vagyis nem bármely törvény - szerint tette lehetővé.

Az önkormányzati törvény említett módosításai a társulások érdemi munkájának a korábbiaknál kedvezőbb feltételeit kívánják megteremteni.

Az önkormányzati törvény megalkotása óta él az a szabály, amely szerint a települési önkormányzatok képviselő-testületei között a társulások működése során felmerülő vitás kérdésekben a bíróság dönt.

A gyakorlatban ilyen tartalmú bírósági döntésekre elvétve került sor. A vitázó képviselő-testületek általában nem fordulnak a bírósághoz, hiszen többnyire hosszú időbe telik mire bírói úton lezárul a vita. A vélemény- különbségek természetesen nem tűnnek el, így inkább megszűnik a társulás, megszakad az együttműködés.

Hosszabb távon indokolt kidolgozni a helyi önkormányzatok közötti viták rendezésére a választott bírósági eljárást. Ez azonban több időt igényel, részletes szabályozást kíván a választott bírák kiválasztása, személyük kifogásolása, az eljárás, a költségek viselése.

Addig is fontos döntést hozott a törvényalkotó, amit gyakorlati tapasztalatból is merített. Eddig az Országgyűlés egyetlen önkormányzati képviselő-testületet oszlatott fel alkotmányellenes (nem) működése miatt. Az előterjesztést véleményezték az országos önkormányzati szövetségek. Ezek egyike "jószolgálati" küldöttséget küldött a községbe. A küldöttségben az ottani helyzetnek megfelelő (orvos, pedagógus) polgármesterek, szakértők vettek részt. A küldetés majdnem eredménnyel járt, s jelezte, hogy helye lehet vitás kérdésekben ilyen típusú közvetítésnek. Feltehetően nemcsak önkormányzaton belüli, hanem önkormányzatok közötti vitáknál is eredményes közvetítés képzelhető el.

Az Ötv. módosítása

- fenntartja azt az alapvető tételt, amely szerint a települési önkormányzatok képviselő-testületei között a társulások működése során felmerülő vitás kérdésekben a bíróság dönt,

- új lehetőséget ad viszont a társuló képviselő-testületek megállapodhatnak abban, hogy a vitás kérdésben bármelyik képviselő-testület kérheti a megállapodásban megjelölt önkormányzati érdekszövetség által felkért tagokból álló egyeztető bizottság állásfoglalását,

- s akár abban is, hogy a kereset benyújtása előtt a képviselő-testület kéri (vagyis köteles kérni) az egyeztető bizottság állásfoglalását.

Az előterjesztés egyeztetésekor valamennyi országos önkormányzati érdekszövetség egyetértett a tervezettel, ezzel vállalta a feladatot.

A törvény nem jelölhet meg egyetlen önkormányzati szövetséget, mivel jelenleg még hét országos szövetség van, továbbá a helyi önkormányzatok fele egyik szövetségnek sem tagja.

Az élet számos területen mutatja, hogy a viták éleződése elvezet oda, amikor a vitázó felek már nem is hisznek egymásnak. A külső és pártatlan személyek bekapcsolódása, a külső pártatlan, szakértői vélemény elősegítheti a megállapodást a vitás kérdésekben.

Az önkormányzati országos érdekszövetségek új funkcióval gazdagodtak. Fontos, hogy az egyeztető bizottság kiküldetése, felkérése előtt ismerjék meg a vita fő kérdéseit, a vitázó önkormányzatokat, az ellenérdekű feleket. Ezek ismeretében célszerűen állítható össze az egyeztető bizottság, mivel a jó összetétel az eredményes közreműködés lényeges előfeltétele. Az egyeztető bizottságok közreműködésével feloldhatók a nézeteltérések, rendezhetők a viták, s nem kerülnek bíróság elé. Végső megoldásként a bírói út változatlanul igénybe vehető.

A helyi önkormányzati társulások létrehozásának jogi feltételeit bővítette az Országgyűlés a külön törvény megalkotásával. Az Országgyűlést az a cél vezette, hogy segítse elő a helyi önkormányzatok társulási alkotmányos alapjogának gyakorlati érvényesítését, a helyi önkormányzatok együttműködésének a bővítését, a közös érdekű feladataik célszerűbb, gazdaságosabb és hatékonyabb megvalósítását, a polgároknak nyújtott közszolgáltatásaik színvonalának a javítását, a térségi kapcsolatok elmélyítését, a társulások általánosabbá és tartósabbá tételét.

A külön törvény hangsúlyozza, hogy rendelkezéseit akkor kell alkalmazni a helyi önkormányzatok közös feladatellátására, társulására, ha törvény másként nem rendelkezik. Az Országgyűlés ugyanis fontosnak tartja, hogy az egyes ágazati törvények jelöljék meg az adott ágazatban azokat az önkormányzati feladatokat, amelyeket célszerű társulásban megoldani és ezekhez az ágazati, illetőleg a költségvetési törvény adjon külön ösztönzést, támogatást.

Elvi jelentősége van a helyi önkormányzati társulások alapelvei törvénybe iktatásának. Az alapelvek a következők

- önkéntesség, szabad elhatározás,

- az egyenjogúság tiszteletben tartása,

- kölcsönös előnyök,

- arányos teherviselés.

Az alapelveknek kell áthatni a társulási megállapodások tartalmát, és iránymutató a szerepük a felmerülő vitás kérdések megoldásánál.

A feladatellátás biztonsága érdekében a társulási megállapodásoknál kötelező az írásbeliség.

Társulni mind önkormányzati, mind államigazgatási feladat, hatáskör ellátására lehet.

A társulási megállapodást a polgármesterek írják alá, amikor azonban államigazgatási feladat, hatáskör társulásos ellátásáról állapodnak meg, akkor a jegyző is aláírja, miután a feladat, hatáskör címzettje.

Elvi éllel hangsúlyozza a törvény, hogy a társulás létrehozása nem érinti a helyi önkormányzat feladatellátási kötelezettségét. Ha a társulás valamely okból nem látja el a feladatot, nem hivatkozhat a helyi önkormányzat arra, hogy mentesült a feladatellátása alól, mivel annak ellátására társulást hozott létre. A társulás esetleges eredménytelenségekor belép az önkormányzat közvetlen feladatellátási kötelezettsége.

A külön törvény minősített többséget ír elő a társulási megállapodás jóváhagyásához, módosításához, megszüntetéséhez, év közben történő felmondásához. Rendezi a felmondás határidőit.

Speciális rendelkezés a társulásból való kizárás, amelyre fontos okból és akkor kerülhet sor, ha valamelyik társult önkormányzat a megállapodásba foglalt kötelezettségének ismételt felhívásra határidőben nem tett eleget.

A törvény meghatározza a társulás megszüntetésének eseteit, a társulás tagjai által végzett ellenőrzést.

Amíg az önkormányzati törvény a társulási formákat állapítja meg, addig a külön törvény a társulási típusok tartalmi, formai kellékeit rendezi. Négy alaptípusról rendelkezik.

A legegyszerűbb típus a megbízásos társulás, amikor a képviselő-testület megállapodik más képviselő-testülettel abban, hogy annak szerve, intézménye, más szervezete meghatározott feladatot, hatáskört, szolgáltatást ellát a megbízó önkormányzat számára. Ebben a társulásban mindig két önkormányzat szerepel a megbízó és a megbízott önkormányzat.

Az ún. intézményfenntartó társulásnak két válfaja lehet.

- Az egyik változatban két vagy több képviselő-testület megállapodik intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában, egyes alapítói jogok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában azzal, hogy a közös fenntartással, illetve a közös foglalkoztatással kapcsolatos feladat- és hatásköröket a megállapodásban meghatározott képviselő-testület, illetve annak szerve gyakorolja. Ennél a társulásnál a döntési jogkörök a meghatározott önkormányzatnál maradnak, de a megbízás, kinevezés, felmentés előtt kérni kell a társult önkormányzatok véleményét, és minden döntésről tájékoztatni kell a képviselő-testületeket. Lényeges szabály, hogy a megállapodásban meghatározott költségvetést érintő döntéshez a képviselő-testületek egyetértése szükséges. A megállapodás tartalmát a felek szabadon állapítják meg, de a törvény előírja a megállapodás minimális tárgyköreit.

- Az ún. intézményfenntartó társulás másik változata az előzőtől abban tér el, hogy a döntéseket nem valamelyik önkormányzat hozza, hanem arra a képviselő-testületek döntéshozó szervet hoznak létre, ez a társulási tanács.

A társulási tanács összetételéről a képviselő-testületek állapodnak meg és többféle megoldás közül választhatnak. Közösen dönthetnek úgy, hogy a társulási tanács a megállapodásban meghatározott számú önkormányzati képviselőből áll. Megállapodhatnak abban is, hogy a társulási tanácsot a polgármestereik alkotják. Ebben az esetben a polgármesterek a költségvetési hozzájárulás arányában rendelkeznek szavazati joggal. Lehetséges olyan összetétel is, hogy a költségvetési hozzájárulás arányában választanak a társulási tanácsba önkormányzati képviselőket.

Törvényi feltétel viszont, hogy egyik társulási tag sem rendelkezhet a társulási tanácsban a szavazatok több mint a felével. Ez utóbbi esetben ugyanis érdemében nem lenne társulás, mivel a társulás egy tagja mindent saját maga eldönthetne. Ilyen helyzetben más típust indokolt választani.

- A negyedik társulási megállapodási típus az, amikor a képviselő-testületek jogi személyiségű társulást hoznak létre. A jogi személyiségű társulás költségvetési szerv, létrehozásához alapító okirat szükséges.

BH1997. 446. Egyes települési önkormányzatoknak közös intézmények közös fenntartására vonatkozó megállapodása - amennyiben önkormányzati társulást erre a célra nem alapítanak - a polgári jogi szerződésekre vonatkozó általános szabályok szerint ítélendő meg. A közös fenntartást megszüntetni kívánó önkormányzat a bírósághoz fordulhat [1990. évi LXV. tv. 41. § (1)-(2) és (4) bek., 42-44. §-ai, Ptk. 7. §, 198. § (1) bek., 240. § (1) bek., 241. §].

BH1994. 341. Az önkormányzat nem vehet részt olyan hatósági ügyek intézésére létrehozott társulásban, amely ügyek nem tartoznak feladatkörébe [1990. évi LXV. tv. 41. § (1) bek. ;1991. évi XX. tv. 98. § (2) bek.].

Hatósági igazgatási társulás

42. § (1) A képviselő-testületek megállapodással egyes államigazgatási hatósági ügyfajták szakszerű intézésére hatósági igazgatási társulást hozhatnak létre.

(2) A megállapodásnak tartalmaznia kell:

a) a társulás résztvevőinek nevét, székhelyét,

b) a társulásban intézendő ügyek megjelölését,

c) a társulás vezetőjének és alkalmazottainak kinevezési módját, a munkáltatói jogok gyakorlásának a rendjét, a költségek viselésének arányát,

d) a társulásba való belépés, illetőleg a kiválás szabályait,

e) a társulás működési területén a helyszíni ügyintézés rendjét.

(3) A megállapodást meg kell küldeni a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének, aki tizenöt napon belül tehet törvényességi észrevételt.

Az önkormányzati törvény alapján az államigazgatási feladatok, hatáskörök, hatósági jogkörök túlnyomó többségének a címzettje a települési önkormányzat jegyzője. A hatáskörök telepítésének vezérlő szempontja az, hogy az ügyintézés lehetőség szerint minél közelebb kerüljön az állampolgárokhoz, a jogi személyekhez. Az államigazgatási ügyek nagy részénél megoldható, hogy a szükséges feltételeket megteremtse a települési önkormányzat, az ügyintézés személyi és tárgyi feltételei biztosíthatók minden polgármesteri hivatalban, ideértve természetesen a körjegyzőségeket is. Vannak azonban bonyolultabb hatósági ügyek, amelyek intézése már nagyobb, speciális szakértelmet, gyakorlati tapasztalatot igényel. A városokban természetesen ezek feltételeit is meg lehet és kell teremteni, más önkormányzatoknál viszont az nem mindig lehetséges. Ilyenkor alapvetően két megoldás között van választási lehetőség az egyik szerint maga a jogalkotó kizárólag a városnak adja a hatáskört azzal, hogy a város azt községekre is kiterjedően látja el, a másik lehetőség az, hogy minden jegyző megkapja a hatáskört és amelyik önkormányzat a hatáskör gyakorlásához szükséges feltételeket megteremteni nem képes, az a hatósági igazgatási társulást választja.

A választópolgárok azt várják a közigazgatástól, hogy az gyorsan, szakszerűen, törvényesen, kulturáltan intézze ügyeiket. A polgár lakóhelyén kell gondoskodni a gyakran, nagyobb számban előforduló ügyek helyi intézéséről. A bonyolultabb, nagyobb szakismereteket igénylő ügyeknél kevésbé a helyben történő ügyintézés a fontos, hanem a törvényesség, szakszerűség, gyorsaság. Ez pedig hatósági igazgatási társulásban is biztosítható és még mindig közel a polgár lakóhelyéhez.

A hatósági igazgatási társulásról is kizárólag a képviselő testületek dönthetnek. Egyes hatósági ügyfajták szakszerű intézését szolgálja a hatósági igazgatási társulás.

A törvény megállapítja a megállapodás kötelező tartalmi kellékeit, az ügyfajtákról és a további kérdésekről az érintett önkormányzatok szabadon állapodnak meg.

Olyan önkormányzatok társulhatnak, amelyek rendelkeznek a társulásban ellátandó feladat- és hatáskörrel. A helyi önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyekben járhat el, így a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyekben választhat az önálló eljárás, illetőleg a társulás útján történő feladat megvalósítás között. Nem vehet részt a hatósági igazgatási társulásban az az önkormányzat, amelyik a kérdés eldöntésére hatósági jogkörrel nem rendelkezik. A bíróság elvi éllel mutatott rá, hogy az önkormányzat nem vehet részt olyan hatósági ügyek intézésére létrehozott társulásban, amely ügyek nem tartoznak a feladatkörébe (BH1993. 341).

A gyakorlatban általában az igazgatási társulások két fajtája jött létre

- Az egyiknél a társulás előkészíti, ténybelileg, szakmailag, jogilag megalapozza a döntést, tervezetet készít az egyedi hatósági ügy elbírálására, ám magát a döntést a települési önkormányzat jegyzője hozza meg.

- A másik fajta társulásnál az előkészítés és a döntés is a társulásban történik, a döntést hozó a hatósági jogkör gyakorlása során a kiadmányozási joggal a társulási megállapodásban megbízott települési önkormányzat (többnyire a székhely) jegyzője. Ez utóbbi fajtánál a döntés tervezetét egyeztetik az ügyfél települési önkormányzatának a jegyzőjével.

A hatósági igazgatási társulás létrejöhet egyfajta hatósági ügycsoport intézésére, de alakítható több ügyfajtára is.

A hatósági igazgatási társulás a gyakorlatban a társulásban részt vevő polgármesteri hivatalok egyikének szervezeti részeként működik.

A hatósági igazgatási társulásról szóló megállapodást meg kell küldeni a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének. A hivatalvezető jogköre ebben is a törvényességi ellenőrzés, egyetlen kivételként a hivatalvezetőnek tizenöt nap áll rendelkezésre az esetleges törvényességi észrevétel megtételére. A törvény külön nem rendelkezik arról, hogy ki küldje meg a társulási megállapodást a hivatalvezetőnek, a rendszertani értelmezés alapján lehet arra a következtetésre jutni, hogy a megállapodás megküldésének a kötelezettsége a társulás székhelye szerinti település önkormányzatának a jegyzőjét terheli. A törvényességi észrevétel megtételére megállapított határidő pedig azt szolgálja, hogy ne maradjanak bizonytalanságban a megállapodó önkormányzatok, s meghozzák a szükséges költségvetési, személyi, szervezeti döntéseket a társulás működéséhez.

Intézményi társulás

43. § (1) Az érdekelt képviselő-testületek megállapodhatnak két vagy több községet, illetőleg várost és községet ellátó egy vagy több intézmény közös alapításában, fenntartásában és fejlesztésében. Eltérő megállapodás hiányában a közös intézmények fenntartásához az érdekelt képviselő-testületek a településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá.

(2) A megállapodásban meg kell határozni:

a) a közös intézmény tevékenységi és ellátási körét,

b) az egyes képviselő-testületek pénzügyi hozzájárulásának arányát,

c) az intézmény fenntartásával kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket, valamint azok gyakorlásának a módját,

d) a megállapodás felmondásának a feltételeit.

(3)-(4)

Az intézményfenntartó társulásokra irányuló rendelkezések is lényegesen változtak 1998-ban. Az 1990. évet követő ágazati törvényalkotás egyértelművé tette, hogy a helyi önkormányzatok, így értelemszerűen az általuk létrehozott társulások nem irányítják, hanem fenntartják az intézményeket. Fél évtized gyakorlati tapasztalatai arra mutattak, hogy nem váltak be a közös intézménnyel kapcsolatos feladatokra létrehozott bizottságok. Emiatt indokolt volt a róluk szóló rendelkezések hatályon kívül helyezése.

Az intézményi társulások szükségképpen jöttek létre a községi közös tanácsok megszűnése miatt. A megszűnt közös tanácsok által fenntartott közös intézmények jó része természetben nem volt megosztható, s így a továbbiakban is közösen tartják fenn az érintett önkormányzatok, továbbá új intézményi társulások is létrejöttek főként a közoktatási törvény új rendelkezései és a költségvetési támogatás következtében.

A viszonylag kis községekben is jelentősége van annak, hogy egyes kötelező alapszolgáltatásokat helyi, saját intézménnyel nyújtsanak. Az önálló intézmény megtartása, vagy megszüntetése nem pusztán gazdasági, költségvetési kérdés, hanem a helyi társadalom igénye, helyi munkahely biztosítása, szociológiai és más tényezők együttes mérlegelését kívánja meg.

Társult képviselő-testület

44. § (1) A települési képviselő-testület más települési képviselő-testülettel társult képviselő-testületet alakíthat.

(2) Társult képviselő-testület alakítása esetén a képviselő-testületek részben vagy egészben egyesítik a költségvetésüket, közös hivatalt tartanak fenn és intézményeiket közösen működtetik.

(3) Azokban az ügyekben, amelyek kizárólag az adott települést érintik, az egyes települések képviselő-testülete önállóan dönt.

(4) A társult képviselő-testület alakuló ülésén határozatba foglalja a megalakulását, a székhelyét, a hozzá tartozó települések felsorolását. A társult képviselő-testület dönt a szervezetéről, működési rendjéről. A társult képviselő-testület ülését össze kell hívni bármely résztvevő település polgármesterének a kezdeményezésére.

(5) Társult testület alakítható úgy is, hogy az érdekelt települési képviselő-testületek a települések lakosságszámának arányában választják meg a tagjait a települési képviselők közül.

(6) A társult képviselő-testület, ha megfelel a 69. § (2)-(4) bekezdésben foglalt feltételeknek, e szabályok szerint körzeti jellegű közszolgáltatás megszervezését vállalhatja.

A települési önkormányzatok legátfogóbb társulási formája a társult képviselő-testület. Társult képviselő-testületet két vagy több települési képviselő-testület hozhat létre szabad elhatározásából. Utalni kell arra, hogy ilyen ügyben a 46. § (1) bekezdés c) pontja alapján helyi népszavazást kell tartani.

A gyakorlatban kevés társult képviselő-testület alakult. Ennek esetenként az az oka, hogy ezt a formát tévesen rokonítják a volt községi közös tanáccsal, holott attól alapvetően eltér

- A községi közös tanácsnál két vagy több településnek egy közös tanácsa, egy közös képviselő-testülete volt. Ezzel szemben a társult képviselő-testületeknél minden érintett településnek van, megmarad a saját, önálló képviselő-testülete.

- A községi közös tanácsnak egy tanácselnöke volt. Ezzel szemben a társult képviselő-testületnél minden érintett településnek van, megmarad a saját, közvetlenül választott polgármestere.

- A községi közös tanácsnak egyetlen költségvetése volt, a közös tanács költségvetése. Társult képviselő-testületek esetén mindegyik képviselő-testületnek van saját költségvetése.

- A községi közös tanácsnak nem volt tulajdona, de mindegyik vagyontárgynak a közös tanács (szerve, intézménye) volt a kezelője. Ezzel szemben a társult képviselő-testületeknél minden vagyon az érdekelt település saját, önálló, külön vagyona, amiről önállóan rendelkezik.

- A községi közös tanácsoknál egyetlen közös apparátus volt, a vb. titkár által vezetett szakigazgatási szerv. A társult képviselő-testületek önállóan döntenek a szervezetükről, létrehozhatnak közös hivatalt, amit körjegyzőségként működtethetnek, de az egyes önkormányzatoknál külön polgármesteri hivatal is működhet.

A társult képviselő-testület arra kínál lehetőséget, hogy a települési önkormányzatok a feladataik jelentős részét integráltan, gazdaságilag, szakmailag a leghatékonyabban lássák el, minden intézményük közös fenntartásával. Emellett gazdasági, szakmai érvek egyaránt szólnak. Ugyanakkor a kizárólag az adott települést érintő ügyekben a település saját képviselő-testülete dönt önállóan.

Az érdekeltek szabad elhatározásán múlik az, hogy a költségvetésüket milyen mértékig egyesítik, ez a minimális hozzájárulástól a teljes egyesítésig terjedhet.

A társult képviselő-testület kétféleképpen állhat össze. Az egyik változatban a társult képviselő-testületet az érintett települések képviselő-testületei együtt alkotják. A másik változat szerint abban állapodnak meg, hogy lakosságarányosan küldenek képviselőket a saját testületükből. Kézenfekvő, hogy a polgármesterek mindig tagjai a társult képviselő-testületnek.

A társult képviselő-testület egyesítheti az önkormányzatok anyagi erejét. Külön-külön egyik község sem lenne képes egyes fejlesztések önálló végrehajtására, együtt megfelelő sorrendben való megállapodással több fejlesztés valósítható meg. Feltétel természetesen, hogy az érintett települések hosszabb távon legyenek képesek az együttműködésre.

A társult képviselő-testületek működésére a képviselő-testületek működésére irányadó szabályok vonatkoznak.

A társult képviselő-testület körzeti jellegű közszolgáltatás megszervezését is vállalhatja. Az önkéntes vállalásnak több feltétele van. Az egyik feltétel az, hogy a megelőző négy év átlagában a társulás körzetének állandó lakosai közül kerüljön ki az intézményi szolgáltatást igénybe vevők köre. A másik feltétel az, hogy a társult képviselő-testület önként vállalt új körzeti szolgáltatás nyújtását határozza el és ehhez új körzeti intézményrendszert hozzon létre. A társult képviselő-testület sem utasíthatja el az általa működtetett közszolgáltatás iránt nem a körzetében jelentkező igények kielégítését. Mindezek mellett a társult képviselő-testület sem igényelhet az állami költségvetésből átengedett bevételi támogatáson túl más kiegészítő állami vagy megyei támogatást.

IV. fejezet

HELYI NÉPSZAVAZÁS, NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS

45. § (1) A helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben az vehet részt, aki a helyi önkormányzati választáson választójogosult.

(2) A helyi népszavazás

a) érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, és

b) eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.

(3)-(5)

Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése szerint a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. A helyi önkormányzás gyakorlásának közvetett módjához a választópolgárok képviselő-testületet hoznak létre, a helyi önkormányzás közvetlen gyakorlásakor a választópolgárok közössége közvetlenül dönt, nyilvánít véleményt. Miután a helyi önkormányzás jogai a választópolgárok közösségét illetik meg, így a helyi önkormányzás mindkét formájánál az alanyi kör azonos, ugyanaz a választási közösség hozza létre, mint amelyik helyi népszavazással dönt helyi közügyekben.

Az alanyi kör vizsgálata körében figyelemmel kell lenni arra, hogy az Alkotmány 70. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha választás, illetőleg a népszavazás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint az országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. A (2) bekezdés szerint pedig a helyi önkormányzati képviselői és polgármester választásnál a választás joga, valamint a helyi népszavazásban és a helyi népi kezdeményezésben a részvétel joga - külön törvény szerint - megilleti a Magyar Köztársaság területén bevándoroltként élő nem magyar állampolgárt is, ha a választás, illetőleg a népszavazás napján az ország területén tartózkodik. [Az Alkotmány 70. § (3) bekezdése állapítja meg azt a kört, akiknek nincs választójoga.)

Fontos felhívni a figyelmet arra, hogy az önkormányzati választáson (helyi népszavazásban) a választójog a Magyarországra bevándorolt nem magyar állampolgárt akkor illeti meg, ha az a magyar jog szerint nagykorú. [1990. évi LXIV. törvény 2. § (1)].

A helyi önkormányzás gyakorlása általában a képviselő-testület útján történik. Ehhez képest kivételes az, amikor a választópolgárok közössége közvetlenül dönt, alakít ki véleményt helyi közügyekben. A gyakorlati tapasztalatok egyértelműen bizonyítják a helyi népszavazás kivételes jellegét, mivel évente 30-50 helyi népszavazást tartanak. A helyi népszavazás a helyi önkormányzásnak költséges, hosszabb eljárást igénylő formája. Ellene szól az is, hogy a helyi népszavazásnál már kompromisszumos megoldás nem található, miután igennel vagy nemmel lehet válaszolni. Ugyanakkor a helyi népszavazás a helyi önkormányzás rendkívül erőteljes formája.

1990-ben a helyi önkormányzatokról szóló törvény a helyi népszavazás érvényessége és eredményessége feltételeinek a megállapítását az önkormányzati rendeletalkotásra bízta. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzáshoz való jogot az önkormányzati jogok anyajogának minősítette, kifejtve, hogy az önkormányzati jogok alapjogi védelemben részesülnek. Ennek következtében viszont az ilyen alapjogok törvényi szabályozást igényelnek. Az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a jogbiztonság és a helyi önkormányzás helyi népszavazás útján történő, korlátozástól mentes gyakorlása érdekében elengedhetetlen, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog, mint alapjog gyakorlásával összefüggő garanciális rendelkezéseket törvény állapítsa meg. Az alkotmánybírósági döntésre, indokolásra figyelemmel az Országgyűlés 1994-ben az önkormányzati törvényben határozta meg a helyi népszavazás érvényességének és eredményességének a feltételeit. Garanciális jelentősége ugyanis mindenekelőtt annak van, hogy mikor érvényes és mikor eredményes a helyi népszavazás. Az Alkotmánybíróság a magas feltételeket szabó önkormányzati rendeleti előírások megsemmisítése kapcsán több esetben fejtette ki azt az elvet, hogy olyan feltételeket lehet alkotmányosan megállapítani, melyek révén érvényre juthat a választópolgárok egyszerű többségének az akarata. Az Országgyűlés az akkor hatályos országos népszavazás megoldását követte. Ezért iktatta törvénybe, hogy a helyi népszavazás akkor érvényes, ha azon a választópolgároknak több mint a fele szavazott és akkor eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.

A helyi népszavazás és népi kezdeményezés eljárási szabályait 1997. november 6. napjától a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény szabályozza. Az 1997. évi C. törvény szerint a helyi népszavazás kezdeményezésénél az aláírásgyűjtő ívek egy példányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani a helyi választási iroda vezetőjének (aki a települési önkormányzat jegyzője), megyei, fővárosi ügyben a területi választási iroda vezetőjéhez (a főjegyzőhöz).

A helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetője a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírást gyűjtő ívet a benyújtástól számított tizenöt napon belül hitelesíti. Meg kell tagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha

- a kérdés nem tartozik a képviselő-testület, illetőleg a közgyűlés hatáskörébe,

- a kérdésben nem lehet helyi népszavazást tartani,

- ugyanabban a kérdésben egy éven belül népszavazást tartottak,

- nem felel meg az aláírásgyűjtő ív a törvényben írt követelményeknek.

Az 1997. évi C. törvény az aláírásgyűjtő ív tekintetében a következő követelményeket tartalmazza. Valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdéssel kell kezdeni. Az aláírásoknak a kérdéssel azonos oldalon kell szerepelniük. Az aláírásgyűjtő íveken a saját kezű aláírás hitelességének ellenőrzése céljából - fel kell tüntetni a kezdeményező olvasható családi és utónevét, lakcímét, valamint személyi azonosítóját. Az aláírásgyűjtő ívet az aláírást gyűjtő polgár az aláírásával látja el.

A helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetőjének a népszavazás-kezdeményezés aláírásgyűjtő íveinek hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen a helyi bírósághoz, Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz lehet kifogást benyújtani.

A helyi népszavazás kitűzésére irányuló állampolgári kezdeményezést az aláírásgyűjtő ív hitelesítését követő egy hónapon belül egyszer lehet benyújtani a polgármesterhez, illetőleg a közgyűlés elnökéhez. A pótlólag benyújtott, a kezdeményezést kiegészítő aláírások érvénytelenek. A határidő elmulasztása esetén a helyi, illetőleg a területi választási bizottság az aláírásokat nem ellenőrzi.

Az aláírások ellenőrzéséről a helyi, illetőleg a területi választási bizottság gondoskodik.

Fontos szabály az is, ha az aláírások ellenőrzése során alapos gyanú merül fel meghatározott aláírások eredetiségét illetően, és az ilyen aláírások érvényessége vagy érvénytelensége befolyásolja a kezdeményezés érvényességét, akkor a helyi, illetőleg a területi választási bizottság a személyiadat- és lakcímnyilvántartás, illetőleg a helyi választási iroda vezetője útján a személyazonosságot is ellenőrizheti. Ilyen ellenőrzés azzal jár, hogy - az ellenőrzés végrehajtása érdekében - az aláírások ellenőrzésének a határideje harminc nappal meghosszabbodik.

A helyi, illetőleg a területi választási bizottság elnöke az aláírások ellenőrzésének az eredményéről haladéktalanul tájékoztatja a polgármestert, a közgyűlés elnökét. Az aláírásgyűjtő íveket az aláírások ellenőrzését, illetve a jogorvoslati eljárások befejezését követő harminc nap elteltével meg kell semmisíteni.

A helyi népszavazás esetén az alábbi választási bizottságok működnek

- szavazatszámláló bizottság,

- helyi választási bizottság,

- területi választási bizottság,

- fővárosi, megyei ügyben az Országos Választási Bizottság is.

A helyi népszavazáson az alábbi választási irodák működnek

- helyi választási iroda,

- országgyűlési egyéni választókerületi iroda,

- területi választási iroda,

- fővárosi, megyei ügyben az Országos Választási Iroda is.

A szavazatszámláló bizottságba és a helyi, illetőleg fővárosi vagy megyei ügyben a területi választási bizottságba kezdeményezést benyújtók választási bizottságonként egy közös megbízottat, továbbá a kezdeményezés benyújtásában részt nem vevő, de a képviselő-testületben képviselő-csoporttal rendelkező jelölő szervezetek egy-egy megbízottat delegálhatnak.

A népszavazási eredményt a szavazatszámláló bizottságok jegyzőkönyvei alapján a helyi, illetőleg fővárosi, vagy megyei ügy esetén a területi választási bizottság állapítja meg. A helyi népszavazáson nem kell adatlapot kiállítani.

Az egységes választási eljárási törvény azzal az előnnyel is jár, hogy az eljárás jogorvoslati rendje is az 1997. évi C. törvény szerint alakul. Ez lehetővé tette a korábban az Ötv.-ben szereplő eljárási szabályok hatályon kívül helyezését. Tovább már nem volt indokolt az Ötv. 57. §-ában foglalt külön alkotmánybírósági panasz fenntartása sem, ezért azt az 1997. évi C. törvény hatályon kívül helyezte.

46. § (1) A képviselő-testület helyi népszavazást köteles kiírni a következő kérdésekben:

a) a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése,

b) új község alakításának kezdeményezése,

c) társult képviselő-testület alakítása, a társult képviselő-testületből való kiválás, továbbá

d) abban az ügyben, amelyet az önkormányzati rendelet meghatároz.

(2) Az (1) bekezdés a)-c) pontjában foglalt esetekben a helyi népszavazásban az érintett településrész, község választópolgárai vehetnek részt.

(3) A képviselő-testület helyi népszavazást rendelhet el:

a) a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben,

b) az önkormányzati rendelet megerősítésére.

(4) Nem rendelhető el helyi népszavazás:

a) a költségvetésről való döntésre,

b) a helyi adónemeket, illetőleg mértéküket megállapító rendelet tárgyában,

c) a képviselő-testület hatáskörébe tartozó szervezeti, működési, személyi kérdésekben, a képviselő-testület feloszlásának a kimondásáról.

A helyi népszavazás nézőpontjából a helyi közügyeket három nagy csoportba sorolja az önkormányzati törvény, vannak ügyek

- amelyekben a törvény erejénél fogva, illetőleg törvényi felhatalmazás nyomán az önkormányzat rendelete alapján kötelező helyi népszavazást tartani, illetőleg

- olyanok, amelyekben tilos helyi népszavazást tartani.

A helyi népszavazás törvény alapján kötelező esetei területszervezési ügyek, illetőleg a helyi önkormányzás gyakorlásának a módját érintik.

Kötelező helyi népszavazást tartani, ha olyan kezdeményezés indul, amely arra irányul, hogy

- az adott községet egyesítsék más községgel vagy várossal,

- szüntessék meg a korábbi községegyesítést,

- meghatározott településrészből alakítsanak új községet.

Az önkormányzati törvény részletesen rendezi ezen területszervezési ügyek kezdeményezésének a feltételeit, az eljárást, a döntés pedig a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik. Ebből következik, hogy a fenti ügyekben tartott helyi népszavazás véleménynyilvánító népszavazás. A helyi népszavazás a kezdeményezés érvényesülésének szükséges, de nem elégséges feltétele, mivel vannak tartalmi törvényi feltételek. A helyi népszavazás lehet érvényes és eredményes, ám ha a kezdeményezés tartalmilag nem felel meg a többi törvényi feltételnek, akkor a javasolt döntést nem lehet meghozni.

Amennyiben a kezdeményezés minden más törvényi feltételnek megfelel, akkor is a döntés feltétele, hogy azt valóban az érintett választópolgárok meghatározott aránya támogatja és nem egy kisebbség javaslata csupán. Ezért kötelező ilyen ügyekben a helyi népszavazás. A választópolgárok meghatározott többségi akarata szükséges ugyanis ahhoz, hogy megszűnjön az adott község önkormányzata (egyesítéssel beleolvad egy másikba), vagy adott településrész önállóan kívánja intézni helyi közügyeit.

A közös képviselő-testület alakítása, illetőleg az abból való kiválás hasonlóképpen alapvetően érinti a helyi önkormányzás módját. A választópolgárok közössége ugyanis az egyik esetben önálló képviselő-testületet hozott létre, a másik esetben úgy döntött, hogy legyen közös képviselő-testület. Ezen a választópolgárok közössége változtathat, emiatt kötelező a helyi népszavazás.

A fent említett ügyekben a helyi népszavazásban az érintett településrész, község választópolgárai vehetnek részt. Kézenfekvő ez, amikor valamely község egyesítésének a kezdeményezése, vagy közös képviselő-testület alakítása (abból való kiválás) merül fel. Község egyesítése azt eredményezi, hogy megszűnik a saját, önálló helyi önkormányzata az adott választópolgári közösségnek. Az ilyen kezdeményezés támogatásáról tehát e választópolgári közösségnek magának kell dönteni, akkor is, ha ez az érdemi döntés szempontjából véleménynyilvánító népszavazás. A községegyesítés esetén sem szűnik meg a választópolgárok joga a helyi önkormányzáshoz, de ez egy másik önkormányzat részeként történik az egyesítést követően. Ezek a választópolgárok egy másik választópolgári közösség részeivé, alkotó elemeivé válnak.

Amennyiben egy településrészből, amelyik soha nem volt község, akár korábbi egyesítés megszüntetésével - a település egésze nem vehet részt a helyi népszavazásban. Ennek az az oka, hogy a kezdeményező terület választói az egész településhez képest kisebbségben vannak (pl. a városokkal egyesített volt községek), aminek következtében a helyi népszavazás vagy nem lenne érvényes (a többség el sem menne a helyi népszavazásra) vagy nem lenne eredményes (a többség leszavazhatja a kisebbséget), tehát gyakorlatilag nem lehetne új községet alakítani.

Előfordul vita arról, hogy új község alakítására irányuló kezdeményezésről milyen területre kell kiírni a helyi népszavazást. Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint új község alakításának kezdeményezésére irányuló helyi népszavazásban annak a településrésznek a választópolgárai vehetnek részt, amelyre a helyi népszavazást kezdeményező választópolgárok az új község alakításának kezdeményezésére irányuló helyi népszavazásban annak a településrésznek a választópolgárai vehetnek részt, amelyre a helyi népszavazás kezdeményező választópolgárok az új község alakításának kezdeményezésére irányuló népszavazás elrendelését kezdeményezték [26/1996. (VII. 3.) AB határozat]. Az egyik község önkormányzata rendeletében meghatározta a település településrészeit. Azért tette ezt, mert kezdeményezést tettek új község alakítására és az önkormányzati rendelet behatárolta, hogy mely településrészre irányulhat az új község alakításának a kezdeményezése. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a településrész területének ilyen, a népszavazásra bocsátott kérdéstől és a választópolgárok népszavazási kezdeményezésétől független, normatív meghatározása ellentétes az Ötv.-nek a helyi népszavazásra vonatkozó szabályaival. Rámutatott arra, hogy a képviselő-testület új község alakításának kezdeményezésére, illetőleg lakott településrész átadására irányuló népszavazási kezdeményezés esetén is arra a területre köteles kiírni a népszavazást, amelyre a népszavazást kezdeményező választópolgárok akarata irányult [27/1996. (VII. 3.) AB határozat].

A fakultatív helyi népszavazások - a törvényi tilalmak kivételével - a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyek, illetőleg az önkormányzati rendelet megerősítése.

A képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyeken alapvetően azokat a helyi érdekű közügyeket értjük, amelyekben a képviselő-testület dönthet. Ez következik abból, hogy a helyi népszavazás a helyi önkormányzás közvetlen formája. A képviselő-testületnek azonban nemcsak döntési jogosítványai vannak, hanem széles körű kezdeményezési, felterjesztési jogköre is van. Szélesebb értelemben a helyi népszavazás lehetősége ezekre is kiterjed. A gyakorlatban viszont esetenként tartanak helyi népszavazást olyan ügyekben is, amelyek szorosabb értelemben nem helyi közügyek.

Az ügyek harmadik csoportjába azok tartoznak, amelyekben tilos helyi népszavazást tartani. A költségvetés, a helyi adónemek, azok mértéke olyan önkormányzati ügy, amelyben a képviselő-testületnek kell dönteni, ha erről helyi népszavazást tartanának, akkor nagy valószínűséggel nem lenne az önkormányzatnak költségvetése, helyi adót sem tudnak kivetni. A választópolgárok véleményét ilyen ügyekben is célszerű megfelelő fórumokon kikérni, de dönteni a képviselő-testületnek kell. A részvételi demokrácia pedig számos lehetőséget kínál arra, hogy a választópolgárok ráhatással legyenek a képviselő-testület ilyen döntéseire is.

Helyi népszavazással nem lehet elvonni a képviselő-testület hatáskörét a szervezeti, működési, személyi kérdésekben sem, továbbá nem tartható helyi népszavazás a képviselő-testület önfeloszlásáról. Mindezekben kizárólag a képviselő-testület dönthet.

BH1993. 117. Az önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe nem tartozó ügyekben ha törvény eltérően nem rendelkezik - nem lehet népszavazást kiírni [1990. évi LXV. tv. 46. §, 47. §, 93. § (4) bek., 1991. évi XXIV. tv. 3. §, 17/1991. (XII. 17) ö. r. 6. § (1) bek.].

47. § (1) A helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti:

a) a települési képviselők legalább egynegyede,

b) a képviselő-testület bizottsága,

c) a helyi társadalmi szervezet vezető testülete,

d) az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál.

(2) A képviselő-testület köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte.

(3)

(4) A képviselő-testület az ötszáz lakoson aluli községben a helyi népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalhatja, azzal a feltétellel, hogy a falugyűlés döntése abban az esetben számít népszavazási döntésnek, ha a falugyűlésen a választópolgároknak több mint a fele jelen van.

Helyi népszavazás kiírására természetesen bármelyik önkormányzati képviselő javaslatot tehet. A törvény azonban kezdeményezési jogot is ad, ami több a javaslattételnél, legalább azzal, hogy a kezdeményezést a képviselő-testület érdemben tárgyalja meg. Ilyen értelmű kezdeményzési joga van a képviselők legalább egynegyedének, a képviselő-testület bizottságának. Ezzel a kezdeményezéssel szoros tartalmi összefüggésben van a 12. § (1) bekezdés azon rendelkezése, amely szerint a képviselő-testület ülését össze kell hívni a képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának az indítványára. Kezdeményezési joga van a helyi társadalmi szervezet vezető testületének, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgárnak. Ennek kereteit megállapítja a törvény nem lehet kevesebb a választópolgárok huszonöt százalékánál. Ez utóbbi keretek között az önkormányzat a rendeletében meghatározhatja a választópolgárok azon számát, amely esetben ki kell tűzni a helyi népszavazást.

A polgármester joga és kötelessége, hogy az arra jogosulttól a törvényben meghatározott tárgykörökre vonatkozó helyi népszavazási kezdeményezést átvegye. Joga és kötelessége viszont az is, hogy a kezdeményezésnek nem minősülő beadványt visszautasítsa. Erre pedig akkor kerülhet sor, ha a kezdeményezést arra nem jogosultak nyújtják be, amely esetekben már az aláírásgyűjtő ív hitelesítését meg kellett volna tagadni. A polgármesternek a helyi népszavazásra irányuló, kezdeményezésnek nem minősülő beadványt visszautasító döntése önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozatnak minősül, amely ellen a 11. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testülethez fellebbezést lehet benyújtani [56/1992. (XI. 4.) AB határozat].

A polgármester, a közgyűlés elnöke a helyi, illetőleg a területi választási bizottság elnökétől az aláírások ellenőrzésének eredményéről kapott tájékoztatás kézhezvételét, nem állampolgári kezdeményezés esetén a benyújtását követő legközelebbi ülésnapon bejelenti a képviselő-testületnek, illetőleg a közgyűlésnek. A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről a polgármester bejelentését követő harminc napon belül dönteni kell.

Az 1997. évi C. törvény lehetőséget ad arra, hogy a törvényben meghatározott esetben a polgármester elutasítsa a kezdeményezést. Ezt a polgármester akkor teszi, ha a népszavazás elrendelésére irányuló állampolgári kezdeményezést késve nyújtják be, vagy az aláírások ellenőrzésének eredményeként a helyi, illetőleg a területi választási bizottság azt állapította meg, hogy az érvényes aláírások száma nem éri el az önkormányzati rendeletben meghatározott számot.

A népszavazás időpontját a képviselő-testület a népszavazás elrendelésével egyidejűleg tűzi ki. Garanciális szabály, hogy a népszavazás elrendeléséről és a népszavazás időpontjának a kitűzéséről szóló határozatot az önkormányzat hivatalos lapjában, illetve a lapban szokásos módon közzé kell tenni.

Az önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe nem tartozó ügyekben - ha törvény eltérően nem rendelkezik - nem lehet népszavazást kiírni (BH1993. 117.).

A kis községekben nem kötelező a választásoknak megfelelő urnás szavazás. Az ötszáznál kevesebb lakosú községek önkormányzatainak lehetőséget ad a törvény arra, hogy a helyi népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalják. Általában a lakosság mintegy kétharmada választójogosult, a kis községekben ennél valamivel nagyobb is lehet az arány. Törvényi feltétel viszont, hogy a falugyűlés döntése abban az esetben számít népszavazási döntésnek, ha a falugyűlésen a választópolgároknak több mint a fele megjelent. Az ilyen kis községekben ez a megjelenési arány könnyen elérhető, megállapítható. Ha a falugyűlésen a választópolgárok több mint a fele megjelent, akkor már érvényes a helyi népszavazás. Az eredményességhez pedig az általános feltételnek kell teljesülni, vagyis akkor eredményes a népszavazás, ha a falugyűlésen a választópolgároknak több mint a fele megjelent és szavazó választópolgároknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. A törvényességet jól szolgálja, ha a falugyűlésen szavazatszámláló bizottságot választanak. A szavazatszámláló bizottság ellenőrzi és megállapítja a szavazás eredményét, erről jegyzőkönyvet vesz fel, s ezt a tagok az aláírásukkal hitelesítik.

BH1993. 117. Az önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe nem tartozó ügyekben ha törvény eltérően nem rendelkezik - nem lehet népszavazást kiírni [1990. évi LXV. tv. 46. §, 47. §, 93. § (4) bek., 1991. évi XXIV. tv. 3. §, 17/1991. (XII. 17) ö. r. 6. § (1) bek.].

48. § A népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Eredménytelen helyi népszavazás esetén a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület dönthet. Ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni, akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt.

A helyi közügyekben való döntés legerőteljesebb formája az, amikor a választópolgárok közössége közvetlenül, helyi népszavazással dönt, alakít ki véleményt. Amikor a választópolgárok közössége közvetlenül gyakorolja az önkormányzás jogát az ebből következően kötelező a képviselő-testületre. A képviselő-testület a helyi népszavazás eredménye szerint köteles eljárni, azzal ellentétes, vagy attól eltérő döntést nem hozhat törvényesen. Ha azonban eredménytelen a helyi népszavazás, akár érvénytelen volt, akár azért eredménytelen, mert a szavazók nem elégséges számban adtak le azonos szavazatokat. Ilyenkor a döntés joga átszáll a képviselő-testületre. A képviselő-testület természetesen figyelembe veszi a helyi népszavazás számszerű eredményét, de szabadon mérlegel. Az ügy természetétől függően előfordulhat, hogy érdemi döntést nem is kell hozni, ezért a törvény szerint a képviselő-testület dönthet, de nem feltétlenül szükséges, hogy döntsön.

Helyi népszavazást fontos, helyi érdekű közügyben helyes, indokolt tartani, de amikor érvénytelen vagy eredménytelen, az mutatja a polgárok érdektelenségét, megosztottságát. Éppen ezért egy éven belül ugyanabban az ügyben nem lehet ismét helyi népszavazást tartani, akkor sem, ha az eredménytelen volt.

49. § (1) Népi kezdeményezés útján a képviselő-testület elé terjeszthető minden olyan ügy, amelynek eldöntése a képviselő-testület hatáskörébe tartozik.

(2) A képviselő-testület önkormányzati rendeletében meghatározott - a választópolgárok öt százalékánál nem kevesebb és tíz százalékánál nem nagyobb - számú választópolgár a népi kezdeményezést a polgármesternek nyújthatja be. A képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, melyet a képviselő-testület által meghatározott számú választópolgár indítványozott.

A népi kezdeményezés lényege az, hogy a választópolgárok a képviselő-testület elé vihetik valamely olyan ügy megtárgyalását, amelynek eldöntése egyébként is a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, de a testület valamilyen okból nem tűzte napirendre az adott kérdést, a lakosság viszont igényli annak megtárgyalását, igényli abban a testület döntését. A gyakorlatban a népi kezdeményezés igazán kivételes forma, mivel a választópolgároknak több lehetősége van arra, hogy javaslatot tegyenek a képviselő-testületnek valamely ügy megtárgyalására egyénileg is fordulhatnak a polgármesterhez, fordulhatnak a képviselőkhöz, javaslatot tehetnek közvetlen lakossági fórumokon, közmeghallgatáson, falugyűlésen. Ha mindezek a formák nem vezetnek eredményre, akkor a népi kezdeményezés mintegy kikényszeríti az ügy megtárgyalását. Kötelező ugyanis a népi kezdeményezést megtárgyalni, ha azt az önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár aláírta, indítványozta.

Népi kezdeményezésnél a helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetője akkor tagadja meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha

- a kérdés nem tartozik a képviselő-testület hatáskörébe (ebben az esetben a hatáskört indokolt szélesebb körűen értelmezni, a döntési hatáskör mellett ide érthető a kezdeményezési, felterjesztési jog is),

- az aláírásgyűjtő ív nem felel meg az 1997. évi C. törvény 118. §-ában foglalt követelményeknek.

A gyakorlatban a megfelelő számú aláírás esetén népi kezdeményezés nem pusztán arra irányul, hogy valamely kérdést tárgyaljon meg a képviselő-testület, hanem többnyire a döntés tartalmára is javaslatot fogalmaz meg. A képviselő-testület a megfelelő számú aláírás esetén az ügyet megtárgyalni köteles, de nem köteles olyan döntést hozni, amelyet a kezdeményezők indítványoznak.

50. § (1)

(2) A képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét.

A helyi népszavazás és népi kezdeményezés garanciális szabályait az alapjog érvényesülése végett törvény állapítja meg. Ezen túl felhatalmazást kaptak az önkormányzatok arra, hogy a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét rendeletben szabályozzák. Itt természetesen ma már csak részkérdések merülhetnek fel.

Az Alkotmánybíróság 56/1991. (XI. 8.) AB határozatában megállapította, hogy a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló önkormányzati rendelet megalkotásának elmulasztása alkotmányellenes. (Ekkor még nem határozta meg a törvény az érvényesség, eredményesség feltételeit sem, hanem azokat az önkormányzat rendeletében kell megállapítani.) Az Alkotmánybíróság a következőket emelte ki. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam". Az Alkotmány 42. §-a alapján a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét illeti. A választópolgárok az önkormányzáshoz való jogukat - az Alkotmány 44. § (1) bekezdése szerint - az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. Az önkormányzati törvény keretszabályokat tartalmaz. Ilyen törvényi szabályozás mellett a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló önkormányzati rendelet hiánya alkalmas arra, hogy a választópolgárokat alkotmányos jogaik gyakorlásában korlátozza, megakadályozza, hogy önkormányzáshoz való jogukat népszavazás útján gyakorolják.

Az önkormányzati törvény egyes népszavazási feltételek kereteit, alsó, illetőleg felső határait állapítja meg. Következésképpen az önkormányzati rendelet a helyi népszavazásról a kezdeményezést a választópolgárok nem kevesebb mint tíz százalékában és nem több mint huszonöt százalékában határozhatja meg. Az önkormányzati rendelet lényege e keretek között megvonni a határt és azt is megállapítani, hogy milyen számú (arányú, százalékú) aláírás esetén kötelező kitűzni a helyi népszavazást. Ennél kevesebb aláírás esetén a képviselő-testület mérlegelheti, hogy kiírja-e "a helyi népszavazást". A népi kezdeményezésnél a választópolgárok öt százalékánál nem kevesebb és tíz százalékánál nem nagyobb számot határozhat meg az önkormányzati rendelet. Az önkormányzati rendeletben meghatározott számú (arányú) választópolgár aláírása esetén az adott ügyet kötelező megtárgyalni a képviselő-testület ülésén. A törvény több helyen százalékot ír, ez azonban adott településen, adott időpontban mindig pontosan meghatározott (meghatározható) számot jelent.

Nem minősül alkotmányellenesnek az a megoldás, amely esetben a helyi népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó előírásokat az önkormányzati rendeletbe foglalt szervezeti és működési szabályzat tartalmazza. Ez a megoldás inkább a kis önkormányzatoknál választható, nagyobb önkormányzatoknál, főként a városokban indokolt külön rendeletet alkotni a helyi népszavazás és népi kezdeményezés helyi szabályairól, eljárásának egyes kérdéseiről. Szükséges felhívni a figyelmet arra, hogy 1997. november 6-ától a helyi népszavazás eljárási, lebonyolítási, szervezeti szabályait a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény állapítja meg. Ezzel megszűnt az a nehezen áttekinthető, ellentmondásos helyzet, hogy külön-külön törvények vonatkoztak az országgyűlési képviselői, illetőleg az önkormányzati képviselők a kisebbségi képviselők választási eljárására, valamint az országos és a helyi népszavazásokra. Mindegyik választásnál, illetőleg mindegyik népszavazásnál egységes eljárási törvény alkalmazandó.

A helyi népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ívek tartalmazzák a helyi népszavazáson megválaszolást (döntést) igénylő kérdést (kérdéseket). Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint nem törvénysértő az az önkormányzati rendeleti előírás, amely szerint a népszavazáson szereplő kérdés megfogalmazásába a képviselő-testület tagjain kívül a helyi választási bizottságot és a kezdeményezők által választott bizottságot is be kell vonni. Nagyon fontos ugyanis, hogy a szavazólapon a kérdés világos, egyértelműen megválaszolható legyen, ebben pedig érdekeltek a kezdeményezők, érdekelt a választási bizottság is.

A helyi népszavazásra irányuló kezdeményezésről a képviselő-testület dönt és ennek alapján át nem ruházható hatáskörében kitűzi a népszavazást. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazás kitűzése nemcsak a népszavazás időpontját, helyszínének a meghatározását, hanem a feltett kérdés szakszerű, pontos, egyértelműen megválaszolható megfogalmazását is jelenti. Ennek kell szerepelni a szavazólapon. Az esetek túlnyomó többségében ez teljesen azonos azzal, ami az aláírásgyűjtő íven szerepel. Esetenként azonban a kérdés megfogalmazását szakszerűbbé, pontosabbá, egyértelműen megválaszolhatóvá kell tenni. A szavazólap tartalmában, érdemében természetesen nem térhet el attól, ami az aláírásgyűjtő íveken szerepelt. Ezért semmiképpen nem törvénysértő az olyan önkormányzati rendeleti előírás, amely úgy rendelkezik, hogy a helyi népszavazáson feltett kérdés megfogalmazásába a jogszerű lebonyolításáért felelős képviselő-testület tagjait, illetve a helyi választási bizottság és kezdeményezők által választott bizottság tagjait is be kell vonni [56/1992. (XI. 4.) AB határozat].

A helyi szabályozás körébe tartozhat helyi népszavazás esetén a választópolgárok megnyugtató tájékoztatási rendjének a kialakítása. A helyi népszavazást a képviselő-testület határozatával írja ki. Célszerű, ha ilyenkor a képviselő-testület rendelkezik arról, hogy a helyi népszavazásra feltett kérdés részleteiről, a figyelembe veendő tényekről, összefüggésekről, a döntés mellett és ellene szóló érvekről miként, milyen fórumokon történjen meg a választópolgárok alapos és hiteles tájékoztatása. A helyi népszavazás akkor demokratikus forma, ha a választópolgárok ismerik a döntés várható hatását, eredményét, következményeit és mindezek ismeretében szavaznak igennel vagy nemmel.

Az önkormányzat rendelete előírhatja, hogy népszavazás, népi kezdeményezés esetén az aláírásgyűjtő ív hitelesítésekor a választási iroda vezetője az ívre írja rá, hány aláírás esetén lesz kötelező a helyi népszavazás kiírása, illetőleg a népi kezdeményezés tárgyalása.

51. §

V. fejezet

A KÖZSÉG, A VÁROS ÉS TERÜLETÜK

52. § (1) A helyi választópolgárok kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, legalább háromszáz lakosú lakott településrészből, amely feltételei alapján képes az önkormányzati jogok gyakorlására, a 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesítésére a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül.

(2) Új község alakításának a kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. A javaslat elkészítéséhez - az előkészítő bizottság felkérésére - a megyei közigazgatási hivatal vezetője szakmai segítségat ad, más szerv pedig szakmai segítséget adhat.

(3) Az előkészítő bizottság a javaslatát ismerteti a lakossággal. Az előkészítő bizottság javaslatára a képviselő-testület határozatába foglalja az új község alakításának a kezdeményezését. Az esetleg eltérő kisebbségi véleményt is tartalmazó községalakítási kezdeményezésről a köztársasági elnök dönt.

(4) Az új község külterülete a belterülethez kapcsolódó, egybefüggő terület. Eltérő megállapodás hiányában a település külterületét a belterületi népességgel arányosan kell megosztani.

Az önkormányzati rendszerben a község közjogi kategória, nem azonos a földrajzi értelemben használt község, település, falu fogalommal. A helyi önkormányzati rendszerben a község olyan település, amelyet közjogi eljárás keretében, meghatározott szerv községgé nyilvánít, s amelyet ennek alapján és ezt követően megillet a helyi önkormányzás joga. A községgé nyilvánításról a belügyminiszter előterjesztésére a köztársasági elnök dönt. Az Alkotmány értelmében a község választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga.

Az ország településszerkezete nem merev, nem állandó, hanem átalakuló, változó. Természetes az, hogy új község keletkezhet, s előfordulhat az is, hogy elnéptelenedés miatt egy-egy község megszűnik.

Az 52. § a községgé nyilvánítás feltételeit, eljárási rendjét szabályozza. Új község alakulhat olyan településrészből, amely még soha nem volt község, és új község alakulhat úgy is, hogy megszüntetik a korábbi községegyesítést. Ez utóbbi esetben az új község a történelem során már volt önálló község, az egyesítés megszüntetésével voltaképpen ezt a korábbi önállóságát nyeri vissza.

Új község alakításának törvényi feltételei alapvetően azt szolgálják, hogy a megalakuló új önkormányzat képes legyen önkormányzásra, feladatainak ellátására. Az önkormányzati törvény a községgé nyilvánítás több együttes feltételét határozza meg, ezeket egymással összefüggésben kell szemlélni.

Új község alakításának együttes feltételeit indokolt részletesebben vizsgálni. Az egyik feltétel a jól meghatározott terület, amellyel szemben követelmény, hogy elkülönült településrész legyen, önálló, saját községarculattal, az arra járó számára is világosan kitűnjön, hogy másik községbe érkezett. Az elkülönült terület, az önálló arculat mellett a második lényeges elem a lakosság, a törvény legalább háromszáz lakost kíván meg. A helyi önkormányzás alanya ugyanis a választópolgárok közössége, amely önállóan intézi a helyi közügyeket. A községgé nyilvánítás kezdeményezésének többnyire fő oka éppen az, hogy az adott településrészen élők a maguk dolgairól maguk akarnak dönteni. A gyakorlatban ez többnyire úgy jelenik meg, hogy az érintett választópolgárok elhanyagoltnak tekintik ezt a részt, ahol élnek. Esetleg nincs is helyben lakó települési képviselő, s úgy vélik, hogy a képviselő-testület nem törődik velük.

Az új község megalakításának a kezdeményezése általában úgy indul, hogy többen megfogalmazzák, felvetik a javaslatot. Az új község alakításának kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább három tagú előkészítő bizottságot választ a településrészben lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízást nem vállalják, akkor más választópolgárokból.

Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. A javaslat elkészítéséhez - az előkészítő bizottság felkérésére - a megyei közigazgatási hivatal vagy más szerv segítséget nyújt.

Az előkészítő bizottság részletesen kidolgozott javaslatának egyértelmű választ kell adni arra, hogy a kezdeményezés megfelel-e a törvényben írt feltételeknek. A község elnevezésére tett javaslatról a Földművelésügyi Minisztérium mellett működő Földrajzinév Bizottság ad szakmai véleményt figyelemmel a történeti helynevekre, a földrajzi nevekre, a nyelvhelyességi követelményekre is.

Pontos és szakszerű javaslatot kell kidolgozni, ezért indokolt, hogy az előkészítő bizottság kérjen szakmai segítséget, a gyakorlatban a legkézenfekvőbb a megyei közigazgatási hivatalhoz fordulni, de szakmai segítség kérhető tudományos intézettől, más szakértőktől.

Törvényi követelmény, hogy a működés pénzügyi feltételeinek meg kell lenni mind az új, mind a megmaradó önkormányzatnál pótlólagos támogatás nélkül. Az ugyanis nem járható, hogy egy gazdaságilag is működőképes önkormányzatból kettő alakuljon, de azok egyike (akár az új, akár az, amelyikből kivált az új) gazdaságilag működőképtelen legyen. E törvényi feltétel teljesítésére világos választ akkor lehet kapni, ha elkészítik mind az új, mind a megmaradó önkormányzat költségvetését. Ennek előfeltétele természetesen a terület meghatározása, a vagyonmegosztás, a vagyoni jogok és kötelezettségek (pl. felvett hitelek) megosztása.

A terület megosztása tekintetében arról rendelkezik a törvény, hogy az új község külterülete a belterülethez kapcsolódó, egybefüggő terület. Az önkormányzati törvény lehetőség szerint mindig az érintett önkormányzatok megállapodására bízza a felmerülő kérdések rendezését, eltérő megállapodás hiányában a település külterületét a belterületi népességgel arányosan kell megosztani.

Az előkészítő bizottság felelőssége az, ha a kidolgozott javaslatából megállapíthatóan a kezdeményezés nem felel meg a törvényi feltételnek és mégis továbbviszi a kezdeményezést, helyi népszavazást tűznek ki és mégsem alakítható meg az új község, mivel nem teljesítik a törvényi követelményeket. Ilyenkor az előkészítő bizottság feladata tájékoztatni a lakosságot az elkövetett hibákról.

Az előkészítő bizottság javaslatát ismerteti a lakossággal. Az Ötv. 46. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testület helyi népszavazást köteles kiírni új község alakításának kezdeményezése, községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése esetén. A lakosság aláírásgyűjtéssel kezdeményezi a helyi népszavazás kiírását és az önkormányzati rendeletben előírt számú aláírás esetén a képviselő-testület kiírja a helyi népszavazást.

Hangsúlyozni kell, hogy ebben az ügyben a helyi népszavazás véleménynyilvánító népszavazás, mivel a döntés a községgé nyilvánításról a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik. Ha pedig a kezdeményezés nem felel meg bármelyik törvényi feltételnek, akkor a belügyminiszter nem tehet javaslatot a településrész községgé nyilvánítására. A helyi népszavazás - bár véleménynyilvánító - elengedhetetlen. Egyértelmű válasz szükséges a döntéshozónak arról, hogy egy kis csoport, vagy valóban az érintett választópolgárok meghatározó része igényli a helyi önkormányzáshoz való jog megszerzését. Az első önkormányzati ciklusban a felvetett javaslatok egyharmada nem vált kezdeményezéssé, mivel az érintett választópolgárok töredéke támogatta azt. Akkor ilyen értelemben van döntő szerepe ebben az ügyben a helyi népszavazásnak, ha ugyanis a választópolgárok nem támogatják a javaslatot, az nem válik kezdeményezéssé.

A képviselő-testület nem dönthet úgy, hogy nem tűzi ki a helyi népszavazást, arra hivatkozva, hogy véleménye szerint nincsenek meg az új község alakításának a feltételei. A helyi népszavazást - amennyiben az megfelel a jogszabályi követelményeknek - ki kell tűzni, mert nem a képviselő-testület hatáskörébe tartozik annak elbírálása, hogy az adott településrész megfelel vagy nem a községgé nyilvánítás feltételeinek. Természetesen, amikor a képviselő-testület felterjeszti a kezdeményezést, akkor határozatában felhívhatja a figyelmet arra, hogy - álláspontja szerint - a településrész nem felel meg a községgé nyilvánítás feltételeinek.

Nagyon fontos, hogy az előkészítő bizottság a részletesen kidolgozott javaslatról tájékoztassa a választópolgárokat. A helyi népszavazás is csak akkor demokratikus, ha a választópolgárok pontosan tudják miről döntenek.

A helyi népszavazást követően a képviselő-testület megtárgyalja a kezdeményezést, határozatába foglalja azt. Ilyenkor állást foglal a terület megosztásában, a vagyon megosztásában, egyes intézmények esetleges közös fenntartásában Kifejezheti eltérő véleményét is.

A képviselő-testület állásfoglalása után a polgármester a kezdeményezést - a dokumentumokat is mellékelve - a megyei közigazgatási hivatal útján felterjeszti a belügyminiszternek. Itt megtörténik a kezdeményezés szembesítése a törvényi előírásokkal. A törvényi feltételeknek megfelelő kezdeményezést a belügyminiszter a köztársasági elnök elé terjeszti, aki a belügyminiszter ellenjegyzésével dönt a községgé nyilvánításról.

53. § Községegyesítés megszüntetése esetén - eltérő megállapodás hiányában - a községek területe azonos a községegyesítést megelőző területükkel. Községegyesítés megszüntetésének a kezdeményezése az 52. §-ban foglalt feltételekkel és eljárással történhet. Eltérő megállapodásnak különösen akkor van helye, ha a községegyesítést megelőző terület meghatározása az érintett település működőképessége szempontjából aránytalanul nagy hátrányt jelentene.

Az 52. § az új község alakításának feltételeit és eljárását szabályozza. Itt tehát olyan településrészről van szó, amelyik a történelem során még nem volt önálló község, az 53. § viszont a községegyesítés megszüntetéséről rendelkezik.

A korábbi évtizedekben vagy akár száz évre is visszatekintve sok községet egyesítettek szomszédos községgel, vagy várossal. Nem egyszer az egyesítés éppen azért történt, hogy az ilyen módon egyesített település városi rangot kapjon. A korábban egyesített község választópolgárai is kezdeményezhetik önálló községük visszaállítását, ilyen értelemben új község alakítását. Nevezhetjük ezt községegyesítés megszüntetésének.

Mind a községgé nyilvánítás feltételei, mind eljárása azonos az 52. §-ba foglaltakkal. Nincs ugyanis indok arra, hogy például a feltételek eltérőek legyenek.

Új község alakítása esetén, mint a polgári életben a válásnál, természetesen sok vita jellemzi az eljárást. Ez lehet kulturált, esetenként kulturálatlan. Általában a terület és a vagyon megosztása az, amiben nehezen jön létre megállapodás, mivel az érdekek ellentétesek. Az 52. §-ához képest az egyetlen eltérő szabály, amikor megállapodás hiánya esetén a törvény ad megoldást, azzal, hogy ilyenkor - tehát eltérő megállapodás hiányában - a községek területe azonos a községegyesítést megelőző területükkel.

54. § (1) Helyi népszavazás alapján az érintett képviselő-testületek határozatukkal kezdeményezik az egybeépült községek, illetőleg város és község egyesítését, egyidejűleg javaslatot tesznek az új település nevére. A megszűnt község a nevét településrésznévként megtartja.

(2) Az egyesülés során a községek valamennyi joga és kötelezettsége az új községre, illetőleg a városra száll át.

Települések szétválása mellett az önkormányzati törvény lehetőséget ad települések egyesítésére is. Ez sem történhet "hivatalból", hanem csak helyi kezdeményezésre. A településegyesítésnek is több törvényi feltétele van

- helyi népszavazás alapján az érintett képviselő-testületek határozatukkal kezdeményezhetik,

- az egybeépült községek, illetőleg város és község egyesítése kezdeményezhető,

- egyidejűleg javaslatot kell tenni az új település nevére.

Kézenfekvő, ha község várossal egyesül, akkor a város neve nem változik. Két község egyesülése esetén előzetesen meg kell egyezni az új község nevében. Az egyesítésnél lényeges szabály, hogy a megszűnt község a nevét megtartja településrésznévként Az ott élők számára ugyanis fontos, hogy a községük neve megmaradjon.

55. § A képviselő-testület a településrész lakóhelyi közösségének - kezdeményezésére - kizárólag a településrészt érintő ügyekben önkormányzati jogokat adhat. Nem tagadhatja meg a kizárólag a településrészt érintő hatáskör átruházását:

a) az egyesítéssel létrejött településrésztől,

b) a külterületi lakott helytől,

c) az olyan üdülőterülettől, amelynek népessége eléri a település állandó lakosságának egynegyedét.

A településrészi önkormányzat megalakításáról a képviselő-testület a 28. § szerint dönt, a részönkormányzás általános elveivel részleteiben ott foglalkozunk. Fontos hangsúlyozni, hogy ott a képviselő-testület szabadon mérlegeli, hogy létrehoz-e részönkormányzatot. Az 55. §-ba foglalt esetben megfelelő törvényes kezdeményezés esetén kötelező a részönkormányzat megalakítása.

Az Alkotmánybíróság a következőkre mutatott rá. Az Ötv. 28. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés általános érvénnyel azt mondja ki, hogy "A képviselő-testület - szervezeti és működési szabályzatában - településrészi önkormányzatot hozhat létre települési képviselőkből, más választópolgárokból." Ez a szabály minden települési önkormányzati képviselő-testületet felhatalmaz arra, hogy elkülönült vagy sajátos érdekű településrészeire - a körülmények mérlegelése alapján, belátása szerint, általa meghatározott hatáskörrel - részönkormányzatot hozzon vagy ne hozzon létre.

Az Ötv. 55. §-a - meghatározott esetekben - az általánostól eltérő rendelkezésével korlátozza a települési képviselő-testület döntési szabadságát. Az 55. § a)-c) pontjaiba foglalt esetekben nem tagadható meg a hatáskör átruházása. Kezdeményezésre nem tagadható meg a kizárólag a település-részt érintő hatáskör átruházása csak részönkormányzat létesítésével valósítható meg. Az 55. §-ba foglalt esetekben kezdeményezésre nem tagadható meg a részönkormányzat létrehozása [54/1997. (X. 31.) AB határozat].

Az 55. § azokat a településrészeket határozza meg, amelyek területére át kell ruházni a kizárólag a településrészt érintő hatáskört. Ezek tételesen központilag nem sorolhatók fel, mivel a helyi feltételek szerint eltérőek lehetnek. Természetesen a kötelezőken túl további hatáskörök is átruházhatók, anyagi eszközök adhatók át a részönkormányzatnak.

Előfordul, hogy korábban egyesített község kíván elválni, de hiányoznak a községgé nyilvánítás feltételei. Itt különösen indokolt a részönkormányzat megalakítása, megfelelő anyagi támogatással, hatáskörök átruházásával, a helyi ügyek ott helyben dönthetőek el. A részönkormányzás is önkormányzás, önkormányzati jogok gyakorlása, s hosszabb távon is ez lehet a kedvező megoldás az ott élő választópolgároknak.

Más helyeken részönkormányzatot hoznak létre és folyamatosan, tudatosan megteremtik a községgé alakítás feltételeit. Ez a folyamatosság még azzal az előnnyel is jár, hogy a közösség tapasztalatokat szerez az önkormányzáshoz, a közügyek önálló intézéséhez.

Célszerű módszer, ha maga a részönkormányzat testülete teszi a javaslatot arra, hogy a képviselő-testület mely hatásköröket ruházza rá a részönkormányzat testületére. Az éves költségvetés tárgyalásakor lehet áttekinteni azt, hogy az adott évben a településrészen milyen feladatok megoldása szükséges, milyen összegű anyagi eszközt ad a képviselő-testület a településrésznek, a részönkormányzatnak.

Kezdeményezés esetén üdülőterületen különösen jelentős szerephez juthat a részönkormányzat. A törvényben írt arány esetén - kezdeményezésre - a megalakítás kötelező, egyébként az üdülőtulajdonosok támogatásával célszerű. Jó forma az is, ha az üdülőtulajdonosok egyesületet alakítanak, s azzal működik együtt az önkormányzat. Az önkormányzatnak jó együttműködés kialakítására célszerű törekedni az üdülőingatlanok tulajdonosaival, és ehhez a helyileg legcélszerűbb formát indokolt alkalmazni.

56. § (1) Az érintett képviselő-testületek megállapodhatnak területrész átadásáról, átvételéről, vagy cseréjéről.

(2) Lakott területrész átadása esetén az ott lakó választópolgárok - falugyűlésen vagy helyi népszavazással kinyilvánított - többségi támogatása szükséges a megállapodáshoz. Lakott területrész átadása nem tagadható meg, ha azt az ott lakó választópolgárok többsége helyi népszavazással kezdeményezi.

(3) A települési képviselő-testület minősített többségű határozattal kezdeményezheti, hogy az Országgyűlés a települést a területével határos másik megye területéhez csatolja át. Más megyéhez csatlakozni kívánó település fogadásáról az érintett megye képviselő-testülete állást foglal.

Önkormányzati rendszerükben a települési önkormányzatok közigazgatási területe az érintett képviselő-testületek döntése, megállapodása alapján változhat. Más megközelítésben ez azt jelenti, hogy nincs hivatalból történő területátcsatolás, nincs felsőbb szervnek hatásköre arra, hogy külterületeket, közigazgatási területeket átcsatoljon egyik településtől másik településhez. Fogalmilag minden községi, városi önkormányzatnak van belterülete és külterülete. A közjogi értelemben használt község, város fogalmához mind a belterület, mind a külterület hozzátartozik. (Közigazgatási hiba folytán kivételesen van néhány község, amelynek nincs külterülete, s van olyan, ahol a szétválás után még nem állapodtak meg a külterület megosztásában.)

A külterület megváltoztatásában, területrész átadásában, átvételében, cseréjében a képviselő-testületek állapodhatnak meg. A községi közös tanácsok idején egyes helyeken volt törekvés arra, hogy a községek egybe épüljenek, egybeépítsék majd egyesítsék a községeket. Így kialakult olyan helyzet is, hogy a belterületek is találkozhatnak, emiatt belterületi részek átcsatolása is felmerülhet.

Lakott területrész esetén az ott lakó választópolgárok többségi támogatása szükséges a területrész átcsatolásához. Az önkormányzati törvény ebben is a választópolgárok akaratát tekinti a meghatározónak, amiből következik, hogy a képviselő-testületnek is ezt kell meghatározónak tekinteni. A törvény azt tekinti természetesnek, hogy a képviselő-testület az adott területen lakók többségi akaratát tiszteletben tartja, s ha azok a másik önkormányzathoz kívánnak tartozni, akkor átadja a területet. A gyakorlatban azonban az elvi követelmény kisebb-nagyobb feszültségekkel, néha huzavonával történik.

Lakott területrész átcsatolását kezdeményezheti a képviselő-testület és kezdeményezhetik az ott lakó választópolgárok. Ha a testület kezdeményezi, akkor a testület köteles kérni az ott lakó választópolgárok véleményét és csak azok többségi támogatása esetén dönthet az átcsatolásról. Ha az ott lakó választópolgárok kezdeményezik az átcsatolást, és többségük állásfoglalása támogatja a kezdeményezést, akkor nem tagadható meg a területrész átadása. Ebben az esetben a helyi népszavazás érdemben eldönti az ügyet, ezért az Ötv. külön és magas törvényi feltételt állapít meg a helyi népszavazás eredményességéhez a választópolgárok többségének (több mint a felének) az igen szavazata szükséges.

Az átadásról, átvételről a két képviselő-testület állapodik meg. A megállapodáshoz el kell készíteni a pontos területleírást, térképvázlatot. A megállapodásnak ez, továbbá az átcsatolás időpontja a fő tartalma. A földhivatal a megállapodás, a testületi határozatok alapján jegyzi be a területváltozást. A megállapodásnak lehetnek további részei is. Előfordulhat például az, hogy éppen közműfejlesztés történik az adott területen, így a képviselő-testületek megállapodása szükséges a költségek viseléséről is. Egyes közszolgáltatások rendezése is igényelheti a képviselő-testületek megállapodását.

A Magyar Köztársaság területi beosztásáról az Országgyűlés dönt, a megyehatárok megváltoztatása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Az önkormányzati törvény lehetőséget ad arra, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete minősített többségű határozattal kezdeményezze a településnek a területével határos másik megyéhez való átcsatolását. A képviselő-testület kezdeményezése a lakosság akaratát fejezi ki, a lakosság valamilyen formában megismert véleményét, javaslatát kell hogy tükrözze. Előfordul, hogy helyi népszavazást írnak ki a másik megyéhez való csatlakozásról. Hangsúlyozni kell, hogy ez a helyi népszavazás a döntést tekintve véleménynyilvánító és nem ügydöntő. A döntést az Országgyűlés hozza és arra nem kötelező a helyi népszavazás. Abban az értelemben döntheti el a helyi népszavazás a javaslatot, hogy azt felterjessze a képviselő-testület,vagy sem. A helyi népszavazás megállíthatja a javaslatot, vagy erősíti a kezdeményezést, ami a képviselő-testületre nézve kötelező, de az nyilvánvalóan nem kötelező a hatáskört gyakorló Országgyűlésre.

A képviselő-testületi kezdeményezésben az ügy jellegéből következően és az előterjesztő, a döntést hozó meggyőzése érdekében részletesen indokolni kell az átcsatolás kezdeményezését, az érveket, az indokokat. Bizonyítani szükséges, hogy a másik megyéhez való átcsatolás egyértelműen kedvezőbb a település egészének, a lakosság többségének. Az állami területi beosztás ugyanis ötletszerűen nem változtatható, annak stabilnak kell lenni. Minden megyei szerv kapacitása adott megyei területre, népességszámra méretezett. Megyék közötti átcsatolás jelentős költségekkel jár. Ettől még természetesen nem megváltoztathatatlanok a megyehatárok, 1990 óta több község átcsatolása történt. Az átcsatolásnak mindezekhez mérten indokoltnak, a kezdeményezésnek megalapozottnak kell lenni.

A kezdeményező képviselő-testület a befogadó megye közgyűléséhez fordul és kéri annak állásfoglalását. A befogadó megye közgyűlésének állásfoglalása azért szükséges, mert az átcsatolást követően a megyei önkormányzat egyes megyei önkormányzati közszolgáltatásokról (pl. megyei kórházi ellátás) gondoskodni tartozik az átcsatolt község, város tekintetében is. A befogadó megye közgyűlésének állásfoglalását, a kezdeményezés irataival a megyei közigazgatási hivatal vezetője terjeszti fel a belügyminiszternek. Ehhez mellékelni indokolt 150 000 vagy 125 000 méretarányú térképvázlatot, amely mutatja - döntés esetén - a megyehatár megváltozását, a régi, illetőleg az új határvonalat.

Az önkormányzati törvény külön nem írja elő, hogy annak a megyei önkormányzatnak a véleményét is kérni kell, ahonnan az átcsatolás történik. Az előterjesztő az egyébként is szükséges egyeztetés keretében kéri az érintett megye közgyűlésének az állásfoglalását is.

A költségvetési törvény a lakosságszámot a megyei normatív támogatásnál a tárgyévet megelőző év január 1-jei lakosságszám alapján állapítja meg, tehát egy évvel követi. A kétéves eltolódás megelőzése érdekében célszerű, hogy a megyehatárok változása a naptári év első napjával történjen. Ennek érdekében az Országgyűlés úgy határozott, hogy településnek megyék közötti átcsatolására irányuló kezdeményezést évente egy alkalommal - több kezdeményezés esetén együtt - tárgyal. Felkérte ezért a települési önkormányzatokat, hogy esetleges ilyen kezdeményezésüket június 30-áig terjesszék fel a belügyminiszternek.

57. § A területváltozás költségeit az a község, város viseli, amelynek javára történt a területátcsatolás.

Területváltozásnál költségek jelentkeznek az előkészítésnél, helyi népszavazásnál, terület-kimutatás és térképvázlat elkészíttetésénél. Bonyolultabb esetben szakértőt is fel lehet kérni, emiatt szakértői díj is felmerülhet. Mindezeket a költségeket az a község, város viseli, amelynek a javára történt a területátcsatolás. Részben a költségvetési összefüggések, részben a statisztikai adatszolgáltatás, megfigyelés miatt a területváltozás a naptári év első napjával lép hatályba.

58. § A község, a város nevét úgy kell megállapítani, hogy ne lehessen összetéveszteni az országban levő más helység nevével. Községegyesítés megszüntetését követően a község általában az egyesítés előtti nevét használja. Új községnévről a lakossági állásfoglalás előtt kérni kell a földrajzi nevekben illetékes szerv szakmai véleményét.

A település neve nemcsak elnevezést, az azonosítást, a más településtől való megkülönböztetést jelenti, de történelmi értékek hordozója is. A település nevét úgy kell megállapítani, hogy az alkalmas legyen az azonosításra, ne legyen összetéveszthető az országban lévő más település nevével. Nyilvánvalóan nem lehet azonos más település nevével. A korábbi évtizedek egyik hibája, hogy községegyesítések következtében megszűntek önálló községnevek, amelyek pedig történelmünk részei. A községnév pedig az ott élőknek ennél is többet jelent, nem túlzás, hogy gyakran a hazát. A községegyesítések megszüntetésének éppen ezért sokszor az egyetlen valóságos oka az, hogy a régi községnevet szeretnék visszakapni. Célszerűbb lett volna az egyesítés helyett olyan közigazgatási kapcsolat, amelyben a közösség a települési önállósága egyik kifejeződését, legalább a községnevét megtartotta volna. Éppen ezért mondja ki a törvény, hogy községegyesítés megszüntetését követően a község általában az egyesítés előtti nevét használja. Nem minden esetben és nem feltétlenül. Például Nógrádverőcét és Kismarost annak idején Verőcemaros néven egyesítették. Amikor viszont szétváltak, akkor már nem Nógrádverőce néven akartak ismét önálló község lenni, hanem Verőce néven, miután ekkor már Pest megyéhez (és nem Nógrád megyéhez) tartoztak.

A településnévnek állandónak kell lenni. Ez nem jelenti azt, hogy a településnév megváltoztathatatlan, de a megváltoztatáshoz alapos indokra van szükség. A névváltoztatásnál kívánatos elkerülni a divatot, az átpolitizálást. Az 52. §-ához kapcsolódva már volt szó arról, hogy új községnévről előzetes szakmai véleményt kell kérni. Ez a szakmai vélemény nemcsak a történelmi, földrajzi értékek védelmét szolgálja, de segít a nyelvhelyesség, a helyes írásmód érvényesülésében is. A nyelvtani, nyelvhelyességi kérdésekben ugyanis ne helyi népszavazás döntsön, hanem a tudomány (éspedig több tudományág) lehet (legyen) az irányadó. A gyakorlat igazolja, hogy a Földrajzinév Bizottság szakmai véleményét a lakosság, a képviselő-testület is elfogadja. A véleményt a helyi népszavazás előtt kell kérni, s arról a lakosságot tájékoztatni szükséges.

Az egyesülés során a községek valamennyi joga és kötelezettsége az új községre, illetőleg a városra száll át.

Két település egyesülése esetén lényegét tekintve megszűnik két önkormányzat és az új településen új önkormányzat alakul. Új választási, választópolgári közösség hozza létre a maga önkormányzatát.

59. § A nagyközség a várossá nyilvánítását kezdeményezheti, ha a városi cím használatát fejlettsége, térségi szerepe indokolja. A képviselő-testület a kezdeményezését a belügyminiszter útján terjeszti a köztársasági elnök elé.

Önkormányzati rendszerünkben az önkormányzatok alapjogai egyenlőek, nem függnek attól, hogy a település község, vagy város. Az önkormányzati feladatok, hatáskörök megállapítása sem azon az alapon lehet eltérő, hogy városról, vagy községről van szó. Törvény a települési önkormányzatoknak a település nagyságától, a lakosságszámtól - a teljesítőképességtől - függően állapít meg eltérő feladatokat, hatásköröket. A helyben maradó személyi jövedelemadó kiegészítésénél van eltérés község, illetőleg város között. A város tehát nem külön jog, hanem cím, rang.

A törvény a várossá nyilvánítás általános feltételrendszerét keretjelleggel határozza meg. Ennek lényegében három alapkritériuma van

- nagyközség kezdeményezheti, ha

- fejlettsége,

- térségi szerepe indokolja a városi cím használatát.

A várossá nyilvánítás előkészítése pályázat keretében történik. Pályázatot benyújtani március 31-éig lehet. Ennek az a praktikus oka, hogy így a köztársasági elnök júniusig meghozhatja döntését. A döntés alapján pedig a következő év állami költségvetése már figyelembe veheti az új városokat.

A várossá nyilvánítási pályázatok elbírálása súlyozott pontrendszer alapján történik. A pályázatok értékelésénél a következő főbb tényezőket veszik figyelembe.

- A nagyközség helye az ország településhálózatában, kapcsolódása a közlekedésforgalmi rendszerekhez. A nagyközség múltja, történeti értékei, a korábbi városi, mezővárosi, igazgatási szerepköre, ennek ma is bizonyítható továbbélése, hagyományai.

- A nagyközség népességének alakulása, társadalmi szerkezete. A népmozgalom adatai (természetes és tényleges szaporodás, vándorlás, stb.). Fontos tényező a gazdasági aktivitás, a foglalkoztatottság, az ingázás, a képzettségi jellemzők.

- A nagyközség gazdasági fejlődése, a település és a térség lakosságát is foglalkoztató gazdálkodó szervezetek, gazdasági társulások, főbb intézmények jellemzői.

- A nagyközséget, illetve térségét ellátó középfokú intézmények bemutatása, melyek közül kiemelten fontos az oktatási, kulturális, illetve az egészségügyi, szociális intézmények ismertetése. Lényeges továbbá a helyi, térségi illetőségű állami, igazgatási rendészeti szervek (pl. bíróság, földhivatal, rendőrség, ügyészség), térségi feladatot ellátó önkormányzati tűzoltóság, valamint a műszaki infrastrukturális szolgáltatók (pl. áramszolgáltató, kommunális) jellemzése.

- A nagyközség kereskedelmi és bevásárló központ szerepe, szolgáltató egységei (áruházak, bevásárló centrumok, kiskereskedelmi forgalom, ezen belül iparcikk forgalom, stb.).

- A nagyközség idegenforgalmi jellege, intézményei, férőhelyei (szálloda, panzió, kereskedelmi szálláshely stb.), a környezeti kultúra.

- A nagyközség műszaki infrastruktúra ellátottsága, a villany-gázellátás, a közműves vízellátás, a szennyvízelvezető csatornahálózat kiépítettsége, a szennyvízkezelés mértéke, a rendszeres szemétgyűjtés és lerakás megoldottsága, úthálózat kiépítettsége, hírközlés helyzete.

- A tömegközlekedés rendszere, módja.

- A nagyközség szellemi vonzása, kisugárzása, kulturális színvonalának főbb mutatói. Az öntevékeny szervezetek, civil szerveződés (egyesületek, társaságok, alkotó- és más közösségek, stb.) bemutatása, tevékenysége.

- Az önkormányzati gazdálkodás jellemzői, a tárgyév költségvetésének főbb adatai, mérlege. A fejlesztések ismertetése.

- A nagyközség városias arculatának jellemzői rendezettsége, központjának városiassága, épületeinek, épület-együtteseinek megjelenése, műemlékei, környezeti állapota. Fejlesztési elgondolásai, tervei, a településrendezési terv, az épített környezet védelmére tett és tervezett intézkedések.

- A nagyközség térségi szerepe és súlya (gazdasági, foglalkoztatási, az intézmények szervező és vonzó hatása, társulások, stb.).

60. § A városban működő, községekre is kiterjedő illetékességű állami szervek illetékességi területét összehangoltan, a lakosság számára kedvező módon kell meghatározni.

Évszázadokon át a járás volt az egyik állami területi beosztási forma. A járási tagozódást rövid időre a városkörnyéki beosztás vette át. Mindkettő azt is jelentette, hogy a járásszékhelyen működő, községekre is kiterjedő illetékességű állami szervek illetékessége a járásra (városkörnyékre) terjedt ki. Egyes szervek illetékessége alkalmasint több járást vagy városkörnyéket fogott át.

Önkormányzati rendszerünkben nincs ilyen vagy ehhez hasonló állami területi beosztás. Nem változott azonban az, hogy a városokban több olyan állami szerv (bíróság, ügyészség, rendőrség, földhivatal stb.) van, amelynek illetékessége a községekre is kiterjed. A felgyorsult várossá nyilvánítás miatt városaink mintegy felében nincs bíróság, ügyészség, rendőrség, földhivatal stb., így a városok mintegy fele nemcsak községekre, de más városokra is kiterjedő illetékességgel bír. Hozzá tartozik ehhez még, hogy ezeknek az állami szerveknek az illetékességi területét más-más központi szerv határozza meg.

Ebben a helyzetben nagyon fontos törvényi alapelv az, hogy a városokban működő, községekre is kiterjedő illetékességű állami szervek illetékességi területét összehangoltan,a lakosság számára kedvező módon kell meghatározni. Ne forduljon elő az, hogy amikor a községi állampolgár az ügyét intézni akarja, akkor esetleg három városba is el kell mennie. Fontosak természetesen az egyes szervek szakmai, gazdaságossági szempontjai, nem lehet például minden városban bíróság, ügyészség. (Ennek sem személyi, sem tárgyi feltételei nem teremthetők meg.) A törvénynek viszont alapvető követelménye, hogy hangolják össze, egyeztessék a különböző szervek illetékességi területét, s amikor többféle lehetőség van, akkor a lakosság számára kedvező megoldást kövessék.

A legutóbbi hatáskörtelepítések még fokozottabban állítják előtérbe az összehangolás igényét. A szaktörvények egyes gyámügyi, illetőleg építéshatósági hatásköröket a városoknak (jegyzőnek, ügyintézőnek) úgy adtak, hogy azokat a városokon kívül, a Kormány által kijelölt területen, a községekre kiterjedő illetékességgel látnak el. Ezeket az illetékességi területeket az előzőekkel is összehangoltan, a lakosság számára kedvezően szükséges megállapítani.

VI. fejezet

A MEGYEI JOGÚ VÁROS

61. § (1) Az Országgyűlés - a képviselő-testület kérelmére - az ötvenezernél nagyobb lakosságszámú várost megyei jogú várossá nyilváníthatja. A megyeszékhely város megyei jogú. A megyei jogú város települési önkormányzat, és területén - megfelelő eltérésekkel - saját hatásköreként ellátja a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket is.

(2) A megyei jogú város képviselő-testülete a közgyűlés.

(3) A megyei jogú városban a közgyűlés kerületeket alakíthat, és kerületi hivatalokat hozhat létre.

(4) A megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője az elöljáró, aki a megyei jogú város polgármesterének a felhatalmazása alapján gyakorolja a polgármestert megillető egyes hatósági jogköröket.

(5) A megyei jogú város közgyűlése kinevezi a kerületi hivatalok vezetőit, továbbá a kerület területén megválasztott képviselőkből kerületi képviselő-testületet hozhat létre.

61/A. § A megyei jogú városi és a megyei közgyűlés egyeztető bizottságot hoz létre a közös feladatokban való együttműködés előkészítésére és összehangolására. A bizottság tíztagú, a tagokat fele-fele arányban a megyei jogú városi, illetőleg a megyei közgyűlés választja. A bizottság megállapítja szervezetének és működésének részletes szabályait. A bizottság elnöki tisztségét - megállapodás szerint - felváltva a megyei jogú város polgármestere, illetve a megyei közgyűlés elnöke látja el. Az egyeztető bizottság a munkájába más érintett megyék képviselőit is bevonhatja. Bármelyik fél napirendet is tartalmazó javaslatára az egyeztető bizottságot 15 napon belül össze kell hívni.

1. Az 1990-ben első ízben megállapított törvényi feltételek alapján az ötvenezernél több lakosú városok kérelmére az Országgyűlés húsz várost megyei jogú várossá nyilvánított. Ezek két kivétellel a megyeszékhelyek, rajtuk kívül pedig Dunaújváros, Hódmezővásárhely, Nagykanizsa és Sopron. Két megyeszékhely város (Salgótarján, Szekszárd) akkor - a csekélyebb lakosságszáma miatt - nem kaphatott megyei jogot. A megyeszékhely városok szerepe, intézményhálózata alapján azonban az első önkormányzati ciklus után indokolttá vált, hogy - kiterjedt térségi funkciójukra tekintettel - kapja meg valamennyi megyeszékhely a megyei városi jogot. Így Salgótarján és Szekszárd, mint megyeszékhelyek 1994. október 30-ai hatállyal a törvény erejénél fogva megyei jogú városi címet nyertek el.

Az 1994. évi Ötv. módosítás kiegészítő szabálya tehát az, hogy minden megyeszékhely város - ex lege - megyei jogú. További törvényi feltétel a nem megyeszékhely városok tekintetében az ötvenezernél nagyobb lakosságszám. Az ilyen adottságú városoknál az is követelmény, hogy a megyei jogú várossá nyilvánítást a képviselő-testület kérelmezze, végezetül pedig még az, hogy az ötvenezernél nagyobb lakosságszámú várost - a képviselő-testület kérelmére - az Országgyűlés megyei jogú várossá nyilvánítsa.

A mérlegelési lehetőség a kérelem előterjesztése tekintetében az érintett város oldalán, a mérlegelési jog pedig a döntéshozatalt illetően az Országgyűlés oldalán áll fenn. A nem megyeszékhely város, amelynek a lakosságszáma meghaladta az ötvenezret képviselő-testülete útján mérlegeli, rendelkezésre állnak-e azok az intézményi feltételek, amelyek alkalmassá teszik a várost arra, hogy területén ellássa - saját hatáskörként - a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket is. Ez felöleli a megyék által biztosított magasabb szintű körzeti közszolgáltatásokat, amelyeket a megyei jogú városi címre pályázók maguk lesznek kötelesek ellátni. A cím birtokában már nem igényelhetik a megyétől azt, hogy helyettük mégis a megyei önkormányzat teljesítsen közszolgáltatást, mert esetleg később kiderül, hogy rosszul mérték fel teherbíró képességüket. A megyei jogú városi cím tehát elsősorban a kötelességteljesítés tekintetében jelent többletet, hiszen e városnak önmagának kell gondoskodnia például a középfokú oktatási intézmények fenntartásáról, a könyvtári szolgáltatásról, a levéltár működéséről, a társadalombiztosítás finanszírozása mellett a kórházi és a rendelőintézeti szakellátásról, a szociális és egyes gyermekvédelmi feladatok ellátásáról. Természetesen a megyei önkormányzattal megállapodhat a feladat megosztásában is.

Másrészt ugyanezeket a szempontokat mérlegelnie kell az Országgyűlésnek is. Meg kell ítélnie ugyanis azt, hogy a megyei jogú városi címet kérelmező város rendelkezik-e térségi vonzóerővel, képes-e teljesíteni a saját területén a középfokú közszolgáltatásokat. Csak, ha minderről meggyőződött a parlament, akkor nyilvánítja a kérelmező várost megyei jogú várossá, ellenkező esetben joga van a kérelmet elutasítani.

Mindezeket az előfeltételeket természetesen a belügyminiszternek is vizsgálnia kell a döntés-előkészítés szakaszában. A belügyminiszter készíti elő az Országgyűlés és a köztársasági elnök döntési hatáskörébe tartozó előterjesztéseket (Ötv. 96. § a./ pont), így javaslatában ki kell térnie a jelzett intézményi feltételekre, a szükséges pénzügyi helyi erőforrások megteremtésének lehetőségére.

A megyei jogú városoknak városonként nem azonos tárgykörben és mélységben ugyan, de jellemzően - a megyei közgyűléssel is együttműködve - a következő feladatok teljesítésével kell számolniuk

- a középfokú oktatás (helyenként több országos beiskolázású oktatási intézmény fenntartása is) működtetése és fejlesztése,

- a nemzetiségi nyelvű középiskolai oktatás,

- a diákotthoni ellátás,

- a felnőttek alap- és középfokú oktatása,

- a művészeti oktatás,

- a könyvtári és a levéltári szolgáltatás,

- esetenként a színház, a szabadtéri játékok, szimfonikus zenekar fenntartása,

- közművelődési intézmény, ifjúsági- és gyermekház működtetése,

- sportlétesítmények fenntartása, a testedzési igények kielégítése, a testnevelés, a diáksport, a szabadidő-, a verseny-, és az élsport, a természetjárás, a turizmus feltételeinek biztosítása,

- a távhőszolgáltatás, a kéményseprői szolgáltatások, a közfürdők működtetése,

- kórház-rendelőintézet működtetése, drogcentrum szervezése,

- nevelőotthonok, csecsemőotthonok, speciális szociális otthonok szervezése.

2. A megyei jogú város közgyűlése dönthet kerületek alakításáról (1994. évi változás a törvényben, hogy e kerületek nem önálló jogi személyek) és azokban a polgármestert megillető egyes államigazgatási hatáskörök gyakorlására kerületi hivatalokat hozhat létre. Ez egyelőre csak elvi törvényi lehetőség. A kerületben egyébiránt a településrészi önkormányzathoz hasonlítható képviselő-testület működhet, amely a kerület területén megválasztott képviselőkből tevődik össze.

A kerületi hivatal (hivatalok) vezetője - az elöljáró - kinevezése a megyei jogú városi közgyűlés hatáskörébe tartozik. Miután az elöljáró funkcióit a törvény a polgármesteri államigazgatási (szűk körű) hatósági jogkörök gyakorlásához köti, ebből az következik, hogy elöljáró csak választott kerületi képviselő lehet. Úgy véljük, elvileg nincs akadálya annak sem, hogy a megyei jogú városi jegyző által gyakorolható hatósági hatásköröket a kerületi hivatal megkapja, így az ügyintézés az állampolgárokhoz közelebb kerüljön és a kerületi hivatalhoz kihelyezett köztisztviselő meghatározott körben a jegyzőtől származtatott kiadmányozás jogot kapjon.

Szükséges volt - különösen a két önkormányzati szint (megyei-megyei jogú városi) közötti közjogi kapcsolat 1990-1994. között hiánya miatt - a törvényalkotás útján - intézményesíteni a megyei jogú városok és a megyei önkormányzatok együttműködését az egymást kölcsönösen érintő feladatok teljesítésének előmozdítására. Az együttműködés biztosítékaként törvény előírta egyeztető bizottság megalakítását. Eszerint a megyei jogú város és a megyei közgyűlés egyeztető bizottságot köteles létrehozni a közös feladatokban való együttműködés előkészítésére és összehangolására. A bizottság tíz tagú, a tagokat fele-fele arányban a megyei jogú város, illetőleg a megyei közgyűlés választja meg. A bizottság maga állapítja meg szervezetének és működésének részletes szabályait. A bizottság elnöki tisztét felváltva a megyei jogú város polgármestere, illetve a megyei közgyűlés elnöke látja el. Önállóan állapodnak meg az elnöklés sorrendjében, a váltási periódusban. Azokban a megyékben, amelyek illetékességi területén két megyei jogú város van, két egyeztető bizottságot hoznak létre, hiszen más-más azoknak a feladatoknak a jellege, témaköre és tartalma, amelyekben a megyei közgyűléssel kölcsönös együttműködést alakítanak ki.

Az egyeztető bizottság a munkájába más, a közös feladattal érintett megyék képviselőit is bevonhatja. Az egyeztető bizottság szervezete és működése önállóságát korlátozó egyedüli törvényi szabály az egyeztető bizottságot kötelező összehívni 15 napon belül, ha arra bármelyik fél a napirendet is tartalmazó javaslatokat tesz. Egyes ágazati törvények az egyeztető bizottságnak külön feladatokat adhatnak. Ilyen például a települési önkormányzatokkal egyeztetett környezetvédelmi program elkészítése, előzetes véleménynyilvánítás a települési önkormányzati környezetvédelmi programokról, illetve azok megalkotásának kezdeményezése [1995. évi LIII. törvény 46. § (3)].

A megyei- és a megyei jogú városi közgyűlésnek gyakorlati együttműködése érdekében - különösen amiatt, hogy a megyei jogú városoknak nincs képviseletük a megyei közgyűlésben - indokolt olyan keret-megállapodásokat kötni, amelyek az együttműködés céljait határozzák meg.

Ágazati tartalmú együttműködési területek lehetnek különösen

- a tudományos, művészeti, kulturális élet támogatásával kapcsolatos együttműködés megvalósítása, közös rendezvények összehangolás, kölcsönös támogatása (pl. nemzetiségi napok, megyei diáknapok);

- nemzetközi kapcsolatok összehangolása, a delegációk fogadásáról, programjairól történő kölcsönös megállapodás;

- nemzeti ünnepek alkalmával tartandó megemlékezések egyeztetése, közös pályázatok elkészítése;

- munkahelyteremtő és vállalkozási lehetőségek feltárása, a nemzetközi kapcsolatokból fakadó vállalkozói együttműködések hasznosítása;

- az új szolgáltatási formák bevezetésének elterjesztése, speciális szolgáltató szervek létrehozása és fejlesztése;

- az épített és természeti környezet védelmével összefüggő regionális koncepciók egyeztetése, a feladatok végrehajtásának koordinálása;

- a turizmussal összefüggő szervező és propaganda tevékenység egyeztetése, a terület idegenforgalmi lehetőségeinek feltárása és hasznosítása;

- a közigazgatási informatika területén történő együttműködés megvalósítása.

Az együttműködés megvalósításának formájaként a következők ajánlhatók

- az önkormányzatok képviselő-testületei (közgyűlései) évente egy alkalommal, illetve szükség szerint együttes testületi ülést tartanak;

- testületi üléseken kölcsönös részvételi lehetőséget biztosítanak tanácskozási joggal, a kölcsönös érdeklődésre számot tartó napirendeket egyeztetik;

- bizottságok együttműködése, egyes feladatokra közös vagy eseti bizottságok létrehozása;

- az önkormányzatok tisztségviselői és az önkormányzati hivatalok vezetői között szakmai információk és tapasztalatcserék, valamint az együttműködés helyzetének és a további feladatok meghatározásának rendszeres áttekintése.

Általános rendelkezések

VII. fejezet

A FŐVÁROS

Általános rendelkezések

62. § (1) A főváros önkormányzatára - a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepére és sajátos helyzetére figyelemmel - e törvény rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.

(2) A főváros kétszintű önkormányzata (a továbbiakban: a főváros önkormányzati rendszere) a főváros és kerületei önkormányzataiból áll.

(3) A főváros képviselő-testülete a fővárosi közgyűlés.

(4) A fővárosi közgyűlés ülésén a fővárosi közgyűlés szervezeti és működési szabályzatában meghatározott módon, tanácskozási joggal vesz részt a kerületi képviselő-testület által megbízott kerületi küldött.

(5) A kerületben polgármestert, a fővárosban főpolgármestert választanak. A fővárosi közgyűlés - tagjai sorából titkos szavazással - főpolgármester-helyetteseket választhat.

A főváros önkormányzati rendszere kétszintű a főváros és kerületei önkormányzataiból áll. A fővárosi és kerületi önkormányzatok - az Ötv. 6. §-ára is figyelemmel - települési önkormányzatok. A települési önkormányzatokra vonatkozó alapvető szabályokat a törvény II. fejezete tartalmazza. A fővárosnak az országban betöltött különleges szerepe és sajátos helyzete, a település nagyságából adódó kétszintű önkormányzati rendszere az általánostól eltérő szabályozást igényel. Az eltérő szabályokat a törvénynek a VII. fejezete tartalmazza. Erre utal a törvénynek az a rendelkezése, mely szerint a főváros önkormányzatára az Ötv. rendelkezéseit a VII. fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A törvénynek a főváros kétszintű önkormányzatként történő meghatározása nem jelent hierarchikus viszonyt, nem jelent alá- és fölérendeltséget. Mind a fővárosi, mind pedig a kerületi önkormányzatok alapjogaik tekintetében egyformák, az Alkotmányban és törvényben meghatározott alapjogaik egyenlők. Feladat- és hatásköreik tekintetében van közöttük eltérés. A főváros kiterjedése és lakosságszáma miatt indokolt, hogy kerületekben lássák el a lakosság alapszükségleteinek kielégítését, valamint a hivatali szervezet által a lakosságot közvetlenül érintő hatósági feladatokat. Budapest közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról szóló 1994. évi XLIII. törvény szerint a főváros 23 kerületre tagolt. E törvény megállapítja az egyes kerületek számát és közigazgatási határait. A fővárosi kerületi képviselő-testületek a Szervezeti- és Működési Szabályzatban határozzák meg a kerület elnevezését. Minden kerület választópolgárait megilleti az önkormányzáshoz való jog, amelyet az általuk választott képviselő-testület útján gyakorolnak. Az eltérő sajátosságok és a két szint indokolja, hogy a törvény megkülönböztetést tegyen az egyes önkormányzati szervek megnevezését illetően. Meghatározza az Ötv., hogy a főváros képviselő-testülete a Fővárosi Közgyűlés. A kerületek vonatkozásában eltérést nem jelez a törvény, ezért az általános szabályok szerint a kerületi önkormányzati feladatokat - más települési önkormányzatokhoz hasonlóan - a képviselő-testület látja el.

A főváros önkormányzati rendszerében meghatározó szerepe van a Fővárosi Közgyűlésnek mind a település működőképességének biztosításában, mind a nagyvárosi funkciók ellátásában. A Fővárosi Közgyűlés tagjainak választásáról a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény rendelkezik. E törvény szerint Budapest Főváros Közgyűlésének 66 tagját a választópolgárok közvetlenül, listákon választják. A Fővárosi Közgyűlés ülésein a közgyűlés tagjain kívül a törvény rendelkezése alapján tanácskozási joggal vesznek részt a kerületi képviselő-testület által megbízott kerületi küldöttek. A kerületi küldötteket a kerületi képviselő-testületek választják. A törvény külön rendelkezése hiányában nem képviselő-testületi tag is választható, de a feladat-ellátást - a kerületi önkormányzati érdekképviseletet - a települési képviselő jobban tudja képviselni.

A Fővárosi Közgyűlés elnöke a főpolgármester, akit a főváros választópolgárai közvetlenül választanak. Főpolgármesternek megválasztható minden magyar állampolgár, akinek választójoga van és nincs olyan tisztsége, ami a polgármesteri megbízatással összeférhetetlen. Főpolgármester az a jelölt lesz, aki a választópolgároktól a legtöbb érvényes szavazatot kapta. A főpolgármester főállásban tölti be a tisztséget. A főpolgármester foglalkoztatási jogviszonya a Fővárosi Közgyűlés és a főpolgármester között választással létrejövő, sajátos közszolgálati viszony, melyre vonatkozó szabályokat a díjazásra, valamint a fegyelmi és kártérítési felelősségre vonatkozó rendelkezésekkel együtt a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény tartalmazza. A főpolgármester munkájának a segítésére a Fővárosi Közgyűlés a főpolgármester javaslatára főpolgármester-helyetteseket választ. A törvény rendelkezése alapján a főpolgármester-helyetteseket - az alpolgármesterhez hasonlóan - a testület saját tagjai sorából választja. Kötelező rendelkezés a titkos szavazás, - és az általános szabályokból következően - a választáshoz minősített többség szükséges. Utalnunk kell az Ötv. 103. § (1) bekezdés a) pontjára, melyből következően a főpolgármester-helyettesek vonatkozásában, hasonlóan az alpolgármesterekhez, a megyei közgyűlés elnökéhez és alelnökeihez, a választás joga nem foglalja magába a visszahívás jogát. Így a főpolgármester-helyettesek sem hívhatók vissza, megbízatásuk a Fővárosi Közgyűlés megbízatásának idejére szól.

A főpolgármesterre és helyetteseire is alkalmazni kell a polgármesterre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat. Ugyancsak azonos eljárással, keresetben kérhető a bíróságon a sorozatos törvénysértő tevékenységet folytató vagy mulasztó főpolgármester, illetve főpolgármester-helyettesek tisztségének megszüntetése. Erre az Ötv. 103. § (2) bekezdésében foglalt utalásból következtethetünk.

A kerületi képviselő-testület hivatala a polgármesteri hivatal, melyet a jegyző vezet, a Fővárosi Közgyűlés Hivatalát (a Főpolgármesteri Hivatalt) a főjegyző vezeti. Helyettesítésére, munkájának segítésére a Közgyűlés aljegyzőt nevez ki. Eltérést jelent a települési önkormányzatokra vonatkozó általános szabálytól, hogy a Fővárosi Közgyűlés több aljegyzőt is kinevezhet. Ezt a feladatok összetettsége, nagysága, a Főpolgármesteri Hivatal létszáma indokolja. Főjegyzővé - valamint a főjegyző helyettesítésére aljegyzővé - az nevezhető ki, aki az általános köztisztviselői alkalmazási feltételeken kívül állam- és jogtudományi doktori vagy okleveles közgazda képesítéssel rendelkezik és közigazgatási szervnél legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett. Ez a képesítési előírás a jegyzői, körjegyzői képesítési előírásokhoz képest két eltérést is tartalmaz. Lehetővé teszi a Közgyűlésnek az okleveles közgazda képesítéssel rendelkező pályázó kinevezését is, amely a jegyzői kinevezéshez nem jelent megfelelő képesítést. Ugyanakkor csak az állam- és jogtudományi doktori oklevéllel rendelkező pályázó minősül képesítettnek. Főjegyzővé ugyanis nem nevezhető ki az igazgatásszervezői diplomával rendelkező Államigazgatási Főiskolát végzett pályázó. A jegyzői kinevezésre megállapított eljárási szabályokat itt is érvényesíteni kell. A kinevezés pályázat alapján történik, a határozathozatalhoz minősített többség szükséges.

Az általánostól eltérő rendelkezés vonatkozik a városrészi önkormányzatok létrehozására, amelyek egyébként az Ötv. 28. §-ában foglaltak szerint hozhatók létre. Városrészi önkormányzatot a kerületi önkormányzat képviselő-testülete alakíthat. A Fővárosi Közgyűlésnek ilyen hatásköre nincs. Fővárosi sajátosság, hogy nemcsak egy képviselő-testület hozhat létre a kerületen belül kialakítva, hanem több kerületi képviselő-testület közösen is létrehozhat városrészi önkormányzatot. Kötelezettséget is megfogalmaz a kerületi képviselő-testületek részére a törvény a városrészi önkormányzatok létrehozását illetően e §-ban meghatározott feltételek megléte esetén.

Az általános rendelkezésektől eltérő szabályt állapít meg a törvény a Fővárosi Önkormányzatra a hatáskörök átruházása tekintetében is. Az eltérés két hatáskört illetően mutatkozik meg. Nevezetesen a 9. § (4) bekezdése szerinti intézmények vezetőinek választását, kinevezését, megbízását, valamint a 10. § l) pontjában foglalt hatáskört illetően. Az intézmények vezetőinek választását, kinevezését, megbízását a Fővárosi Közgyűlés átruházhatja, tehát ez a Fővárosi Közgyűlésnél nem minősül át nem ruházható hatáskörnek. Lényeges szempont, hogy az átruházás rendeletben történhet. Ugyancsak figyelmet érdemel, hogy a hatáskört a bizottságoknak, valamint a főpolgármesternek adhatja át a Közgyűlés. A hatáskör átruházhatóságának indoka, hogy a Fővárosi Közgyűlés olyan sok intézményt tart fenn és működtet, hogy a vezetői megbízással járó munkáltatói jogkörök gyakorlása a Közgyűlésnél formális lenne, ezért egyszerűbb az ágazatilag illetékes bizottságokra e hatásköröket átruházni. A fővárosi önkormányzati rendszert érintő másik eltérés a 10. § l) pontban foglalt hatáskört érinti. A véleménynyilvánítást olyan ügyben, amelyben a törvény az érdekelt önkormányzat álláspontjának a kikérését írja elő, mind a Fővárosi Közgyűlés, mind pedig a kerületi képviselő-testületek átruházhatják. Ez más települési önkormányzatnál a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre. A hatáskör-átadás csak bizottság részére történhet és a rendeleti formát a szabályozásra a törvény kimondja.

(6) A fővárosi kerületi képviselő-testület hivatalát a jegyző, a fővárosi közgyűlés hivatalát (a főpolgármesteri hivatalt) a főjegyző vezeti. A fővárosi közgyűlés - a 36. § (1) bekezdésében foglalt szabályok szerint - több aljegyzőt is kinevezhet.

(7) A kerületi képviselő-testület a 28. § szabályai szerint városrészi önkormányzatot hozhat létre. Több kerületi képviselő-testület közösen is létrehozhat városrészi önkormányzatot. A fővárossal 1950. január 1-jén egyesített, korábban önálló településen kötelező a városrészi önkormányzat létrehozása, ha az érintett választópolgároknak a helyi népszavazás szabályai szerint érvényes és eredményes népszavazása a városrészi önkormányzat létrehozása mellett foglalt állást.

(8) A fővárosi közgyűlés rendeletével átruházhatja bizottságára, a főpolgármesterre a 9. § (4) bekezdés szerinti intézménye vezetőinek választását, kinevezését, megbízását [10. § b) pontja]; a fővárosi közgyűlés és a kerületi képviselő-testület bizottságára átruházhatja a 10. § l) pontjában foglalt hatáskörét.

A helyi önkormányzati feladat- és hatásköröknek
a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti
megosztása

63. § (1) A főváros és a fővárosi kerület törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörű települési önkormányzat. A fővárosi kerületi önkormányzat - törvény keretei között - önállóan gyakorolja a települési önkormányzatokat megillető feladat- és hatásköröket. A kerületi önkormányzat működési területén köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai nevelésről és oktatásról, egészségügyi és a szociális alapellátásról, valamint feladatkörében az egészséges ivóvízellátásról, a helyi közutak fenntartásáról, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről.

(2) A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak, e körben rendeletalkotási jog illeti meg. Az önkormányzati feladat- és hatáskört megállapító törvény - az (1) bekezdésnek megfelelően - meghatározza, hogy az a fővárosban a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzat feladata, hatásköre.

(3) A kerületi képviselő-testület a működési területén, illetve a kerületi képviselő-testületek egyike vagy a képviselő-testületek társulása több kerületre kiterjedően - az érintett képviselő-testületekkel és a fővárosi közgyűléssel kötött megállapodás alapján - átvállalhatja a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó közszolgáltatás szervezését.

(4) A közgyűlés saját feladat- és hatáskörében megállapodás alapján feladat- és hatásköröket adhat át a kerületi önkormányzatnak. A közgyűlés az átadott feladat- és hatáskörök arányában az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket köteles a kerületi önkormányzatnak, illetve azok társulásainak biztosítani.

(5) A feladat átadás-átvétel feltételeit és kezdő időpontját megállapodásban kell rögzíteni; a megállapodás határozott időtartamra is vonatkozhat.

63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen

a) meghatározza a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programját, valamint általános rendezési tervét, megalkotja Budapest városrendezési szabályzatát; rendeletében védetté nyilvánítja a főváros városképe, történelme szempontjából meghatározó épített környezetét, különös tekintettel a világörökség részévé nyilvánított épületekre, építményekre és területekre, szabályozza ezen védett értékek fenntartásának, felújításának, karbantartásának feltételeit;

b) ellátja a lakásgazdálkodással kapcsolatos feladatokat, ennek keretében: elkészíti a lakásépítési és lakásrehabilitációs tervet és összehangolja megvalósítását; meghatározza a lakásépítés támogatásának rendszerét, létrehozza az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozó lakbérövezeteket, dönt a lakbérmegállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, szabályozza az önkormányzati lakáshoz jutás és az önkormányzati tulajdonú lakások cseréjének feltételeit;

c) gondoskodik a katasztrófamegelőzés és -elhárítás önkormányzati feladatainak ellátásáról;

d) gondoskodik az egy kerületet meghaladó víz-, egészséges ivóvíz-, gáz-, távhőszolgáltatási, vízrendezési, szenny- és csapadék-vízelvezetési, szennyvíztisztítási feladatokról, közreműködik a főváros energiaellátásának, közvilágításának biztosításában; gondoskodik a főváros ár- és belvízvédelméről, ennek körében különösen a főváros ár- és belvízvédelmi létesítményei fenntartásáról, fejlesztéséről;

e) gondoskodik a hulladékártalmatlanítás önkormányzati feladatainak ellátásáról; biztosítja a településtisztaságot, gondoskodik a települési kommunális szilárd és folyékony hulladék gyűjtéséről, elhelyezéséről, ártalmatlanításáról és hasznosításáról, kijelöli az elhelyezéshez szükséges lerakóhely területét;

f) kijelöli a köztemetők létesítésére, bővítésére alkalmas területet, gondoskodik a tulajdonát képező köztemetők fenntartásáról, üzemeltetéséről;

g) ellátja a főváros tömegközlekedési és forgalomtechnikai feladatait, kijelöli a főútvonalakat, a tömegközlekedés által igénybe vett útvonalakat, ellátja Budapest területén a fővárosi önkormányzat tulajdonában levő országos közutak, közúti hidak, alul- és felüljárók - az autópályák és autóutak kivételével - üzemeltetését, fenntartását és fejlesztését, valamint a kerületi önkormányzatok tulajdonában levő tömegközlekedés által igénybe vett utak üzemeltetését, fenntartását és fejlesztését;

h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatait;

i) megállapítja a főváros idegenforgalmi koncepcióját, a feladatok ellátása érdekében létrehozza és működteti turisztikai szervezetét;

j) közreműködik a fogyasztóvédelmi feladatok ellátásában; kijelöli a vásárcsarnokok és piacok létesítésére megfelelő területeket, rendeletében szabályozza és ellátja a tulajdonában lévő (résztulajdonában lévő) piacok és vásárcsarnokok fenntartásával, fejlesztésével és működtetésével kapcsolatos feladatokat;

k) a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével elnevezi a városrészeket, a több kerületet érintő, valamint a személynevet viselő közterületeket, közterület nevében személynevet határoz meg, az ilyen közterület nevét megváltoztathatja, utcanevet védetté nyilvánít;

l) ellátja az önkormányzati levegőtisztaság-, vízminőség-védelmi feladatokat, kijelöli, fejleszti és fenntartja a rendeletében meghatározott módon a főváros városképe szempontjából védendő természeti környezetet, közcélú zöldterületet;

m) közreműködik a foglalkoztatási gondok megoldásában;

n) gondoskodik az egynél több kerületet, illetőleg a főváros területét is meghaladó ellátási kötelezettség körében: a középiskolai, a szakiskolai és a kollégiumi ellátásról, ha a feladat ellátását a kerületi önkormányzat nem vállalja; a művészeti, közművelődési, a közgyűjteményi feladatok ellátásáról; az alapellátást meghaladó egészségügyi szakellátásról és szakosított szociális ellátásról; a gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenység biztosításáról, fejlesztéséről; a testnevelési, sportszervezési és ifjúsági feladatokról; részt vesz az egynél több kerületet érintő közoktatási, közművelődési, tudományos, művészeti, sport-, valamint gyermek- és ifjúsági tevékenység összehangolásában;

o) gondoskodik az egynél több kerületet, illetőleg a főváros területét meghaladó, a nemzeti és etnikai kisebbségi oktatási, nevelési és kulturális feladatok ellátásáról;

p) fővárosi információs rendszert működtet.

A törvénynek a 63-63/A. §-a a helyi önkormányzati feladat- és hatásköröknek a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti megosztását tartalmazza. Erre azért van szükség, mert mindkét önkormányzat települési önkormányzat, így az általános szabályozás a sajátosságokra tekintettel nem alkalmazható.

Az Ötv. e fejezetében foglaltak alapján a feladat- és hatásköröknek a Fővárosi Önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti megosztása alapvetően eltér a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok közötti feladat- és hatáskör megosztástól. Ebből következően a fővárosi és a kerületi önkormányzatok jogállása is különbözik más helyi önkormányzatok jogállásától. Ez a jogállásbeli különbségtétel a fővárosnak az országban betöltött különleges helyzetéből, valamint abból a tényből következik, hogy a főváros egésze alkot egy természetes földrajzi egységet, egy települést. A fővárosnak ez a sajátos helyzete tükröződik az Alkotmányt 42. §-ában is, amely a helyi önkormányzáshoz való jog meghatározása során a települések között és egy egységhez tartozóként említi a fővárost és kerületeit. A főváros egy település, amelyen belül - a település nagyságára, funkciójára tekintettel - több önkormányzat, kétszintű önkormányzati rendszer működik, amelyre a települési és megyei önkormányzatok közötti feladat- és hatáskör-megállapítás elveit analóg módon alkalmazni nem lehet. Vannak ugyanis olyan települési önkormányzati feladat- és hatáskörök, amelyek amiatt, mert a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe, ezért a törvény a más települések esetén, a települési önkormányzatot megillető feladat- és hatásköröket is meg kell, hogy ossza a főváros és a kerületi önkormányzatok között. Erre tekintettel az Ötv. 63. §-ának (1) bekezdésében mind a fővárosi, mind kerületi önkormányzatokat települési önkormányzatként határozza meg.

Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét. Az 56/1996. (XII. 12.) AB határozatban is rámutatott arra, hogy az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia nem feltétlen és korlátlan. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek. Az Alkotmány kimondja, hogy az önkormányzatok az Alkotmány 44/A. §-ában szabályozott alapjogai egyenlőek, a kötelezettségeik azonban eltérőek lehetnek, és ezzel maga ad lehetőséget arra, hogy a helyi önkormányzatok egyes típusai esetén a törvény eltérően rendelkezzen a helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatáskörök megosztásáról.

A törvény 63. § (1) bekezdésében konkrétan meghatározza azokat az alapfeladatokat, amelyek biztosítása a kerületi önkormányzatok feladata. A kerületi önkormányzat működési területén köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai nevelésről és oktatásról, egészségügyi és szociális alapellátásról, valamint feladatkörében az egészséges ivóvízellátásról, a helyi közutak fenntartásáról, továbbá a nemzeti- és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről. Az első három feladatkör teljes egészében a kerületé, míg az utóbbi három feladatkör vonatkozásában megoszlik a feladat-ellátási kötelezettség a kerületi képviselő-testület, valamint a Fővárosi Közgyűlés között.

Az egészségügyi alapellátás körében a kerületi önkormányzat gondoskodik a háziorvosi, házi gyermekorvosi ellátásról, a fogorvosi alapellátásról, az alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátásról, védőnői ellátásról és az iskola-egészségügyi ellátásról. A szociális alapellátás körében a kerületi önkormányzat szociális rászorultság esetén a jogosult számára időkorúak járadékát, munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg. A szociális alapellátás körébe tartozó személyes gondoskodás keretében a kerületi önkormányzat gondoskodik az étkeztetés, házi segítségnyújtás és családsegítés feladatai megoldásáról. Nem tartozik - a minden települési önkormányzat kötelező feladatától eltérően - a köztemető fenntartása és a közvilágítás biztosítása a kerületi önkormányzatok hatáskörébe, ezekről a Fővárosi Önkormányzat gondoskodik.

A törvény 63. §-a (2) bekezdése rendező elvként rögzíti, hogy a Fővárosi Önkormányzat látja el azokat a kötelező és önként vállalt helyi települési önkormányzati feladatokat és hatásköröket, amelyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik. Ugyancsak a Fővárosi Önkormányzat látja el azokat a feladatokat, amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak. Kimondja a törvény, hogy feladat- és hatáskör megállapításnál a jogalkotó köteles meghatározni, hogy azt a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzatnak kell-e ellátnia. A törvény biztosítja a kerületi képviselő-testületeknek, hogy a Fővárosi Önkormányzattól a közszolgáltatás szervezését működési területére vonatkozóan átvállalják. Ez megállapodás megkötésével történik, tehát a kerületi képviselő-testület, illetve képviselő-testületek szabad elhatározásból, önálló partnerként vesznek részt a megállapodás megkötésénél. Ugyancsak biztosítja az előbbivel összhangban a Fővárosi Közgyűlésnek a törvény azt a jogot, hogy feladat- és hatásköröket megállapodás alapján átadjon. Rendelkezik arról egyidejűleg a törvény, hogy az átadott feladat- és hatáskörök ellátásához, gyakorlásához az anyagi feltételeket biztosítani kell. Ennek hiányában a feladat- és hatáskör nem látható el megfelelő színvonalon.

Az előző szakasz hatáskör-telepítési elveivel összhangban rögzíti a törvény a Fővárosi Önkormányzat feladat- és hatáskörét. A törvényszövegben szereplő "különösen" kitétel itt is utal arra, hogy a felsorolás nem taxatív jellegű. Csak a főbb feladatcsoportok szerepelnek e szakaszban. A feladatok részletezése, valamint a további feladatok az ágazati és egyéb törvényekben találhatók meg mindig meghatározva, hogy a hatáskör gazdája a Fővárosi Önkormányzat vagy a kerületi képviselő-testület.

A Fővárosi Közgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik a városfejlesztés és városrehabilitációs program meghatározása, az általános rendezési terv és városrendezési szabályzat megalkotása. Ezek a feladatok az egységes városkép-városfejlesztés érdekében csak a Fővárosi Közgyűlés hatáskörébe tartozhatnak. Különösen nagy szerepe van a Fővárosi Önkormányzatnak a lakosok közszolgáltatásokkal való ellátásának biztosításában. Kiemeli a törvény a lakásgazdálkodás, a közüzemi kommunális szolgáltatások feladatait. Önálló blokkot képez a feladatcsoportokon belül a tömegközlekedési, forgalomtechnikai, a fővárosi úthálózat fenntartásával, valamint a parkolási, parkolásgazdálkodási rendszer kialakításával kapcsolatos feladatkör. Pontos felsorolást ad e § a Fővárosi Önkormányzat közoktatási feladatairól. A Fővárosi Önkormányzat gondoskodik mindazon feladat ellátásáról a főváros területén, amelyet a törvény a megyei önkormányzatok hatáskörébe utal. Továbbá a Fővárosi Önkormányzat hatáskörét állapítja meg a törvény két olyan területen, amelyet a települési önkormányzatok kötelező feladatává tett az Ötv. Ezek közül az első az f) pontban megjelölt feladat, nevezetesen a Fővárosi Önkormányzat jelöli ki a köztemetők létesítésére, bővítésére alkalmas területeket és gondoskodik a tulajdonát képező köztemetők fenntartásáról, üzemeltetéséről. A d) pontban történik utalás a főváros energiaellátásának, közvilágításának biztosításában való közreműködésről. A feladatcsoporthoz tartozó konkrét hatásköröket meghatározó ágazati és más törvények számos esetben rendeletalkotási kötelezettséget írnak elő a Fővárosi Közgyűlés számára.

A fővárosi önkormányzatok társulásai

63/B. § (1) A fővárosi kerületi önkormányzatok és a fővárosi önkormányzat szabadon társulhatnak egymással vagy más, fővároson kívüli helyi önkormányzattal.

(2) A fővárosi önkormányzat és az érintett kerületi önkormányzatok a fővároson kívüli helyi önkormányzatokkal főváros környéki (agglomerációs) társulást hozhatnak létre, különösen a főváros környéki tervek elkészítésére, a tömegközlekedés összehangolására, a vízgazdálkodásra, a szenny- és csapadék-vízelvezetési, szennyvíztisztítási feladatokra, a katasztrófa-elhárításra, az épített és természeti környezet értékeinek megóvására, az energiaellátási feladatok megoldásában való közreműködésre, a közcélú és kommunális célú beruházások összehangolására, és a főváros környéki szolgáltatást biztosító oktatási, egészségügyi és szociális ellátás megszervezésére.

(3) A társulás létrehozását, működésére, a költségek viselésére vonatkozó rendelkezéseket megállapodásban kell rögzíteni.

Az önkormányzati alapjogokkal egyezően állapítja meg a törvény, hogy a kerületi önkormányzatok és a Fővárosi Önkormányzat szabadon társulhatnak egymással vagy más, fővároson kívüli önkormányzattal. A törvény (2) bekezdésében külön is utalást tesz azokra a területekre, amelyekre a fővárosi önkormányzatok a környékbeli önkormányzatokkal fővároskörnyéki (agglomerációs) társulást hozhatnak létre. Ennek keretében oldható meg néhány nevesített feladat is a főváros és környékének lakossága ellátása érdekében.

A társulási formák az általános szabályok szerint a fővárosi önkormányzati rendszerre is adottak. Az Ötv. III. fejezete tartalmazza a települési önkormányzatok társulásaira vonatkozó szabályokat, melynek figyelembevételével társulásokat hozhatnak létre. Külön törvény is rendelkezik a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéseiről. Ez a törvény az 1997. évi CXXXV. törvény, amely a Fővárosi és fővárosi kerületi önkormányzatok társulásaira is megfelelően alkalmazandó. E törvény határozza meg, milyen formában jöhetnek létre a társulások. A megállapodásoknak milyen feltételei vannak, továbbá e törvény utal arra is, hogy a társulások mely formáira lehet önkormányzati hatáskört átruházni.

Az Ötv. külön is utal a VII. fejezetben arra, hogy törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján a Közgyűlés rendeletében több kerületre, illetőleg a főváros egészére kiterjedő társulás létrehozását kötelezővé teheti egyes államigazgatási hatósági ügyfajták intézésére.

A fővárosi településrendezés szabályai

63/C. § (1) A közgyűlés a főváros egységes településpolitikájának biztosítása érdekében - a Kormány és a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével - meghatározza a főváros általános rendezési tervét, a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programját. A főváros általános rendezési tervében kijelölhető a főváros több kerületének ellátását biztosító közszolgáltatás területe, létesítmény helyszíne, nyomvonalai. Az ilyen kijelölt területeken, nyomvonalakon, illetve a közszolgáltatást nyújtó létesítmények tekintetében a jegyzői hatáskört a fővárosi közigazgatási hivatal vezetője gyakorolja.

(2) A kerületi képviselő-testület - a főváros általános rendezési terve szerint, annak keretei között - a kerület egészére meghatározza a kerület részletes fejlesztési programját, a kerületi alaptervet, a kerület részletes rendezési tervét és azok szabályozási előírásait.

(3) A közgyűlés rendeletében szabályozza a főváros általános rendezési terve, a kerületi alaptervek és a részletes rendezési tervek összhangjához szükséges követelményeket. Ebben meghatározza, hogy a tervezési folyamatban a kerületi és a fővárosi önkormányzatot mely esetekben illeti meg véleményezési, egyetértési jog, és mely esetekben kötelező a kölcsönös tájékoztatási, illetve tervezési együttműködés.

Az Ötv. 63/A. §-ában is kiemelt, első helyen sorolja fel a Fővárosi Közgyűlés feladatai körében a városfejlesztési, városrehabilitációs programjának, valamint általános rendezési tervének, városrendezési szabályzatának meghatározását. A most tárgyalt jelen § jelentőségére tekintettel ismét meghatározza és tovább részletezi a főváros településrendezési szabályait. A hatáskörök megosztását indokolva kiemeli a törvény, hogy a Fővárosi Közgyűlés a főváros egységes településpolitikájának biztosítása érdekében gyakorolja a 63/A. §-ban meghatározott hatásköröket. Meghatározza a törvény, hogy a Kormány és a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével dönthet a Közgyűlés e jelentős tervek, koncepciók megalkotása, megállapítása során. Felhatalmazza a törvény a Fővárosi Közgyűlést arra is, hogy rendeletben a fővárosi rendezési tervek, valamint a kerületi alaptervek és részletes rendezési tervek összhangjának követelményeit is meghatározza. Erre rendeletalkotási kötelezettséget ír elő. A területi érdekek és az egységes településpolitikai célok összhangjának biztosításához szükségesnek látja a törvényalkotó, hogy a kölcsönös véleményezési, egyetértési, tájékoztatási, illetve tervezési együttműködés kereteinek a meghatározását a Fővárosi Közgyűlés rendeletében szabályozza.

Kiemeli a törvény azt is, hogy a kerület részletes fejlesztési programjának a kerületi alaptervek, a kerület részletes rendezési tervének és azok szabályozási előírásainak a meghatározása a kerületi képviselő-testületek hatáskörébe tartozik, de azokat a képviselő-testületek a főváros általános rendezési terve szerint és annak keretei között határozhatják meg. A tervek közötti hierarchia, az egységes városfejlesztés, az egységes településpolitika biztosítása érdekében szükséges és alapvető fontosságú. Az Ötv.-ben meghatározott rendező elvekkel összhangban jelöli meg az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény a Fővárosi és a kerületi önkormányzatok és szerveik építésügyi feladatait, ezen belül a településrendezési feladatokat is, a különböző rendezési tervek új elnevezéseit. A településrendezés célja a terület felhasználásának és infrastruktúra hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése. A településrendezés eszközei a településfejlesztési koncepció, a településszerkezeti terv, a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv. A településfejlesztési koncepciót és a településszerkezeti tervet határozattal, a helyi építési szabályzatot és a szabályozási tervet rendeletben kell megállapítani.

A főváros és a kerületi önkormányzatok
gazdálkodása

64. § (1) Az önkormányzati bevételek a fővárosi és a kerületi önkormányzat által ténylegesen gyakorolt feladat- és hatáskör arányában illetik meg a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzatokat.

(2) Amennyiben törvény a fővárosi önkormányzatot a főváros érdekkörét vagy gazdasági lehetőségeit meghaladó regionális, illetve országos feladatok ellátására kötelezi, az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a központi hozzájárulás mértékéről és módjáról.

(3) A fővárosi önkormányzatot, illetve a kerületi önkormányzatokat önállóan és közvetlenül megilletik az alábbi bevételek:

a) a feladat ellátáshoz kapcsolódó normatív központi hozzájárulás;

b) a címzett és céltámogatások;

c) a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj;

d) az átvett pénzeszközök;

e) a tulajdonában levő közterületek hasznosítása után járó díj.

(4) A fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatot osztottan megillető bevételek:

a) a magánszemélyek jövedelemadójából az állami költségvetésről szóló törvény alapján a települési önkormányzatokat megillető rész;

b) az egyéb központi adó;

c) az állandó népességhez kapcsolódó központi hozzájárulás, kivéve a 64/B. § a) pontban foglaltakat;

d) a helyi adókból származó bevételek.

(5) A (4) bekezdésben felsorolt bevételeknek a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti megosztását a fővárosi közgyűlés rendeletében, a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével határozza meg. A véleményadásra legalább tíz napot kell biztosítani.

(6) A közgyűlés rendeletében a kerületek részére cél- és címzett támogatási rendszert vezethet be. A közgyűlés rendeletében határozhatja meg azokat a fejlesztési célokat, amelyek megvalósításához a kerületi képviselő-testületek a közgyűléstől cél- és címzett támogatást igényelhetnek.

(7) A fővárosi és a kerületi önkormányzatok saját vagyonukkal önállóan gazdálkodnak, annak kezelésével más szervet is megbízhatnak.

64/A. § A kerületi önkormányzat kizárólagos bevétele a szabálysértési bírság letiltás útján befolyó összege.

A kerületi önkormányzatok az őket - feladat- és hatáskör arányában - önállóan megillető bevételek mellett a Fővárosi Önkormányzat rendeletében meghatározott megosztott bevételből a kerületi önkormányzatokat megillető bevételekkel rendelkeznek. A törvénynek ez a rendelkezése a kerületi önkormányzatokat kizárólagosan megillető bevételt is biztosít. Ez jelenleg a szabálysértési bírság letiltás útján befolyó összege.

64/B. § A fővárosi önkormányzat kizárólagos bevételei:

a) a normatív központi hozzájárulás igazgatási és közművelődési feladatokra;

b) az önkormányzatot megillető vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel, az érintett települések önkormányzataival kötött megállapodás szerint, területarányosan meghatározott része;

c) a fővárosi önkormányzat részére törvényben megállapított körben a befolyt környezetvédelmi és műemlékvédelmi bírság;

d) az illetékek a külön törvényben meghatározottak szerint;

e) a 64. § (2) bekezdése alapján járó központi támogatás.

A kerületi önkormányzatokat kizárólagosan megillető bevételhez hasonlóan a törvény önálló §-ban rendelkezik a Fővárosi Önkormányzatot kizárólagosan megillető bevételekről. Öt pontba foglalva sorolja fel ezeket a forrásokat. Ide tartozik az igazgatási és közművelődési feladatokra meghatározott normatív központi hozzájárulás, a vadászati jog haszonbérbe adásából az önkormányzatot megillető bevétel, a Fővárosi Önkormányzat részére törvényben megállapított körben a befolyt környezetvédelmi és műemlékvédelmi bírság és illeték, valamint az országos feladatok ellátására adott központi hozzájárulás.

64/C. § (1) A fővárosi közgyűlés és a kerületi képviselő-testület saját éves költségvetést határoz meg az államháztartásról szóló törvény szabályai szerint.

(2) Mindaddig, amíg a fővárosi közgyűlés az érintett forrásoknak a fővárosi önkormányzatok közötti megosztásáról nem dönt, az állandó népességszám egészéhez kapcsolódó - kivéve a 64/B. § a) pontját - normatív központi hozzájárulások és az átengedett központi adókból az önkormányzatokat megillető részt a Magyar Államkincstár - a felmerülő személyi jellegű juttatásokat és egyéb kifizetéseket terhelő levonások, járulékok teljesítését és elszámolását követően - a fővárosi önkormányzatnak utalja át. A fővárosi önkormányzat gondoskodik annak továbbutalásáról.

A fővárosi önkormányzatok gazdálkodására - a két szintből adódó sajátosságok miatt - külön szabályokat is meg kell állapítania a törvényalkotónak. Ezeket találjuk meg az Ötv. 64-64/C. §-aiban.

Ebben a §-ban fontos rendező elvet állapít meg a törvény az önkormányzati gazdálkodás alapját képező bevételeket illetően. Deklarálja, hogy a bevételek a ténylegesen gyakorolt feladat- és hatáskör arányában illetik meg a Fővárosi, illetve a kerületi önkormányzatokat. Fontos garanciális rendelkezést is tartalmaz a Fővárosi Önkormányzat számára az, hogy amennyiben törvény a Fővárosi Önkormányzatot regionális, illetve országos feladatok ellátásra kötelezi, akkor az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a központi hozzájárulás mértékéről és módjáról.

A törvény rendelkezése alapján a fővárosi önkormányzatok differenciáltan részesülnek az önkormányzati bevételekből. Az önkormányzati bevételeknek három csoportját alakítja ki a törvény, attól függően, hogy ki jogosult a bevételre.

A bevételek első csoportját alkotják azok a bevételek, amelyek a Fővárosi Önkormányzatot és valamennyi kerületi önkormányzatot is önállóan és közvetlenül megilletik. E körbe tartozó bevételeket a 64. § (3) bekezdése sorolja fel. A fővárosi önkormányzatokat önállóan és közvetlenül megillető bevételek a feladatellátáshoz kapcsolódó normatív központi hozzájárulás, a címzett és céltámogatások, a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj, az átvett pénzeszközök, továbbá a tulajdonában lévő közterületek hasznosítása után járó díj. A normatív központi hozzájárulások jogcímeit és fajlagos összegét minden évben az Országgyűlés a Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törvényben állapítja meg. Az önkormányzatok a költségvetési év végét követően kötelesek a tényleges mutatók alapján elszámolni a normatív költségvetési hozzájárulásokkal, a címzett és céltámogatásokkal, illetve az államháztartás más alrendszerétől kapott egyéb támogatásokkal. A jogtalanul igénybe vett összeget törvényben meghatározott módon teljes egészében vissza kell fizetni.

A bevételek másik csoportját az osztott bevételek képezik. Ezek részben a Fővárosi Önkormányzatot, részben pedig a kerületi önkormányzatot illetik meg. A megosztás a Fővárosi Közgyűlés hatáskörébe tartozik. A döntés előtt köteles a Közgyűlés a kerületi képviselő-testületek véleményét kikérni. Kötelezi a törvény a Fővárosi Önkormányzatot, hogy a véleményadásra legalább tíz napot biztosítson. A túl rövid határidő miatt a képviselő-testületek véleménynyilvánítási jogukkal nem tudnának élni, ezért a törvény a legalább tíz nap biztosítását kötelezően elrendeli. A fővárosi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek csoportjába tartozik a magánszemélyek jövedelemadójából az önkormányzatokat megillető rész, egyéb központi adók (pl. gépjárműadó), az állandó népességhez kapcsolódó központi hozzájárulás, kivéve ebből az igazgatási és közművelődési feladatokra meghatározott központi hozzájárulást. Ugyancsak osztott bevételnek minősül a helyi adókból származó bevétel.

A bevételek harmadik csoportját képezik a kerületi és a Fővárosi Önkormányzatot kizárólagosan megillető bevételek. A kerületi önkormányzatokat kizárólagosan megillető bevétel - az Ötv. 64/A. §-a alapján - a szabálysértési bírság letiltás útján befolyó összege. A Fővárosi Önkormányzatot kizárólagosan megillető bevételeket az Ötv. 64/B. §-a határozza meg.

A törvény felhatalmazza a Fővárosi Közgyűlést arra is, hogy a kerületek részére cél- és címzett támogatási rendszert vezessen be. Ez a Közgyűlés által elfogadott rendeletben történhet, amelynek tartalmára vonatkozóan szabályokat állapít meg a törvény. A Közgyűlés a rendeletében meghatározhat olyan fejlesztési célokat, amelyekhez a képviselő-testületek - általában pályázat útján - saját pénzeszközeik kiegészítése céljából juthatnak. A rendeletben kell meghatározni azt, hogy milyen feltételekkel lehet az adott cél- vagy címzett támogatáshoz hozzájutni.

Kimondja a törvény, hogy a Fővárosi és a kerületi önkormányzatok önálló költségvetésből gazdálkodnak, így a Fővárosi Közgyűlés és a kerületi képviselő-testületek saját éves költségvetést készítenek. A költségvetést rendeletben fogadják el. Az Áht. határozza meg részletesen a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáinak biztosítását célzóan a költségvetés készítésének, tartalmának alapvető szabályait.

A törvény kimondja, hogy a költségvetési év megegyezik a naptári évvel. A helyi önkormányzat az év folyamán költségvetéséből finanszírozza és látja el az Ötv.-ben és más törvényben meghatározott kötelező feladatokat, valamint önként vállalt feladatait. A költségvetést a költségvetési törvény elfogadását követően, annak előírásai, követelményei, a központi hozzájárulásnak az önkormányzatot megillető normatívái szerint kell megállapítani. Az önkormányzat költségvetési rendeletének tartalmaznia kell a működési és felhalmozási célú bevételeket és kiadásokat, ezen belül költségvetési szervenként a személyi jellegű kiadásokat, a munkaadókat terhelő járulékokat, a dologi jellegű kiadásokat, az ellátottak pénzbeli juttatásait, a speciális célú támogatásokat, a költségvetési létszámkeretet és a kijelölt felhalmozások előirányzatait.

Az önkormányzatok az elfogadott költségvetésről a költségvetési törvény kihirdetését követő két hónapon belül az államháztartási információs és mérlegrendszernek megfelelően kötelesek a Kormányt tájékoztatni.

Az Ötv. 1994. évi módosításakor került a törvénybe az a technikai rendelkezés, mely szerint amíg a forrásmegosztásról szóló rendeletet a Fővárosi Közgyűlés nem fogadta el, addig a normatív központi hozzájárulásból és az átengedett adókból az önkormányzatokat megillető részt a Magyar Államkincstár a Fővárosi Önkormányzatnak utalja át, és a Fővárosi Önkormányzat gondoskodik a kerületek felé történő átadásról.

A fővárosi és a kerületi önkormányzatok
érdekvédelmének alapvető elvei

65. § (1) A fővárosi önkormányzat képviseli a főváros egészének érdekeit. A kerületi struktúrát érintő kérdésekben a kerületek véleményét is ki kell kérni. A fővárosi önkormányzat álláspontjának kialakítása előtt a főpolgármester kikéri az érintett kerületi önkormányzatok véleményét, arról a közgyűlést és a döntéshozó szervet tájékoztatja. A kerületi véleményadásra csak rendkívül indokolt esetben biztosítható tíz napnál rövidebb határidő.

(2) A fővárosi és a kerületi önkormányzatok gazdasági alapjait, feladat- és hatáskörét érintő jogszabály, kormányzati döntés előkészítésébe a fővárosi önkormányzatot megfelelő határidő biztosításával be kell vonni.

A törvény a fővárosi és kerületi önkormányzatok érdekvédelmének alapvető elveit is meghatározza a fővárosra vonatkozó külön fejezetben. Kimondja a törvény, hogy a főváros egészének érdekeit a Fővárosi Önkormányzat képviseli. Az érintett kerületek véleményét azonban ki kell kérni, amely a főpolgármester feladata. A Fővárosi Önkormányzat döntését megelőzően a kerületek véleményét ismertetni kell a Közgyűlés tagjaival. Itt is előírja a törvény, hogy a kerületi véleményadásra tíz napnál rövidebb határidő nem biztosítható. A törvény nem határozza meg, hogy mi tartozik a kerületi struktúrát érintő körbe. A törvény szövegéből kitűnik az a kölcsönös, mellérendeltségen alapuló, együttműködést feltételező viszony, amely az érintett közjogi alanyok (Fővárosi és kerületi önkormányzatok) tájékoztatási, egyeztetési, koordinációs kötelezettségében nyilvánul meg. A speciális jogállású (fővárosi) egységekben az önkormányzati funkciók, feladat- és hatáskörök úgy oszlanak meg a két szint között, hogy megvalósulhasson egyrészt az egységes városigazgatás és működtetés, másrészt a lakosság ellátásának és képviseletének a polgárokhoz közel eső "helyi" szintű önkormányzatokhoz való telepítés előnye. A fővárosban (mint önkormányzati egységen belül) a nagyváros méretei miatt feltétlenül szükség van a kerületi szintű alapegységekre is. Ezek szerepkörét funkcionálisan el kell határolni a Fővárosi Önkormányzatétól. Amellett, hogy a kerületek a törvényben meghatározott alapellátásokért felelősek, jogilag méltányolható igényük lehet arra, hogy a Fővárosi Önkormányzat döntési kompetenciájába tartozó, a főváros egészét vagy több kerületét érintő kérdések eldöntésében valamilyen módon részt vállaljanak. Ennek egyik megvalósítási formáját fogalmazza meg az Ötv. 65. § (1) bekezdése, amely kötelezően írja elő a főpolgármester számára a kerületek előzetes véleményének kikérését a kerületi struktúrát érintő kérdésekben. Arról van szó ugyanis, hogy a Közgyűlést olyan helyzetbe kell hozni, hogy minden oldalról informálódjon az előkészületekről, ismerje meg döntésének várható fogadtatását, hatását. Az önkormányzati demokratizmus megkívánja az ugyanolyan jogállású, de a funkciók tekintetében eltérő önkormányzatok együttműködését. Így hozható a választópolgárok által is elfogadható, a képviselő-testület (közgyűlés) által vállalható döntés. Más kérdés természetesen az, hogy milyen lépés tehető akkor, ha adott ügyben az említett véleménykérés mellőzésével születik meg a közgyűlési döntés. Utólagosan -a már meghozott döntés - aligha kifogásolható eredménnyel, hiszen a bíróság - feltehetően - nem fogja megsemmisíteni a véleménynyilvánítás hiányában hozott közgyűlési határozatot. A szóban lévő esetkörben ugyanis nem osztott hatáskör gyakorlásáról van szó, ami az egyetértési jogkör tekintetében a döntéshozatali kompetenciával bíró szervet köti, hanem pusztán véleménynyilvánításról. Az e körbe tartozó konkrét ügyek egzakt módon nem határozhatók meg, kimerítő felsorolásukat a jogalkotó sem tartotta indokoltnak. Nem lehet eltekinteni a vélemény kikérésétől azokban az ügyekben, amelyek következményeként egy-egy kerület lakosságának (oktatási, egészségügyi, szociális, infrastrukturális) ellátottsága megváltozna, különös tekintettel akkor, ha ez korlátozással járna együtt. Mindig az adott ügy jellegét kell megvizsgálni abból a szempontból, hogy a változás milyen kihatással lesz az érintett területre.

Az önkormányzati jellegű működés - különösen fővárosi viszonylatban - egyik alapvető követelménye a lokális érdekek érvényesítése amellett, hogy természetesen a kerületi álláspont nem vezethet fővárosi szintű tényleges működési zavarokhoz, nem veszélyeztetheti Budapest üzemeltethetőségét. Mivel azonban a kerületen "túllépő" kérdésekben a döntés joga a Közgyűlésé, erre nem is kerülhet sor. Az egyeztetésben való részvételre feljogosított szerv (jelen esetben a kerületi képviselő-testület) véleményének a kikérése és a döntéshozatalnál való mérlegelése azonban az Alkotmány 44/A. § g) pontjából levezethető alkotmányos követelmény. A fővárosban a véleménycsere eredményeként olyan döntéseket kell hozni, amelyek mind a főváros egésze, mind a kerületek érdekeire tekintettel vannak. Ezért szabályozza az Ötv. a döntéshozatali folyamatban résztvevők körét, jogaikat és ezek gyakorlásának módját, mindez pedig nem csorbítja a Közgyűlés döntési autonómiáját.

A fővárosi önkormányzatoknak az ország életében betöltött kiemelkedő helyzetéből adódóan kötelezően előírja a törvény, hogy a fővárosi önkormányzatok gazdasági alapjait, feladat- és hatáskörét érintő jogszabályok, kormányzati döntések előkészítésébe a Fővárosi Önkormányzatot be kell vonni. Arra is utal a törvény, hogy megfelelő időt kell biztosítani a véleményadásra.

A fővárosi közgyűlés és a kerületi képviselő-testületek rendeletalkotása

65/A. § (1) Törvény határozza meg, hogy rendelkezései végrehajtására a közgyűlés, illetve a kerületi képviselő-testület alkothat rendeletet.

(2) A közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével.

(3) A főpolgármester a fővárosi közgyűlés rendelettervezeteit tájékoztatásul megküldi a kerületi polgármestereknek. A kerületi polgármester a kerületi képviselő-testület rendelettervezeteit tájékoztatásul megküldi a főpolgármesternek.

(4) A kerületi képviselő-testület rendeletét - amennyiben azt nem az önkormányzat hivatalos lapjában hirdették ki - a kihirdetés után meg kell küldeni tájékoztatásul a főpolgármesternek. A megküldésről a polgármester gondoskodik.

Az általános szabályok szerint a települési önkormányzatok képviselő-testületei a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására alkothatnak, illetve alkotnak rendeletet. Törvényi felhatalmazás esetén a fővárosi kétszintű önkormányzatra tekintettel, pontosan meg kell határozni a törvényalkotónak, hogy a felhatalmazást a rendelkezései végrehajtására a Fővárosi Közgyűlésnek vagy a kerületi képviselő-testületeknek biztosítja-e.

Az Ötv. biztosítja a Fővárosi Közgyűlésnek azt a jogát, hogy a feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adjon a kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Ilyenkor a fővárosi rendelet keretszabályozást tartalmaz, de megengedi, hogy a kerületek a saját lehetőségeik és adottságaik figyelembevételével a kereteken belül eltérjenek.

Fontos garanciális szabály, hogy a kerületi rendeletek csak a kereteken belül szabályozhatnak, nem terjeszkedhetnek túl a fővárosi rendelet felhatalmazásán és ellentétes rendelkezéseket sem tartalmazhatnak. A törvény kötelezi a főpolgármestert és a polgármestereket is rendelet-tervezeteik és rendeleteik egymásnak való megküldésére.

A kerületi tagozódás megváltoztatása

66. § (1) A főváros határán belül a kerületi tagozódás megváltoztatását bármelyik területileg közvetlenül érintett kerületi önkormányzat képviselő-testülete vagy a fővárosi önkormányzat közgyűlése kezdeményezheti az Országgyűlésnél.

(2) A kerületi önkormányzat képviselő-testülete vagy a fővárosi önkormányzat közgyűlése az Országgyűléshez kezdeményezést csak a változásban érintett többi kerületi képviselő-testület, illetve a fővárosi közgyűlés véleményével nyújthatja be.

(3) A kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezése esetén az érintett kerületi önkormányzat képviselő-testülete a kerületi tagozódás megváltoztatása kérdésében helyi népszavazást köteles kitűzni.

(4) Amennyiben a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezője a főváros közgyűlése, a helyi népszavazást a tervezett területi változással érintett kerületekben a kerületi képviselő-testület köteles kitűzni. Ebben az esetben a helyi népszavazás költségeit a fővárosi önkormányzat viseli.

(5) Fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolását az érintett kerületi önkormányzatok képviselő-testületei - a fővárosi közgyűlés állásfoglalásával - kezdeményezhetik az Országgyűlésnél.

66/A. § (1) A főváros határával közvetlenül érintkező fővárosi kerület képviselő-testülete helyi népszavazással kezdeményezheti a kerületnek vagy városrészi önkormányzatának a fővárosból való kiválását és önálló önkormányzattá nyilvánítását.

(2) A fővároshoz csatlakozni kívánó, vele határos települési önkormányzat képviselő-testülete a csatlakozás kérdésében saját településén helyi népszavazást köteles kitűzni.

66/B. § Amennyiben az új kerületi tagozódás a főváros közigazgatási határát is érinti, a kezdeményezés a helyi népszavazás eredményével az Országgyűléshez csak a fővárosi közgyűlés, az érintett települési önkormányzat képviselő-testülete, valamint a változással érintett határos megye közgyűlésének véleményével nyújtható be.

66/C. § A 66., 66/A. és 66/B. §-ban megjelölt kezdeményezési jogosultság a Kormányt is megilleti. Ilyen esetben a helyi népszavazást a tervezett területi változtatással közvetlenül érintett települési önkormányzat köteles kiírni. A népszavazás költségét a Kormány viseli.

66/D. §

Az Alkotmány 41. §-a szerint a főváros kerületekre tagozódik. Az Ötv. 93. § (4) bekezdése alapján az Országgyűlés dönt a fővárosi kerületek kialakításáról. Budapest közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról szóló 1994. évi XLIII. törvény szerint a főváros 23 kerületre tagolt. A törvény pontosan megjelöli az egyes kerületek közigazgatási határait.

A kerületi tagozódás megváltoztatását a területileg közvetlenül érintett önkormányzat képviselő-testülete vagy a Fővárosi Önkormányzat Közgyűlése kezdeményezheti. A kerületi tagozódás megváltoztatása, a kerületek határainak megváltoztatása a jelzett törvény módosításával az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.

Fontos szabály, hogy a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezésével együtt a változásban érintett többi kerület véleményét is csatolni kell. Kerületi kezdeményezés esetén a Fővárosi Közgyűlés véleményét minden esetben ki kell kérni és mellékelni kell az előterjesztéshez.

Ugyancsak az előkészítés szakaszában, a tervezett változtatással érintett kerületben - a törvényben szabályozottak szerint - helyi népszavazást kell tartani.

Biztosítja a törvény egyes kerületeknek, illetőleg egyes városrészi önkormányzatoknak a fővárosból való kiválás lehetőségét és önálló önkormányzattá nyilvánítását. Ez a lehetőség azonban értelemszerűen csak a főváros közigazgatási határával közvetlenül érintkező kerületet vagy a kerületnek a főváros határával érintkező területén lévő városrészi önkormányzatot illeti meg. A belső kerületek kiválása kizárt. A kiválással ellentétben lehetőséget ad a törvény a fővároshoz csatlakozáshoz is. A fővárossal közvetlenül határos települési önkormányzatok lehetősége ez. A csatlakozás kérdésében a települési önkormányzat népszavazást köteles kiírni.

A kerületi tagozódás megváltoztatásának, a fővárosból történő kiválásnak, illetve a fővároshoz csatlakozásnak az Országgyűlésnél való kezdeményezési joga a Kormányt is megilleti.

Fontos szabály, hogy az új kerületi tagozódást és a kerületi határok megváltoztatását az önkormányzati képviselő-testület megbízásának lejártát megelőző tizenkét hónapon belül nem kezdeményezheti.

A fővárosi főpolgármester és a fővárosi kerület polgármestere, valamint a fővárosi főjegyző
és a kerületi jegyző államigazgatási feladatainak
és hatásköreinek gyakorlásáról

67. § (1) A főváros sajátos helyzetére figyelemmel törvény vagy kormányrendelet egyes államigazgatási hatósági ügyeket a fővárosi kerületi polgármester helyett a főpolgármester hatáskörébe utalhat, egyes államigazgatási hatósági ügyekben a főjegyzőt első fokú hatósági jogkörrel ruházhatja fel az egész országra vagy a főváros egészére kiterjedő illetékességgel.

(2) A fővárosi kerületi képviselő-testületek megállapodhatnak abban, hogy egyes államigazgatási hatósági ügyfajtákat több kerületre, illetőleg a főváros egészére kiterjedő társulásban látnak el.

(3) Törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján a közgyűlés rendeletében több kerületre, illetőleg a főváros egészére kiterjedő társulás létrehozását kötelezővé teheti egyes államigazgatási hatósági ügyfajták intézésére; elrendelheti egyes hivatali szolgáltatások (pl. ügyfélszolgálati irodák, egymenetes és rövidített határidejű ügyintézés) egységes és összehangolt ellátását.

Az Ötv. 7. §-a alapján törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet a polgármestert, főpolgármestert, megyei közgyűlés elnökét államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. Az államigazgatási hatósági hatásköröket azonban ezek az önkormányzati tisztségviselők csak kivételes esetben kaphatnak. A főváros sajátos helyzetére tekintettel az Ötv.-nek ez a rendelkezése az általános szabályoktól eltérő hatáskör-telepítésre is lehetőséget ad. Törvény vagy kormányrendelet a fővárosban a főpolgármester hatáskörébe utalhatja olyan hatáskörök gyakorlását, amelyet más településen a polgármester gyakorol. Ezekben - a kivételesen - főpolgármesterhez telepített ügyekben a főpolgármester jár el Budapest egész területén. A hatáskör-telepítés kivételes jellege teszi lehetővé és indokolttá, hogy a fővárosban ezekben az ügyekben csak egy hatáskörgyakorló legyen, amelyet a törvény vagy kormányrendelet meghatároz.

Hasonló elvek figyelembevételével teszi lehetővé a törvény a főjegyző felhatalmazását a főváros egész területére vagy az egész országra kiterjedő illetékességgel egyes államigazgatási hatósági jogkörök gyakorlására. Elsősorban a ritkán előforduló és speciális eljárást igénylő hatósági hatáskörök esetén rendelkezik a törvény vagy kormányrendelet a főjegyző kijelöléséről. Megjegyezni kívánjuk, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 6. § (2) bekezdésében általános illetékesként jelöli meg a fővárosi főjegyzőt azokban az államigazgatási hatósági eljárásokban, amelyekben az ügyfél külföldön van vagy tartózkodási helye ismeretlen és az utolsó hazai lakóhelye nem állapítható meg.

A fővárosi önkormányzatok a más települési önkormányzatokhoz hasonlóan az Ötv. és a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéseiről szóló 1997. évi CXXXV. törvény alapján társulhatnak. Társulhatnak más fővároson kívüli önkormányzat képviselő-testületével vagy a főváros más kerületi önkormányzata képviselő-testületével is. A törvénynek ez a §-a a fővárosi kerületek egymás közötti társulási megállapodásaira utal, amelynek a célja az, hogy egyes államigazgatási ügyfajtákat több kerületre, illetőleg a főváros egészére kiterjedően közösen lássanak el a fővárosban.

A törvény felhatalmazást ad a Fővárosi Önkormányzat Közgyűlésének arra, hogy elrendelje kötelező hatósági igazgatás társulás létrehozását. Ez történhet több kerületre vagy a főváros egészére kiterjedő illetékességgel, ha az óriási mennyiségben jelentkező hatósági államigazgatási ügyek egységes, gyors intézése társulásban hatékonyabban biztosítható. Ehhez a kerületi képviselő-testületek véleményét ki kell kérni. További fontos szabály, hogy a Fővárosi Közgyűlés a kötelező igazgatási társulás elrendelését rendeletében teheti kötelezővé, de csak azokban az esetekben, ha erre törvény vagy kormányrendelet felhatalmazást ad.

A Fővárosi Közgyűlés ügyfélszolgálati irodák egymenetes és rövidített határidejű ügyintézés elrendelését is elhatározhatja. A törvényszövegben példálózó jelleggel felsoroltakon kívül más egységes és összehangolt ügyintézési előírások is elrendelhetők azokban az ügykörökben, ahol erre a törvény vagy kormányrendelet a Közgyűlést felhatalmazza. A rendeleti szabályozással egységes igazgatási és eljárási szemlélet alakítható ki, valamennyi fővárosi ügyfél azonos gyors és kulturált kiszolgálásban részesülhet az államigazgatási hatósági ügyintézése során.

A fővárosi önkormányzatok tulajdonára vonatkozó szabályok

68. § (1) Az alapfokú közszolgáltatást (alapellátást) nyújtó intézményhez tartozó - a 107. § (2) bekezdése alapján a fővárosi önkormányzat tulajdonába került - vagyont (vagyonrészt) a fővárosi önkormányzat köteles az illetékes kerületi önkormányzat használatába átadni, kivéve, ha a kerületi önkormányzat a közszolgáltatást nem vállalhatja, vagy ha a közszolgáltatás a fővárosi közgyűlés feladat-, illetve hatáskörébe tartozik.

(2) A nem alapfokú közszolgáltatást (nem alapellátást) nyújtó intézményhez tartozó - a 107. § (2) bekezdése alapján a fővárosi önkormányzat tulajdonába került - vagyont (vagyonrészt) a fővárosi önkormányzat köteles a kerületi önkormányzat használatába átadni, ha

a) a kerületi önkormányzat a 63. § (3) bekezdése alapján vállalja az intézményhez kapcsolódó nem alapfokú szolgáltatás ellátását;

b) az önkormányzati feladat- és hatáskör gyakorlását a fővárosi önkormányzat a kerületi önkormányzatnak a 63. § (4) bekezdése alapján átadja,

c) az intézményben végzett közszolgáltatás a kerületi önkormányzat kötelező feladata.

(3) A feladatot a fővárosi önkormányzat akkor köteles ismételten ellátni, ha az átadott vagy az azt helyettesítő - az átadott vagyon eredeti rendeltetési céljának megfelelő - vagyont (vagyonrészt) a kerületi önkormányzat a fővárosi önkormányzat használatába adja.

(4) A 107. § (2) bekezdése alapján a kerületi önkormányzat tulajdonába került kötelező közszolgáltatás céljára szolgáló vagyont (vagyonrészt) a fővárosi önkormányzat részére használatra át kell adni, ha a tulajdonos kerületi önkormányzat a közszolgáltatást nem vállalja vagy nem vállalhatja, vagy ha a közszolgáltatás a fővárosi önkormányzat feladat-, illetve hatáskörébe tartozik.

(5) A tulajdonos kerületi önkormányzat által nem vállalt közszolgáltatás gyakorlásához szükséges vagyon (vagyonrész) esetében a (4) bekezdésben foglaltakat kell alkalmazni, ha a fővárosi önkormányzat a közszolgáltatást el kívánja látni.

68/A. § (1) A 107. § alapján a fővárosi önkormányzatok tulajdonában levő azt a vagyont (vagyonrészt), amely nem a fővárosi önkormányzatok törvényben meghatározott feladat- és hatáskörének gyakorlását, illetve nem a főpolgármester, a polgármester, a főjegyző, a jegyző, a képviselő-testület hivatala ügyintézője számára törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott feladat- és hatáskör gyakorlását szolgálja - ha az más szerv jogszabályban előírt feladatának ellátásához szükséges - miniszter kérelmére a feladatot ellátó szerv használatába kell átadni.

(2) A miniszter a 107. § (2) bekezdésében említett szervek, illetve jogutód szerveik feladatait ellátó centrális alárendeltségű államigazgatási szervek, állami intézmények működéséhez szükséges vagyon (vagyonrész) használatba adását kérheti.

A Fővárosi Önkormányzat a 107. § alapján tulajdonába került vagyont nemcsak a kerületi önkormányzatok részére köteles használatba adni, ha abban nem saját feladat- és hatáskörét látja el, hanem más szervnek is, ha az feladatai ellátásához szükséges. Ilyenkor az ágazatilag illetékes miniszter kérelme alapján adja át a vagyont a Fővárosi Önkormányzat a feladatot ellátó szerv részére.

A miniszter kezdeményezési joga nem korlátlan. Azoknak a feladatoknak az ellátásához kérheti csak a vagyon átadást, amelyek a volt tanács és szervei, valamint intézményeitől kerültek a centrális alárendeltségű államigazgatási szervek vagy állami intézmények hatáskörébe.

68/B. § (1) A 68. és 68/A. § alapján a tulajdonos önkormányzat térítés nélkül köteles a használati jogot átadni.

(2) A használatra való átadásról vita esetén a fővárosi vagyonátadó bizottság dönt.

(3) A vagyont eredeti rendeltetési céljára kell használatba átadni.

(4) A vagyon eredeti rendeltetési céljának azt a közszolgáltatást kell tekinteni, amelynek ellátásához 1991. július 10-én a vagyon feltételül szolgált.

Fontos garanciális szabálya a törvénynek, amely kimondja, hogy mind az önkormányzatok, mind pedig a centrális alárendeltségű államigazgatási szervek és állami intézmények részére történő használatba adás ingyenes. A térítés nélküli használatba adás annak következménye, hogy ezt a vagyont a Fővárosi Önkormányzat az Ötv. 107. §-a alapján szintén térítésmentesen kapta az államtól.

Meghatározza a törvény azt is, hogy a vagyon átadásnál csak az "eredeti céljára történő használatba adásról" van szól. Eredeti rendeltetési cél meghatározott időpontjához kötött. Nevezetesen azt tekinti a vagyon eredeti rendeltetési céljának, amely közszolgáltatás ellátásának feltételéül 1991. július 10-én szolgált.

Rendelkezést tartalmaz a törvény arra az esetre, ha az átadás kérdésében vita merülne fel. A vita eldöntését a Fővárosi Vagyonátadó Bizottság hatáskörébe utalja.

68/C. § (1) A fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény alapján használati jogot szerző önkormányzat a használatba átadott vagyon eredeti rendeltetését a tulajdonos önkormányzat hozzájárulásával változtathatja meg. A hozzájárulás nem tagadható meg, ha a használó önkormányzat a vagyon eredeti rendeltetési céljának megfelelő közszolgáltatást biztosítja.

(2) Az (1) bekezdés rendelkezéseit értelemszerűen alkalmazni kell, ha a vagyont (vagyonrészt) törvény alapján a 68/A. § (2) bekezdésében említett szerv használja.

A fővárosi és fővárosi kerületi önkormányzatok közötti feladat-ellátáshoz kötött vagyon használatba adásáról rendelkező 68-68/B. § rendelkezési alapvetően a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény rendelkezései voltak, így a térítésmentes vagyon használatba adása már e törvény hatálybalépését követően megtörtént. Ezért hivatkozik az Ötv. e rendelkezésében az 1991. évi XXIV. törvény alapján szerzett használatra. Az Ötv. e §-ában a használó államigazgatási szerv, állami intézmény kötelezettségévé teszi a használatba átvett vagyon eredeti rendeltetésének a megváltoztatása előtt a tulajdonos hozzájárulásának a kikérését.

68/D. § A fővárosban a helyi közutak és műtárgyaik, a terek, parkok tulajdonjogát a fővárosi és a kerületi önkormányzatok egymásra átruházhatják.

Az Ötv. 107. § (2) bekezdése alapján az állam tulajdonából a kezelői jog alapján a Fővárosi Önkormányzat tulajdonába kerültek olyan intézmények, amelyek alapfokú közszolgáltatást végeztek. Az Ötv. 1994. évi módosítása tartalmazza, hogy a Fővárosi Önkormányzat köteles az államtól kapott azon vagyont, illetőleg vagyonrészt az illetékes kerületi önkormányzat használatába adni, amely az alapfokú közszolgáltatást biztosító intézményhez tartozott. Ez alól a kötelezettség alól mentesül a Fővárosi Önkormányzat, ha a kerületi önkormányzat a feladat ellátását nem vállalja, vagy ha a közszolgáltatás törvény rendelkezése alapján a Fővárosi Közgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

A nem alapfokú közszolgáltatást nyújtó intézmények vagyonát szintén köteles a Fővárosi Önkormányzat a kerületek használatába átadni, ha a kerület a nem alapfokú szolgáltatás ellátását önként vállalja, megállapodás alapján a Fővárosi Önkormányzattól átvette. Ez a kötelezettség természetesen akkor is fennáll azon fővárosi tulajdon esetén is, amely a kerület részére törvényben előírt kötelező közszolgáltatás céljára szolgál.

Rendelkezik a törvény arról is, hogy kerületi önkormányzat a vagyont köteles visszaadni, ha a feladatot nem vállalja továbbra. A Fővárosi Önkormányzat ellátási kötelezettsége csak akkor jelentkezik ismételten, ha a vagyon visszaadása megtörténik.

Az Ötv. 79. § (2) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzati törzsvagyon körébe tartozó helyi közutak és műtárgyaik, a terek, parkok - a 68/D. §-ban foglalt kivétellel - forgalomképtelenek. A jelzett kivételt alapozza meg a törvénynek ez a rendelkezése, amely biztosítja e vagyon tekintetében a fővárosi, valamint kerületi önkormányzatok egymás közötti átruházását. Az általánostól eltérő szabályozás a főváros sajátos helyzetéből adódik. A helyi közutak, parkok, terek tulajdonjoga nem minden esetben egységes, egyes esetekben a tulajdonjog megoszlik a fővárosi és a kerületi önkormányzatok között. Ennek fenntartása nem mindig célszerű, ezért a törvény lehetőséget ad arra, hogy az önkormányzatok megállapodásuk alapján

a tulajdonjogot egymásnak átadják. Ez a lehetőség csak fővárosi, illetőleg kerületi önkormányzatok közötti átadásra áll fenn, más jogalanyok tekintetében nem átruházható, így azok a forgalomképtelen törzsvagyon részei.

Az elmúlt években (első és második önkormányzati ciklus) a megyei önkormányzat feladatkörét nem sikerült megfelelően kialakítani. Sok volt a politikai és a koncepcionális vita, a szabályozási bizonytalanság, a középszintű szervek közötti rivalizálás, az álláspontok különbözőségéből eredő presztízsharc. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök lényegében három szervezeti formában valósulnak meg, úgymint a települési önkormányzatokban, a települések között létrejövő önkéntes társulásokban, valamint a területi önkormányzatokban. A viták lényege az, hogy az állam helyesen ítéli-e meg a települések mit akarnak és mit képesek önállóan maguk ellátni a feladatokból, mit kell területi önkormányzatoknak, s mit az állam területi szerveinek elvégezni.

Az Alkotmány 41. § (1) bekezdése kimondja "A Magyar Köztársaság területe, fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik." Az Alkotmány 42. §-ának előírása szerint e körben a választópolgárok közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga.

Az Ötv. 1. § (1) bekezdése deklarálja a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el. Ebből következik, hogy a helyi önkormányzat, így a megye is - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket (1. § (3) bekezdése.)

A magyar törvényi szabályozás az Európai Önkormányzati Karta előírását követi. A Karta 3. cikkelye a települési és a regionális önkormányzatokra egyaránt érvényesen kimondja, hogy a helyi önkormányzás a helyi igazgatási szervek jogszabályi kereteken belüli jogát, valóságos lehetőségeit jelenti a közügyek jelentős részének saját hatáskörében és a lakosság érdekében történő szabályozása és igazgatása terén.

Az Ötv. egyik alapelve, hogy a jogállást tekintve egyenjogú megyei és a települési önkormányzatok között nincs függőségi (alá-fölérendeltségi) viszony. A törvény megszüntette a megyék korábbi pénzelosztó szerepét, de erősítette közszolgáltatási funkcióikat.

VIII. fejezet

A MEGYEI ÖNKORMÁNYZAT

A megyei önkormányzat feladata és hatásköre

69. § (1) A megyei önkormányzat, területi önkormányzat, köteles ellátni azokat a törvényben előírt feladatokat, amelyek megoldására települési önkormányzat nem kötelezhető. Törvény a megyei önkormányzat kötelező feladatává teheti az olyan körzeti jellegű közszolgáltatás biztosítását, amely a megye egész területére vagy nagy részére kiterjed. Törvény kötelező megyei feladatként írhatja elő az olyan körzeti jellegű közszolgáltatás megszervezését, ahol a szolgáltatást igénybe vevők többsége nem a szolgáltatást nyújtó intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat területén lakik.

A törvény elvi jelentőséggel deklarálja, hogy a megyei önkormányzat (közvetlen választás útján létrejövő) területi önkormányzat. E meghatározás nem hierarchikus viszonyt fejez ki. A törvény azzal, hogy a megyei önkormányzatot területi önkormányzatként határozta meg, alapot teremtett a megyei, illetőleg a települési önkormányzati típusok, szintek közötti funkcióbeli különbségek megjelenítésére. A megyei és a települési önkormányzatok egyaránt helyi önkormányzatok, de részben eltérő - a törvényekben differenciáltan megjelölt - feladatokat teljesítenek.

A megye alapvető rendeltetése az, hogy kiegészítő, kisegítő (szubszidiárius) jelleggel mindazokat a közszolgáltatásokat biztosítsa, amelyeknek ellátására a települések gazdasági helyzetükből adódóan, valamint a települési társulások esetlegességei miatt nem képesek.

Kötelezően ellátandó feladatot a megyei önkormányzatnak is csak törvény állapíthat meg. A kötelező feladatokra vonatkozó szabályozás többlépcsős. Ennek az Ötv. csupán első szintjét jelenti, mivel a második szintet az ún. hatásköri törvény (1991. évi XX. törvény) adja. A harmadik szint a további ágazati, szakmai törvények lehetnek, amelyek újabb kötelező feladatok előírásával bővíthetik a megye feladat- és hatásköreit, ezekre az egyes közszolgáltatások érintésekor konkrétan is utalnak.

A megyei önkormányzatnak a törvény kétféle további kötelező közszolgáltatási feladatot adhat. Először törvény megyei kötelező feladattá teheti az olyan körzeti közszolgáltatás biztosítását, amely a megye egészére, vagy nagy részére kiterjed. A második esetben a törvény megyei kötelező feladattá nyilváníthatja a megyén belüli kisebb körzetre kiterjedő közszolgáltatás megszervezését, ahol a szolgáltatást igénybe vevők többsége nem a szolgáltatást nyújtó intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat területén lakik. A székhelytelepülést - elsősorban a körzeti érdekeket szolgáló - közszolgáltatás fenntartására és fejlesztésére nem lenne méltányos törvényileg kötelezni, ugyanakkor a fontos körzeti közszolgáltatást a választott megyei önkormányzat el tudja látni szubszidiárius jellege folytán.

A megyei önkormányzati feladat- és hatáskörök tartalma és terjedelme függ

- a törvényalkotó akaratától, milyen mértékben és tartalommal növeli a megyei önkormányzatok feladat- és hatáskörét;

- a települési önkormányzatok fakultatív feladatvállalásától;

- a megyei önkormányzatok fakultatív feladatvállalásának aktivitásától.

A megye főbb közszolgáltató feladatai különösen az alábbiak

- térségi közszolgáltatás és intézményfenntartás (e körben részben a városok kisegítése);

- a települési önkormányzatokkal közös vállalkozások, társulások létrehozása;

- érdekösszehangolás, különösen az önkormányzati infrastruktúra, az idegenforgalom, a munkaerő-gazdálkodás, a környezet- és természetvédelem, a területi információs rendszer kialakítása tekintetében;

- a nemzetközi kapcsolatok szervezése;

- együttműködés más köztestületekkel, civil szervezetekkel, egyházakkal, nemzetiségi és etnikai kisebbségek szervezeteivel;

- minden olyan szolgáltatás, vállalkozás szervezése, amelyhez a települések a megye közreműködését igénylik.

(2) A körzeti jellegű közszolgáltatást biztosító megyei intézmény székhelye szerinti település önkormányzata - a megyei önkormányzat egyetértésével - az intézmény fenntartását, fejlesztését és irányítását a megyei önkormányzattól átvállalhatja.

(3) A megyei önkormányzat a körzeti közszolgáltatást biztosító megyei intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat kérésére az intézmény fenntartását, fejlesztését és irányítását a települési önkormányzatnak - legalább hároméves időtartamra - átadja, ha a megelőző négy év átlagában a településen lakóhellyel rendelkező lakosok közül került ki az intézményi szolgáltatást igénybe vevők többsége.

(4) A közszolgáltatási feladatot ellátó intézmény átadását, átvételét megállapodásba kell foglalni.

(5) A törvényben kötelező megyei feladatként előírt közszolgáltatások körében a települési önkormányzat - saját maga vagy társulásával közösen - önként vállalt önkormányzati feladatként új körzeti intézményt hozhat létre, új körzeti szolgáltatást szervezhet meg.

(6) A (2)-(3) bekezdésben szabályozott esetekben a települési önkormányzat - az átvett vagy átvállalt feladatokkal arányos - bevételi támogatásban részesül. A székhelytelepülés megyei önkormányzattól, illetve az állami költségvetésből átengedett bevételi támogatáson túl nem igényelhet más kiegészítő állami vagy megyei támogatást, és nem utasíthatja el az általa működtetett közszolgáltatás iránt nem helyben jelentkező igények kielégítését.

A törvény biztosítja, hogy az érintett települési önkormányzatok és a megyei önkormányzat között, indokolt igény esetén - megállapodáson alapuló - feladatátadás-átvétel jöjjön létre. A törvény megteremti a lehetőséget arra, hogy a körzeti jellegű közszolgáltatást biztosító megyei önkormányzattól annak egyetértésével, a megyei intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat átvállalhassa az intézmény fenntartását, fejlesztését és irányítását. A körzeti kötelező közszolgáltatást nyújtó intézményeknek a települési önkormányzat által történő átvételét adott esetben ugyanis több tényező indokolttá teheti. Így például a körzeti ellátásban résztvevő önkormányzatok anyagi teherbíró-képessége, az intézmény működési adottságai, a korábban kialakult és jól működő hagyományok.

A megyei önkormányzat a körzeti közszolgáltatást biztosító megyei intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat kérésére, az intézmény fenntartását, fejlesztését és irányítását átadja (átadhatja) a települési önkormányzatnak. Ehhez azonban a törvény feltételeket is támaszt. Egyrészt a települési önkormányzatnak azt kell - tapasztalati adatok alapján - igazolnia, hogy a megelőző négy év átlagában a településen lakóhellyel rendelkezők közül került ki az intézményi szolgáltatást igénybe vevők többsége. Másrészt pedig a törvény egy minimális időtartamot - legalább három évet - jelöl meg, az intézményirányítás viszonylagos stabilizálása érdekében az átadásra és a feladatteljesítésre.

Az esetleges közös (megye-település) feladatellátás, intézményfenntartás, fejlesztés és irányítás tartalmára (például kórház-járóbeteg-szakellátás; gimnázium-szakközépiskola) az érintettek megállapodást kötnek, társulást hozhatnak létre. A törvény e helyütt nem részletezi a megállapodás tartalmát, az esetleges kötelező törvényi elemeit sem sorolja fel, mert az önkormányzatokra bízza a szükséges és elégséges átadási-átvételi feltételek - megegyezésen alapuló - kimunkálását és rögzítését a kölcsönös érdekekre alapozva. Az önkormányzatok közötti társulások részletes szabályait a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéseiről szóló 1997. évi CXXXV. törvény tartalmazza.

A törvény gondoskodik arról is, hogy a települési önkormányzat - amely a megyei önkormányzat feladatkörébe tartozó közszolgáltatás átvételét határozza el a megyétől - többletigényeket ne támaszthasson sem a megyei-, sem pedig az állami költségvetés felé. Kimondja, hogy a megyei feladatot átvállaló települési önkormányzatot illeti meg az átvállalt feladattal arányban álló bevételi támogatás, de ezen túlmenően nem formálhat jogszerű igényt más kiegészítő állami vagy megyei többlet-támogatásra. Fontos garancia a környező települések számára még az, hogy a közszolgáltatást átvállaló települési önkormányzat nem utasíthatja el az általa működtetett közszolgáltatás iránt a nem helyben jelentkező igényeket. Nem teheti meg tehát a feladatot átvállaló települési önkormányzat, hogy a megyétől átveszi a közszolgáltatást, majd pedig leépíti azt és csak a saját területén élő polgárok ellátásáról gondoskodik, nem törődve a körzetben levő települések lakóival, akik ellátását a megyei közgyűlés korábban biztosította.

70. § (1) A megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik különösen

a) a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról, amennyiben azt a külön törvény szerint ellátást biztosító települési önkormányzat nem vállalja; a természet és a társadalom megyében levő kulturális javainak, valamint a történeti iratoknak a gyűjtéséről, őrzéséről, tudományos feldolgozásáról; továbbá a megyei könyvtári szolgáltatásokról, a pedagógiai és közművelődési szakmai tanácsadásról és szolgáltatásokról; a megyei testnevelési-, sportszervezési, valamint a gyermek- és ifjúsági jogok érvényesítésével kapcsolatos feladatokról;

b) az egészségügyi intézményekben tartós gyógykezelés alatt álló gyermekek oktatásáról, a többi tanulóval együtt nem foglalkoztatható fogyatékos gyermekek oktatásáról, neveléséről, gondozásáról; az alapellátást meghaladó egészségügyi szakellátásról, amennyiben azt a külön törvény szerint ellátásra kötelezett települési önkormányzat nem vállalja, valamint a gyermek- és ifjúságvédelmi szakellátásról; a szakosított szociális szolgáltatások területi összehangolásáról; továbbá gondoskodik egyes, szakosított ellátás körébe tartozó feladatokról;

c) az épített és természeti környezet védelmével, a térségi területrendezéssel kapcsolatos feladatok összehangolásáról, a megyei idegenforgalmi értékek feltárásáról, a megyei idegenforgalmi célkitűzések meghatározásáról, a teljesítésükben részt vevők tevékenységének összehangolásáról; továbbá közreműködik a térségi foglalkoztatási feladatok és a szakképzés összehangolásában, valamint részt vesz a területi információs rendszer kialakításában.

(2) Ha az (1) bekezdés a)-b) pontjában meghatározott feladatot ellátó megyei intézmény a települési önkormányzat kötelező feladat- és hatáskörébe tartozó, vagy általa önként vállalt közszolgáltatást is biztosít, az intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat kezdeményezésére, a megyei önkormányzat az intézmény közös fenntartására, fejlesztésére és irányítására megállapodást köt, vagy társulást hozhat létre.

A megyei önkormányzat kötelező közszolgáltatási feladatai sokrétűek, s leginkább az intézményfenntartás körében lelhetők fel. A körzeti intézményi szolgáltatás és intézményfenntartás a megyei önkormányzati tevékenység egyik meghatározó része. A településekhez kötött, valamint a megyei intézményrendszer (közművelődési, közgyűjteményi, művészeti, oktatási egészségügyi, szociális ellátási) nem választható el az országos rendszerektől. Legtöbb esetben azok egymásra épülnek és egymást kiegészítik.

A megyei önkormányzat és a települési önkormányzat közötti munkamegosztásban az jut kifejezésre, hogy - érdekeltségüktől és a teljesítőképességüktől függően - elsősorban a települési önkormányzatok látják el a helyi közügyeket. A megye változatlanul kisegítő, kiegészítő jelleggel végzi a területén a kistérségi, körzeti önkormányzati közszolgáltatásokat.

A törvény a megyei önkormányzat közszolgáltatási feladat- és hatásköreinek viszonylagos stabilitására törekszik. Szűk körben bővítette a megyei önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreit a több településre kiterjedő, a települési érdekeken túlmutató önkormányzati szolgáltatások ellátása tekintetében.

A megyei önkormányzati kötelező feladatként - a közoktatási és a közművelődési ágazatban - a középiskolai és szakiskolai, valamint a kollégiumi ellátásról abban az esetben gondoskodik, ha azt külön törvény szerint ellátást nyújtó települési önkormányzat nem vállalja.

Az "ügy ura" ilyenkor a települési önkormányzat marad. Maga dönti el, hogy önállóan kíván-e gondoskodni (saját intézményével, szerződéses megállapodás révén, a szolgáltatás megvásárlásával, társulás útján stb.) a jelzett közszolgáltatásokról, avagy a feladat teljesítését nem vállalja, s ez esetben nyilatkozatot tesz a megyei önkormányzatnak, amelynek pedig ezáltal a kötelességévé válik az ellátás megszervezése, működtetése.

A megyei önkormányzat köteles gondoskodni viszont a kollégiumi és a nemzeti és etnikai kisebbségi kollégiumi ellátásról, a középiskolai és a szakiskolai ellátásról, a felsőoktatásról, az alapfokú művészetoktatásról, a pályaválasztási tanácsadásról, a nevelési tanácsadásról, a logopédiai szolgáltatásról, a gyógytestnevelésről abban az esetben, ha a települési önkormányzat a feladat ellátását nem vállalja. A megyei önkormányzat a fentieken túl oktatási szolgáltatásokat is nyújt (pl. a középiskolai és a szakiskolai felvételekről szóló tájékoztatók, a testi, érzékszervi, értelmi, beszéd- vagy más fogyatékos gyermekek, tanulók óvodai, iskolai, továbbá kollégiumi ellátása, a gyógypedagógiai szolgáltatás, a konduktív pedagógiai ellátás). A megyei önkormányzat ajánlás formájában adja ki a megyei intézményhálózat működtetési fejlesztési tervet, továbbá együttműködési megállapodás megkötését kezdeményezi a megye területén működő önkormányzatokkal a közoktatással összefüggő szolgáltatások megszervezésére. [Lásd 1993. évi LXXIX. törvény 86. § (3), 87. § (1), 89. §.]

A természet és a társadalom megyében lévő muzeális emlékeinek, valamint a történeti iratoknak a gyűjtéséről, őrzéséről, tudományos feldolgozásáról a megyei önkormányzat gondoskodik. A törvényben külön hangsúlyt kapott a megyei könyvtári szolgáltatásokról, továbbá a pedagógiai és a közművelődési szakmai tanácsadásról és szolgáltatásokról való gondoskodás kötelezettsége. (Lásd 1997. évi CXL. törvény.) E törvény szerint például a megyei önkormányzat feladata gondoskodni a kulturális javak gyűjtéséről, őrzéséről, tudományos feldolgozásáról és bemutatásáról, a régészeti örökség védelméről múzeumi szervezet fenntartásával gondoskodni [1997. évi CXL. törvény 45. § (1)-(4)], továbbá megyei feladat a megyei könyvtár fenntartása, a települési könyvtárak együttműködésének szervezése, a tevékenységüket segítő szolgáltatások nyújtása (1997. évi CXL. törvény 66. §).

Megyei önkormányzati kötelező feladattá vált a megyei testnevelési- és sportszervezési, valamint a gyermek és ifjúsági jogok érvényesítésével kapcsolatos feladatok teljesítése is. A megyei önkormányzat a testnevelési és sportszervezési feladatai körében segíti a versenyrendszerek kialakítását, a sportrendezvények szervezését, közreműködik a sportszakemberek alapfokú képzésében és továbbképzésében, részt vesz a nemzetközi testnevelési és sportkapcsolatokban, gondoskodik - a sportági szakszövetségekkel együttműködve - a játékvezetők, versenybírók, túravezetők képzéséről és továbbképzéséről, segíti a megye területén működő testnevelési, diák-, szabadidő és versenysport, valamint a természetjárási szervezetek tevékenységét, biztosítja a szakszövetségek működésének alapvető feltételeit, összeállítja és közreadja az éves megyei versenynaptárt és szabadidős naptárt, ellátja az állami sportinformációs adatszolgáltatási feladatokat, a hatáskörébe utalt ellenőrzési, pénzügyi és gazdasági feladatokat. [A sportról szóló 1997. évi CXLVI. törvénnyel módosított 1996. évi LXIV. törvény 3. §-a szerint.]

A megyei önkormányzat kötelező feladata - az egészségügyi és a szociális ágazatban - a fentiekhez hasonló feladat- és hatáskör-telepítő logikát követ. Eszerint az alapellátást meghaladó egészségügyi szakellátásáról (így különösen kórházak, járóbeteg-szakrendelések), amennyiben azt a külön törvény szerint (az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény) ellátásra kötelezett települési önkormányzat nem vállalja, a megyei önkormányzat gondoskodik. A megyei önkormányzat gondoskodik azoknak a szakosított szociális ellátásoknak a megszervezéséről, amelyek biztosítására a települési önkormányzat nem köteles, továbbá ellát módszertani feladatokat, megbíz e teendőkkel ápolást, gondozást nyújtó vagy rehabilitációs intézményt. A szociális szolgáltatások területi összehangolását, az egyes szakosított szolgáltatások ellátása körébe tartozó teendőket - részben új feladatként - a megyei önkormányzat teljesíti (a szociális igazgatásról és a szociális ellátásról szóló módosított 1993. évi III. törvény szerint).

A megyei önkormányzat ellátja az épített és természeti környezet védelmével összefüggő teendők egy részét. A megyei idegenforgalmi értékek feltárásával, ezen célkitűzések meghatározásával kapcsolatos feladatokat is végez. Az utóbbi kört érintően bővültek teendői, hiszen jogkört kapott az országos jelentőségű idegenforgalmi értékek hasznosításában közreműködők tevékenységének összehangolására is.

A megyei önkormányzat az épített és természeti környezet védelmével kapcsolatos feladatainak ellátása érdekében környezetvédelmi programot készít (a települési önkormányzatokkal egyeztetve), a megyei jogú városok tekintetében az egyeztető bizottság (Ötv. 61/A. §) keretében. Előzetes véleményt nyilvánít a települési önkormányzatok környezetvédelmi programjáról, kezdeményezheti azok megosztását, állást foglal a környezetvédelmi rendeletek tervezeteivel kapcsolatban [1995. évi LIII. törvény 46. § (2)]. A megyei önkormányzat feladata még a megye arculatát befolyásoló, több települést érintő táji, természeti és épített környezet védelme és alakítása, a települési önkormányzatok arra irányuló tevékenységének segítése. (Erről bővebben az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény rendelkezik.)

Új megyei önkormányzati feladat a térségi területrendezés koordinációja, valamint a térségi foglalkoztatási feladatok és a szakképzés összehangolása, végezetül pedig a területi információs rendszer kialakításában való közreműködés. A térségi területrendezés tartalmát és a megyei önkormányzat feladatait az 1996. évi XXI. törvény 11. §-a tartalmazza. Eszerint a megyei önkormányzat a megye területére vagy térségére területfejlesztési tervet készít. A hosszú távú előrejelzések alapján területileg összehangolja különösen az oktatási, a közművelődési, az egészségügyi, a szociális, az épített és természeti környezet védelmével kapcsolatos, valamint az idegenforgalmi feladatait. Biztosítja azok összhangját a megyei gazdaságfejlesztési és foglalkoztatáspolitikai koncepciókkal.

Koordinálja a megye települési önkormányzatai felkérése alapján a települések fejlesztési tevékenységét. Együttműködik a megye gazdasági szereplőivel. A települési önkormányzatok felkérése alapján elősegíti a helyi önkormányzatok területfejlesztési társulásainak szerveződését.

Feltétlenül szükséges szólni arról a nagy jelentőségű határozatról, amelyet az Alkotmánybíróság a megyei területrendezési terv elkészítésével kapcsolatban hozott az alkotmányos követelmények meghatározásáról [3/1997. (I. 22.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 11. § (3) bekezdése és 27. § (2) bekezdésének a) pontja alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisítette. A hivatkozott törvény 11. § (3) bekezdése a következőképpen szól "A megyei önkormányzat közgyűlése a (2) bekezdés b) pontjában meghatározott területrendezési tervet megállapító rendeletben a más jogszabályoknál előírtaknál nagyobb mértékben korlátozó terület-felhasználási szabályokat határozhat meg." Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy ez a felhatalmazás "mind a korlátozások jellegét, mind azok mértékét illetően teljesen szabad kezet ad a megyei önkormányzat közgyűlése számára, s tartalmát tekintve nem egyéb, mint az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében az országgyűlés számára fenntartott szabályozási jogkör átruházása a megyei önkormányzatra".

Ugyanennek a törvénynek a 27. § (2) bekezdés a) pontja pedig a minisztert hatalmazta fel arra, hogy rendeletben állapítsa meg a terület- felhasználás és tájhasznosítás, a terület- és tájrendezés országos, illetve térségi szabályait. Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság a következőket szögezte le "Amit a törvény elmulasztott, azt miniszteri rendelet nem pótolhatja. Alapvető jogot sem a kormány-, sem miniszteri rendelet nem korlátozhat. A törvény 27. § (2) bekezdésének a) pontjában a tulajdonviszonyokat is érintő terület-felhasználási és tájhasznosítási terület- és tájrendezési szabályozás jogkörében a miniszternek adott felhatalmazást tehát ugyanúgy sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének és 13. § (1) bekezdésének előírásait, mint a megyei önkormányzatoknak biztosított behatárolatlan szabályozási jogosítvány."

Ugyanennek a törvénynek a 11. § (2) bekezdés b) pontja akként rendelkezett, hogy a megyei önkormányzat közgyűlése fogadja el - az érintett települési önkormányzatok véleményeinek figyelembevételével - a megyei területrendezési terveket. Ezen rendelkezés alkalmazását illetően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "a megyei területrendezési terv egyeztetésében érintett valamennyi települési önkormányzat - és a területfejlesztési koncepciók és programok, valamint a területrendezési tervek egyeztetésének és elfogadásának rendjéről szóló 184/1996. (XII. 11.) Korm. rendelettel az egyeztetésben való részvételre feljogosított egyéb szerv, vagy szervezet - véleményének kikérése és figyelembevétele, azaz a döntéshozatalnál való mérlegelése az Alkotmány 44/A. §-ból eredő olyan alkotmányos követelmény, melynek elmulasztása alapul szolgál a területrendezési tervet megállapító rendelet megsemmisítésére."

Más témára térve a térségi foglalkoztatási feladatok és az ezekkel szervesen összekapcsolódó szakképzés összehangolása a területi munkaügyi központokkal való szoros együttműködést jelent, esetleg egyes feladatköröknek, pénzügyi alapoknak a megyei közgyűléshez történő átadásával.

A testületi információs rendszer kialakítása pedig minimálisan két szálon fut. Indokolt relatíve különválasztani, mégis egységként kezelni az önkormányzati (belső) és az állami (külső) adatgyűjtési, feldolgozási és felhasználási rendet.

(3) A területfejlesztési feladatok, illetőleg a kormányzati területi fejlesztési programok összehangolását - a külön törvényben megállapított feladatkörben és szervezetben - a megyei területfejlesztési tanács végzi.

A területfejlesztés az állam és az önkormányzatok közös feladata. Új típusú intézményként határozta el a törvény a megyei területfejlesztési tanács felállítását, valamint a megyehatárokon túlterjedő egyes területfejlesztési feladatokra a megyei területfejlesztési tanácsok által létrehozható regionális fejlesztési tanácsot.

A településfejlesztési feladatok, illetőleg a kormányzati területi fejlesztési programok összehangolását - a területfejlesztési és területrendezési törvényben megállapított feladatkörben és szervezetben - a megyei területfejlesztési tanács végzi. A megyei területfejlesztési tanácsok megalakulására 1996 nyarán került sor. A tanácsok sajátos jogállású szerveződések. A tanácsban az államot a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter képviselője képviseli. A gazdaság képviselői a kamarák (az agrár, az ipari és kereskedelmi, valamint a kézműves), valamint a megyei munkaügyi tanács munkaadói és munkavállalói oldala. Az önkormányzatok képviselői a megyei közgyűlés elnöke, a megyei jogú város polgármestere, továbbá statisztikai kistérségenként az önkormányzati társulások képviselői.

A megyei területfejlesztési tanácsok saját bevétellel nem rendelkeznek, fő feladatuk a központi alapból biztosított - a kormányrendeletekben meghatározott elosztási elvek és szabályok szerint - a források pályázati úton történő elosztása, a térségi kiegyenlítés, illetve fejlesztési célok megvalósítása.

A tanács elnöke a törvény erejénél fogva a megyei közgyűlés elnöke, melynek következtében a két testület működése közötti összhang biztosítható. A megyei területfejlesztési tanácsok létrehozatalával áttörés következett be a központi alapok decentralizálása tekintetében még akkor is, ha ezen a csatornán az összes térségfejlesztésre fordítható összegnek csupán alig egytizede kerül felhasználásra. A megyei területfejlesztési tanácsok a térségfejlesztési feladatok hatékonyabb ellátása érdekében szoros együttműködésre törekszenek a megyei munkaügyi tanácsokkal, valamint a megyei vállalkozási központokkal, továbbá a térségfejlesztésben szerepet betöltő megyei szervezetekkel.

(4) A megyei önkormányzat a törvényi kötelezettségeinek teljesítésén túl szabadon vállalhat olyan közfeladatokat, amelyeket törvény nem utalt más szerv kizárólagos feladat- és hatáskörébe, illetve amelynek gyakorlása nem sérti a megyében levő községek és városok érdekeit.

A kötelező feladatok mellett a megye önként is vállalhat olyan közfeladatokat, (pl. színház, uszoda működtetése, fenntartása) amelyeket jogszabályok nem utaltak más szerv kizárólagos feladat- és hatáskörébe. A megye nem vállalhatja azonban a megyében lévő község és város területére kiterjedő azon fakultatív feladatok teljesítését, amelyeket az adott település önkormányzata maga kíván megoldani, vagy amely feladat megyei szintű megvalósítását a település saját érdekeivel ellentétesnek tartja. Önként vállalt önkormányzati feladatként új körzeti intézmény is létrehozható, új körzeti szolgáltatás szervezhető meg.

A fakultatíve vállalt feladatoknál azonban figyelemmel kell lenni arra, hogy ne szenvedjen csorbát a törvényekben kötelezően meghatározott települési feladatok megvalósítása. A megyei önkormányzat önként vállalt feladatai jellemzően a következők lehetnek

- a megye települési önkormányzatai - a térség helyzetéből adódóan - érdekeinek megjelenítése, érvényre juttatása,

- részvétel önkormányzati társulásokban, a helyi igények alapján új társulások kezdeményezése,

- szorgalmazza a települési önkormányzatok közös gazdasági alapjának létrehozását, amiben saját eszközeivel részt vehet,

- kisegíti a vállalkozásbarát környezet kialakítását, biztosítja a megye gazdasági szereplőinek tájékoztatását szolgáltatások, együttműködési formák kidolgozásával,

- vállalkozói alapítványok útján piaci információt biztosít, közreműködik források feltárásában, vállalkozási tevékenységet végez, közreműködik a megye szellemi életének serkentésében és a tudomány támogatásában,

- az egészséges életmód szélesebb körű elterjesztése érdekében pályázatok kiírásával, sportcélú alapítvány létrehozásával támogatja a sportot, a turizmust és a természetjárást, eredményességi és eseti támogatással ösztönzi a verseny- és élsportot.

A megyei önkormányzat által ellátandó feladatok megyénként eltérhetnek és döntően függnek a települési önkormányzatok feladatvállalásától. A megyei közgyűlések programjai a felsorolt közszolgáltatási feladatokat maguk sem tekintik lezártnak. A fakultatív feladatellátás köre 1990-1997 között folyamatosan bővült, néhány konkrét területen különösen aktív volt. A távbeszélő ellátás fejlesztését szolgáló térségi koordinációban, az útépítési programok megvalósításában és szervezésében, az autópályák előkészítő munkáinak megyei szintű koordinálásában, az egészséges vízellátási és a vízminőséget javító programok végrehajtásában, a szennyvíztisztítás, a kommunális hulladék elhelyezésének körzeti szervezésében különösen számottevők az elmúlt két önkormányzati ciklusban az országos eredmények.

71. § (1) A megyei önkormányzat a saját terve és költségvetése alapján bevételeivel szabadon gazdálkodik, rendelkezik a törvényben meghatározott megyei önkormányzati tulajdonnal és vállalkozási tevékenységet folytathat. Feladatainak eredményesebb ellátása érdekében szabadon társulhat más megye és bármely település önkormányzatával.

A helyi (megyei és települési) önkormányzatok alapjogai egyenlőek, hierarchikus viszonyokat nem érvényesíthetnek. A megyei önkormányzat is autonóm testület. Saját költségvetése van, bevételeivel szabadon gazdálkodik, önállóan rendelkezik a törvényben meghatározott megyei önkormányzati tulajdonnal és vállalkozási tevékenységet is folytathat. Szabadon társulhat más megyei és települési önkormányzattal (illetékességi korlátok nélkül). Döntéseit a feladatainak minél eredményesebb ellátása motiválja.

(2) A megyei önkormányzat közgyűlése saját feladatkörében rendeletet alkothat, a döntési hatáskörébe tartozó ügyekben megyei népszavazást rendelhet el.

A törvény a megyei önkormányzat rendeletalkotási tárgyköreit kizárólag saját feladat- és hatásköréhez igazítva állapította meg. A népszavazás elrendelését csak a megyei közgyűlés döntési hatáskörében teszi lehetővé. A települési önkormányzatokéhoz képest a szabályozási kör szűkítése a megyei feladat- és hatáskörök sajátosságából fakadt. A törvény által nem rendezett helyi társadalmi viszonyok megyei szabályozása azonban nem sértheti a települési önkormányzatok önálló szabályozási jogosultságát. A megyei közgyűlés a saját feladatkörében, illetőleg saját döntési hatáskörében - az általános szabályok szerint - hozhat rendeletet, rendelhet el népszavazást.

A megyei önkormányzatok rendeletalkotási tárgyai különösen az alábbiak lehetnek

- a körzeti jellegű szolgáltatásokkal, az intézményrendszerek működésével,

- a megyei önkormányzati tulajdonnal,

- a szabadon vállalt közfeladatok ellátásával,

- a megyei önkormányzat szervezeti rendjével, működésével,

- a megyei szimbólumokkal, címek, elismerések, kitüntetések adományozásával

kapcsolatos szabályozás.

A megyei önkormányzat szervezete

72. § A megyei önkormányzat jogi személy. Feladatait és hatáskörét a közgyűlés látja el. A megyei önkormányzatot a közgyűlés elnöke képviseli.

A megyei önkormányzati feladat- és hatáskörök címzettje a megyei közgyűlés. A közgyűlés azonban egyes hatásköreit választott szerveire (bizottság, társulás, közgyűlés elnöke) ruházhatja, ilyen módon biztosítja az ügyek folyamatos intézését. A képviselő-testület (közgyűlés) meghatározó szerepe a megyei önkormányzatnál is érvényesül.

A közgyűlés feladat- és hatáskörében szabadon dönthet. A közgyűlés felelős vezetője a közgyűlés elnöke. Az elnök

- előkészíti, összehívja és vezeti a közgyűlés ülését, biztosítja széleskörű nyilvánosságát, demokratikus működését,

- a közgyűlés feladat- és hatáskörében hozott döntései végrehajtásával gondoskodik a körzeti (területi) közszolgáltatások működtetéséről,

- irányítja, szervezi, koordinálja a megyei önkormányzat költségvetése elkészítését végrehajtását, a megyei önkormányzati vagyonkezeléssel, valamint a vállalkozásokkal kapcsolatos tevékenységet,

- koordinálja a megyei önkormányzat által fenntartott intézmények működését és fejlesztését, e szervek önkormányzati ellenőrzését, szervezi a területi és nemzetközi kapcsolatokat, e kapcsolatokban képviseli az önkormányzatot.

A megyei önkormányzatot a közgyűlés elnöke képviseli, aki a törvény erejénél fogva jogosult a megyei közgyűlés képviseletére. A megyei közgyűlés képviseletével meg lehet bízni más tisztségviselőt is (alelnök, tanácsnok, bizottsági elnök), vagy képviselő-testületi tagot, illetőleg a megyei közgyűlés hivatala dolgozóját (főjegyző), de szükség esetén a jogtanácsost is.

BH1994. 460. A helyi önkormányzatokról szóló törvény értelmében a megyei önkormányzat jogi személy. A képviselő-testület (a megyei közgyűlés) látja el a feladatait és gyakorolja a hatáskörét, azonban nem jogi személy, ezért nincs perbeli jogképessége [1990. évi LXV. tv. 72. § (1) bek., Pp. 48. §].

73. § A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés - saját tagjai sorából - titkos szavazással választja a megbízatásának időtartamára.

Összhangban az Európai Önkormányzati Chartának a közvetlen választásokra vonatkozó kritériumaival a megyei közgyűlés tagjait a választópolgárok (kivéve a megyei jogú város választópolgárait) közvetlenül, listán választják. A jelölő szervezet egy megyében két listát állíthatott az 1994. évi önkormányzati választáson a megyei közgyűlési tagok választására egyet a 10 000 vagy ennél kevesebb lakos települések számára, egyet a 10 000-nél több lakosú települések számára (1994. évi LXII. törvény 46/A. §). A listák a leadott szavazatok arányában jutnak mandátumhoz. A közgyűlés tagjainak száma jórészt a lakosságszám függvényében változik, 13 megyében 40 fő, s csak 2 megyében haladja meg az 50-et (Borsod-Abaúj-Zemplén - 59 fő; Pest megye - 80 fő).

A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvényt az Országgyűlés több ízben (1992., 1993., 1994., 1996.) módosította. A legutóbbi módosítás az 1997. évi törvénnyel módosított szöveg. Eszerint is (46./A. § (1) bekezdés), a jelölő szervezet egy megyében két listát állíthat a megyei közgyűlési tagok választására. Egyet a 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú települések számára, egyet a 10 000-nél több lakosú települések számára. Módosított szövegrész az, hogy ha a megyei listáról megválasztott képviselő kiesik, helyére az eredetileg bejelentett listáról a jelölő szervezet által bejelentett jelölt lép (53. § (3) bekezdés).

A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés a saját tagjai sorából választja a közgyűlés megbízatásának időtartamára. Eltörölte az 1994. évi törvénymódosítás a tisztségviselő-választás kétharmados szavazati többségét, fenntartotta viszont a titkosságot, s lehetővé tette több megyei közgyűlési alelnök választását a közgyűlési tagok sorából. (A választási eljárás új szabályait az 1997. évi C. törvény tartalmazza, amely 1997. november 6-án lépett hatályba.)

Törvény vagy felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármester mellett a megyei közgyűlés elnökét is felruházhatja államigazgatási hatáskörrel [Ötv. 7. § (1)]. A honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyekben a megyei közgyűlés elnöke részt vesz az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában [Ötv. 7. § (2)]. Ez azt jelenti, hogy a megyei védelmi bizottság irányítása a megyei közgyűlés elnökének feladatköre. E döntések ugyanis társadalompolitikai kihatásúak. Helyes, ha azokat szakemberek előkészítésében ugyan, de a politikai felelősséggel bíró közjogi testület, választott tisztségviselő (nem pedig köztisztviselő) hozza meg.

74. § (1) A megyei közgyűlés tisztségviselői: az elnök, a saját tagjai közül választott alelnök (alelnökök), akiket a közgyűlés titkos szavazással választ.

(2) A megyei közgyűlés köteles megalakítani a pénzügyi bizottságát. Emellett a megyei közgyűlés meghatározott feladatainak eredményesebb ellátása érdekében - a tanácsnoknak választott megyei képviselők és más megyei képviselők tagsági többségét biztosítva - szabadon alakíthat bizottságokat. A megyei közgyűlés a bizottság további tagjait a szolgáltatást nyújtók és igénybe vevők, valamint a szolgáltatásban más módon érdekeltek képviselőiből választja meg. A bizottság elnöke megyei tanácsnok.

A megyei közgyűlés alelnöke (alelnökei) helyettesíti(k) a közgyűlés elnökét, segíti munkáját. A közgyűlés tisztségviselői az elnök és az alelnökök. A tisztségviselőket a közgyűlés a saját tagjai sorából titkos szavazással választja meg.

A közgyűlés az Ötv. szabályait figyelembe véve bizottságokat hozhat létre. A bizottság elnöke megyei tanácsnok. A közgyűlés a pénzügyi bizottságot kötelezően alakítja meg.

A bizottságoknak tükrözniük indokolt a feladat- és hatáskörök struktúráját. Különösképpen kifejezésre jut ez az állandó bizottságok esetében (pl. igazgatási-ügyrendi, művelődési-oktatási, egészségügyi-szociális, gazdasági bizottság).

Lehetőség van a terület sajátosságától függő albizottságok létrehozására is. Ilyen albizottságok pl. a nemzetiségi, ifjúsági, etnikai ügyekkel foglalkozó munkacsoportok.

Gyakorlattá vált, hogy az esetenként jelentkező feladatok megoldására a közgyűlés ideiglenes bizottságot alakít pl. jelentős napirend közgyűlési előkészítésére, társulások szervezésére, vállalat és intézmény létrehozásának megalapozására, ad hoc vizsgálatok lefolytatására.

A megyei közgyűlés a megyei képviselők mellett a bizottság további tagjait a szolgáltatást nyújtók és igénybe vevők, valamint a szolgáltatásban más módon érdekeltek képviselőiből választja meg. A bizottsági tagok többségét megyei képviselők közül kell kiválasztani. A megyei közgyűlés által meghatározott, körzeti közszolgáltatással foglalkozó bizottságba a törvényben írt körből, továbbá az érintett területekről indokolt bizottsági tagokat választani.

75. § (1) A megyei testületek és tisztségviselők munkáját megyei önkormányzati hivatal segíti, melynek feladata a döntések szakmai előkészítése, valamint a döntések végrehajtásának szervezése és ellenőrzése.

(2) A hivatal vezetőjét: a megyei főjegyzőt a megyei közgyűlés nevezi ki határozatlan időre.

(3) A megyei közgyűlés meghatározza a hivatal belső szervezetét és működésének szabályait, biztosítja a hivatal működésének dologi feltételeit.

A megyei testületek és tisztségviselők munkáját a megyei önkormányzati hivatal segíti, melynek feladata a döntések szakmai előkészítése, valamint a döntések végrehajtásának szervezése és ellenőrzése. A megyei hivatal egységes szakmai szervezet, a közgyűlés elnöke irányítja, a főjegyző vezeti.

A közgyűlés elnökének irányító funkciója nem jelentheti az operatív munkaszervezés átvételét, hiszen a hivatal napi vezetését a főjegyző végzi. A közgyűlés elnöke a főjegyzőn keresztül irányítja a hivatalt, a hivatal operatív vezetését pedig a főjegyző látja el és gyakorolja a hivatal köztisztviselői körében - a megyei közgyűlés elnökét megillető egyetértési jog mellett - a munkáltatói jogokat.

76. § A megyei önkormányzat szervezetére és működésére a 69-75. §-ban nem szabályozott kérdésekben a települési önkormányzatokra előírtakat megfelelően alkalmazni kell.

A települési képviselő-testület szervezetének és működésének szabályai (a képviselő-testületi ülések száma, a döntéshozatalhoz szükséges szavazás módja, az ülések nyilvánossága, a zárt ülések tartásának esetei stb.) a települési és a megyei önkormányzatoknál lényegében azonos tartalmúak. Ezért általános szabályokat a megyei önkormányzatok szervezeténél és működésénél is értelemszerűen alkalmazni kell. A megyei önkormányzatnak csak néhány szervezeti és működési szabálya (pl. a rendeletalkotás, a tisztségviselők megválasztásának módja és elnevezése) tér el a települési önkormányzatokra vonatkozó szabályozástól.

IX. fejezet

AZ ÖNKORMÁNYZATOK GAZDASÁGI ALAPJAI

77. § (1) Az önkormányzat közszolgáltatásokat nyújt. Saját tulajdonnal rendelkezik és költségvetési bevételeivel, kiadásaival önállóan gazdálkodik.

Az önkormányzati közszolgáltatások igen sokrétűek [Ötv. 8. § (1)].

Ide sorolhatók például, egészségügyi ellátás (fekvő- és járóbeteg-ellátás, egészségügyi gondozó-tevékenység), a bölcsődei ellátás, a szociális ellátás (a ráutalt személyek pénzbeni és természetbeni ellátása, a hajléktalanokról gondoskodás, komplex családgondozás), továbbá a nevelés, oktatás (óvodai ellátás, alsó fokú és középfokú oktatás, diákotthoni ellátás, nevelési tanácsadás; nemzeti és etnikai kisebbségek óvodai, alsó- és középfokú iskolai ellátása), a közművelődési, közgyűjteményi, művészeti tevékenység, testnevelés és sport (közösségi tér biztosítása művelődési intézmények működtetése; könyvtár, színház, múzeum, levéltár, sportintézmények fenntartása; a testnevelési, a diáksport, a verseny- és élsport, a szabadidősport, a természetjárás feltételeinek biztosítása). A kommunális feladatok körében különösen a köztemetők létesítése, bővítése, fenntartása, a kéményseprő-ipari tevékenység, a települési folyékony hulladék leeresztő helyének kijelölése, valamint közcélú ártalmatlanító telep létesítése, a közterület tisztántartása, lomtalanítás. A közszolgáltatások teljes köre taxatíve nem sorolható fel. A fentieken túl számos közlekedési, vízügyi, területfejlesztési, környezetvédelmi feladat is okkal megemlíthető lenne.

Az önkormányzati tulajdon nem új tulajdoni forma. Az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába átadott vagyon nem általában az önkormányzatoké, hanem minden vagyontárgy egyes helyi önkormányzat tulajdonába került. Az önkormányzás jogát az Alkotmány és az Ötv. az egyes települések és a megyék választópolgárai közössége számára biztosítja. Nincs arról szó, hogy az önkormányzat pl. népszavazás vagy a képviselő-testület útján csupán a tulajdonosi jogokat gyakorolná, s nem maga volna a tulajdonos. A települési, megyei önkormányzatra a Polgári Törvénykönyvnek ugyanazok a szabályai vonatkoznak, mint bármely más tulajdonosra. A Ptk.-t módosító 1991. évi XIV. törvény a Ptk. hatályát "az önkormányzati... szervezetekre és vagyoni viszonyaira is" kiterjesztette.

Az önkormányzatok ugyanolyan tulajdonosok, mint a gazdasági élet más szereplői. A gazdasági vállalkozásokban való részvételüket azonban korlátozza, hogy nem veszélyeztethetik a kötelező feladataik ellátását. Szerezhetnek azonban ingatlant, vásárolhatnak értékpapírokat, teljes vagy résztulajdonosai lehetnek vállalkozásoknak, gazdasági társaságoknak.

Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában - az önkormányzatok tulajdonára vonatkozó szabályozás alkotmányosságának kérdései körében - abból indult ki, hogy az Alkotmány 44/C. §-a értelmében a helyi önkormányzatok alapjogai a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben korlátozhatók. Az önkormányzatok alapjogait a 44/A. § határozza meg. A 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételével önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat. A 12. § (2) bekezdés kimondja, hogy az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonjogát. A 9. § (1) bekezdése szerint a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.

Ez az alapjog az önkormányzatok tulajdonosi jogállását, s így autonómiáját biztosítja, különös tekintettel arra, hogy az önkormányzatok tulajdonát az önkormányzatok megalakulásával egy időben az Alkotmány, illetve az Ötv. hozta létre, a tanácsok korábbi (állami tulajdont) kezelői joga helyett. Az Ötv. megfogalmazása kifejezi az alapjog lényegét "... önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik" [Ötv. 1. § (6) b)]. Az Alkotmány 12. § (2) bekezdésének is - "az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát" - ez ad értelemet. Az alapjog tehát a tulajdonosi jogállás teljességére irányul, de nem az önkormányzati tulajdonnak ad kiemelt védelmet. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése szerint minden tulajdoni forma egyenjogú és egyenlő védelmet élvez. Helyes értelmezéssel tehát az alapjog korlátozása csak akkor valósul meg, ha az az önkormányzat tulajdonosi jogállására irányul.

A 324/B/1991. AB határozat szerint - az önkormányzati alapjogokról időközben kialakított alkotmánybírósági értelmezéssel összhangban - az Alkotmány "a helyi önkormányzat számára tulajdonjoga gyakorlása tekintetében ugyanolyan mértékű autonómiát biztosít, és ugyanolyan alkotmányos védelemben részesíti, mint ami minden más tulajdonost és gazdálkodó szervezetet megillet".

Egy másik alkotmánybírósági döntés, amely mértékadó "Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Ez a rendelkezés azonban nem tekinthető a tulajdoni formák felsorolásának, mint amelyek valamelyikébe való besorolhatóság az alkotmányos védelem feltétele. Az Alkotmány nem tulajdonformák között különböztet, hanem ellenkezőleg a tulajdon bármely formájára nézve éppen diszkrimináció-tilalmat fogalmaz meg. A 9. § (1) bekezdése ennek megfelelően az Alkotmány 70/A. (1) bekezdése jogegyenlőségi tételének, valamint a 9. § (2) bekezdésbe foglalt vállalkozási jog és a verseny szabadsága által tételének a tulajdonhoz való jogra vonatkoztatott kifejtése." [21/1990. (X. 4.) AB határozat]

(2) Az önkormányzatok költségvetése az államháztartás része, ahhoz teljes pénzforgalmával kapcsolódik. Az önkormányzati költségvetés az állami költségvetéstől elkülönül, ahhoz az állami támogatásokkal és más költségvetési kapcsolatokkal kötődik.

Az önkormányzatok költségvetése az államháztartás szerves részét képezi. Az állami költségvetéstől elkülönül szerkezetileg, ahhoz azonban az állami támogatásokkal és a költségvetési kapcsolatok révén szorosan kötődik. Az idevonatkozó legfontosabb keretszabályokat az Áht. tartalmazza. E törvény az évek folyamán mintegy 18 törvényi módosításon ment keresztül, a legutolsó (1997. évi CXLVI. törvény) 1998. január elsején lépett hatályba.

Az Áht. V. fejezete [Áht. 62-83. §] foglalkozik a helyi önkormányzatok költségvetésével. Az Áht. módosított 71. § (1) bekezdése értelmében a jegyző által elkészített költségvetési rendelettervezetet a polgármester február 15-éig nyújtja be a képviselő-testületnek. Ha a költségvetési törvény kihirdetésére a költségvetési évben kerül sor, a benyújtási határidő a költségvetési törvény kihirdetését követő 45-dik nap. A helyi önkormányzat az elfogadott költségvetéséről az imént említett benyújtási határidőtől számított 30 napon belül, az államháztartási információs és mérlegrendszernek megfelelően tájékoztatja a kormányt [Áht. 72. §]. A képviselő-testület által jóváhagyott előirányzatok és költségvetési létszámkeretek között átcsoportosítást a képviselő-testület engedélyezhet, az átcsoportosítás jogát azonban az általa meghatározott keretek között a bizottságaira és a polgármesterre átruházhatja.

Ha a központi költségvetésből folyósított források a nettósítás során beszámítandó közterhekre nem nyújtanak fedezetet, akkor a különbözetet a Kincstár a helyi önkormányzatok részére átmenetileg megelőlegezi és éven belül a következő hónapokban kiutalandó nettó összegből levonja. Ha három egymást követő hónapban, vagy legkésőbb november 30-áig a különbözet levonása nem teljesült, akkor a Kincstár azonnali beszedési megbízást nyújthat be a helyi önkormányzat ellen. Amennyiben pedig a decemberi nettó finanszírozás után is marad fenn megelőlegezett összeg, akkor annak erejéig a Kincstár azonnali beszedési megbízást nyújt be a helyi önkormányzat ellen.

A 225/1997. (XII. 8.) Korm. rendelet módosította a költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvelési kötelezettségéről szóló 54/1996. (IV. 12.) Korm. rendeletet. Eszerint a polgármester az önkormányzat és intézményi adatait összevontan tartalmazó, a jegyző által elkészített és könyvvizsgálói záradékkal ellátott egyszerűsített beszámolót köteles a képviselő-testület elé terjeszteni a tárgyévet követő április 30-áig. A testület által elfogadott beszámolót június 30-áig kell közzétenni és egyidejűleg az Állami Számvevőszéknek megküldeni.

Az önkormányzat vagyona

78. § (1) A helyi önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati célok megvalósítását szolgálják.

Az önkormányzatok vagyonát a törvény két összetevőre bontja. Egyrészt a helyi önkormányzat tulajdonára, másrészt a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokra. A meghatározás első eleme kifejezi, hogy az önkormányzat vagyonába azok a dolgok tartoznak, amelyeken az önkormányzat tulajdonjogot szerzett. Tárgyi oldalról megerősíti az Ötv. 80. §-ának (1) bekezdésében foglaltakat, amely szerint "a helyi önkormányzatot e törvényben meghatározott eltérésekkel megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik". Ha ugyanis az önkormányzat mint tulajdonos és a többi jogalany között a tulajdonjog tartalma szempontjából nincs különbség, értelemszerűen mindazon dolgok tulajdonként tartozhatnak az önkormányzatok vagyonához is, mint a más jogalanyok vagyonához.

Az önkormányzatok mindazoknak az ingóknak és ingatlanoknak a tulajdonosai lehetnek, amelyeken tulajdonjog szerezhető. A Ptk. 94. §-ának (2) bekezdéséből és az Ötv. 107. §-ának (2) bekezdéséből következően rendelkezhetnek pénz- és értékpapír-tulajdonnal. Ezek a dolgok a vagyoni értékű jogokkal együtt az önkormányzat vagyonának részét képezik.

Az önkormányzatok vagyonát azoknak a közszolgáltatásoknak a biztosítása érdekében kell hasznosítani, amelyeket az önkormányzatoknak törvény alapján nyújtaniuk kell. Mindent megelőz a kötelező közszolgáltatások teljesítése. Az önként vállalt feladatok céljára vagyonfelhasználásra akkor kerülhet sor, ha az önkormányzat a vagyonával a törvényen alapuló közszolgáltatásokat is teljesíti.

Az, hogy a törvény szerint az önkormányzatok vagyonának az önkormányzati célok megvalósítását kell szolgálnia, korlátokat szab az önkormányzatok vállalkozási szabadságának. Vagyis a vállalkozásokat is az önkormányzati feladatok szolgálatába kell állítani. Ez pedig azt jelenti, hogy az önkormányzatoknak törekedniük kell a lehetőségek kihasználására, de nem rendezkedhetnek be arra, hogy saját vállalkozásokból tartsák el magukat. Az a közvagyon, amely a rendelkezésükre áll nem kockáztatható úgy, mint más tulajdon. A közösséget szolgáló vagyont csak több nemzedékre gondolva, a közösség hasznára szabad gyarapítani.

(2) Az önkormányzati vagyon külön része a törzsvagyon (79. §), amelyet a többi vagyontárgytól elkülönítve kell nyilvántartani. A vagyonállapotot az éves zárszámadáshoz csatolt leltárban kell kimutatni.

79. § (1) Törzsvagyonnak az az önkormányzati tulajdon nyilvánítható, amely közvetlenül kötelező önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja.

Az Ötv. módosított szabálya pontosan meghatározza a törzsvagyon fogalmát. Az az önkormányzati tulajdon nyilvánítható törzsvagyonnak, amely közvetlenül szolgálja kötelező önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását, vagy a közhatalom gyakorlását. A törvény pontosításra a gyakorlatban előfordult viták miatt volt szükség.

Az önkormányzatoknak a helyi rendeletalkotásnál a törvényi rendelkezést figyelembe kell venniük és felelősen kell gazdálkodniuk a törzsvagyonnal, amely vagy forgalomképtelen, vagy pedig korlátozottan forgalomképes. A szabályozás célja annak megakadályozása, hogy az önkormányzatok a saját vagyonuknak a törzsvagyoni részét feléljék. Olyan vagyonról van szó, amely az önkormányzatiság lényegével van összefüggésben és amely vagy a kötelezően ellátandó közszolgáltatásokat biztosítják, vagy pedig a közhatalom gyakorlását szolgálják.

E bekezdéséhez kapcsolódik az Ötv. 68/D. §, amely kizárólag a fővárost érinti. Eszerint a helyi közutak és műtárgyaik, a terek, a parkok tulajdonjogát a fővárosi és a kerületi önkormányzatok egymásra átruházhatják ugyan, de ezáltal a törzsvagyon forgalomképtelen jellege nem változik. A fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti átruházás lehetőségét - megállapodásban - a gyakorlatban felmerült igények tették szükségessé.

Az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény 42. §-a előírja, hogy az önkormányzat a vagyonát jogszabályban meghatározott módon köteles nyilvántartani, értékelni és teljesíteni az előírt adatszolgáltatást. Az önkormányzatok tulajdonában lévő ingatlanvagyon nyilvántartási és adatszolgáltatási rendjéről a 147/1992. (XI. 6.) Korm. rendelet tartalmaz szabályokat. A rendelet bevezeti az önkormányzati ingatlanvagyon katasztert.

A vagyonkataszter az önkormányzati ingatlanvagyon felmérését és a változások folyamatos nyomon követését szabályozza. Elsődlegesen műszaki információkra épül, statisztikai adatokat, valamint az értékre és a használat módjára vonatkozóan is adatot tartalmaz.

Az ingatlan-nyilvántartás és a közműnyilvántartás együttesen képezi az önkormányzati vagyonkataszter alapját. Az előbbi a földkönyv, az ingatlan-nyilvántartási térkép és a jogokat, korlátozásokat tartalmazó tulajdoni lap egységeit tartalmazza. A közműnyilvántartás a felszín alatti közművezetékek és az alapközművek technológiai jellemzőit írja le.

A kataszter tartalmazza - a törzsvagyon és az egyéb vagyon szerint - az ingatlanra vonatkozó főbb adatokat, s az ingatlan számviteli nyilvántartás szerinti bruttó értékét, értékbecslés esetén a becsült értéket.

A katasztert a főjegyző, illetve a jegyző fekteti fel és gondoskodik a folyamatos vezetéséről. A Korm. rendelet szabályozza a változások átvezetésének módját és a kataszterből történő adatszolgáltatás rendjét.

A Ptk. módosított 173. §-ának szövege szerint forgalomképtelenek a kizárólag állami tulajdonban álló dolgok (Ptk. 172. §), valamint törvényben meghatározott más dolgok. Ez utóbbi körbe tartoznak azok az önkormányzat tulajdonában lévő vagyontárgyak, melyeket az Ötv. (helyi közutak, közterek, parkok) és a vagyontörvény megjelölnek.

A vagyontörvény a következő vagyontárgyakat nyilvánítja forgalomképtelen önkormányzati tulajdonnak

ä- Az önkormányzati tulajdonba kerülő vizek és közcélú vízi létesítmények az önkormányzati törzsvagyonba tartoznak és forgalomképtelenek [1991. évi XXXIII. törvény 18. § (1)].

- A levéltári anyagok is forgalomképtelenek [1991. évi XXXIII. törvény 23. § (2)].

A forgalomképtelenségből következik, hogy az ilyen vagyontárgy nem terhelhető meg, nem köthető le, nem lehet követelés biztosítéka, tartozás fedezete és végrehajtás sem vezethető rá.

E szabály a korlátozottan forgalomképes önkormányzati tulajdonú vagyoni körbe sorolja a közműveket, az intézményeket, a közterületeket. Felhatalmazza a helyi önkormányzatot, hogy további önkormányzati tulajdonú dolgokat (ingatlanok, ingók) is korlátozottan fogalomképessé nyilvánítson.

A korlátozott forgalomképesség az önkormányzatot mint tulajdonost korlátozza rendelkezési joga gyakorlásában. Ez azt jelenti, hogy a törvény valamennyi tulajdonosi rendelkezési jogosítvány gyakorlásához állapíthat meg előírásokat, s az önkormányzatnak rendeletében szabályoznia kell a rendelkezési jog minden elemét. Ha az önkormányzat rendeletében nem határozza meg, hogy milyen feltételekkel szabad az önkormányzat korlátozottan forgalomképes törzsvagyonához tartozó dolgot használatra adni, akkor a tulajdonosi jogokat gyakorló képviselő-testület nem tehet érvényes jognyilatkozatot.

A Ptk. 114. §-ának (1) bekezdése értelmében a rendelkezés jogának korlátozása jogszabállyal lehetséges. A korlátozással ellentétes rendelkezés semmis. Ez azt jelenti, hogy bármilyen tulajdonosi részjogosítvány érvényes gyakorlásához szükség van önkormányzati rendeletre. A tulajdonosi jogokat gyakorló önkormányzat is csak a rendeletben foglaltak szerint tehet nyilatkozatokat.

A vagyontörvény fontosabb szabályai az Ötv. szabályaihoz képest következők

- Az önkormányzat tulajdonába kerülő műemlék épület korlátozottan forgalomképes. Elidegenítéséhez, megterheléséhez, kezelői joga átruházásához, használati vagy bérleti joga gazdasági társaságba való beviteléhez a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter hozzájárulása is szükséges [1991. évi XXXIII. törvény 3. § (4)].

- Az önkormányzat tulajdonába kerülő védett természeti terület korlátozottan forgalomképes. Elidegenítéséhez, használati jogának átadásához a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter engedélye is szükséges [1991. évi XXXIII. törvény 7. § (4)].

- A vízi közművek az önkormányzati törzsvagyon körébe tartoznak és korlátozottan forgalomképesek, csak közszolgáltatási célra hasznosíthatók [1991. évi XXXIII. törvény 20. § (2)].

- Az önkormányzat tulajdonában lévő muzeális emlék korlátozottan forgalomképes, elidegenítéséhez a művelődési és közoktatási miniszter hozzájárulása szükséges (22. § (6) bekezdése).

(2) A törzsvagyon körébe tartozó tulajdon vagy forgalomképtelen, vagy korlátozottan forgalomképes:

a) forgalomképtelenek a helyi közutak és műtárgyaik, a terek, parkok - a 68/D. §-ban foglalt kivétellel - és minden más ingatlan és ingó dolog, amelyet törvény vagy a helyi önkormányzat forgalomképtelennek nyilvánít;

b) korlátozottan forgalomképesek a közművek, intézmények és középületek, továbbá a helyi önkormányzat által meghatározott ingatlanok és ingók. A törzsvagyon korlátozottan forgalomképes tárgyairól törvény vagy a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint lehet rendelkezni.

80. § (1) A helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.

Az önkormányzati tulajdongyakorlásra a képviselő-testület rendelkezik hatáskörrel (Alkotmány 44/A. § (1) b)]. Az Alkotmánynak e rendelkezése értelmében a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. A tulajdonosi joggal való rendelkezés azt jelenti, hogy a tulajdonjogból fakadó rendelkezési részjogosítványokat a képviselő-testület gyakorolhatja. A képviselő-testület - a korlátozottan forgalomképes törzsvagyon esetén rendeletben, az egyéb vagyon esetén pedig határozatban - a tulajdonnal való rendelkezés módjára és feltételeire felhatalmazást adhat a polgármesternek, az önkormányzat bizottságának, a polgármesteri hivatalnak, az önkormányzat költségvetési szervének vagy az önkormányzat gazdasági társaságának.

(2) A helyi önkormányzat meghatározott vagyontárgy vagy vagyonrész elidegenítését, megterhelését, vállalkozásba való bevitelét, illetőleg más célú hasznosítását önkormányzati rendeletben helyi népszavazáshoz kötheti.

Az önkormányzati vagyonról történő rendelkezés kivételes formája a helyi népszavazás, melyről az önkormányzatnak rendeletben kell döntenie. A rendeleti szabályozásra nem csak akkor van lehetőség, amikor a vagyonnal való rendelkezés időszerűvé válik. A képviselő-testület a vagyonrendelet megalkotása során is kikötheti az adott vagyontárgyakról való népszavazást. Ilyen közjogi aktusra különösen nagy értékű, a település közszolgáltatását lényegesen befolyásoló vagy a település közvéleményét különösen érdeklő vagyon esetében lehet szükség.

(3) A helyi önkormányzat vállalkozása a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti. Az önkormányzat olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét.

(4) Amennyiben törvény másképp nem rendelkezik, a helyi önkormányzat társulásba bevitt vagyonát a társuló helyi önkormányzat vagyonaként kell nyilvántartani, a vagyonszaporulat a társult helyi önkormányzatok közös vagyona, és arra a Polgári Törvénykönyv közös tulajdonra vonatkozó szabályait kell alkalmazni.

Az Ötv. 80. §-ának (3) bekezdése az önkormányzat vállalkozásával szemben korlátokat állít fel. Egyrészt összhangban a 78. § (1) bekezdésében foglaltakkal, amely szerint az önkormányzat vagyonának az önkormányzati célok megvalósítását kell szolgálnia - a kötelező közfeladat ellátásának a védelmét helyezi előtérbe. Másrészt a felelősségvállalás mértékével kapcsolatosan kimondja, hogy az önkormányzat helytállási kötelezettségének mértéke nem haladhatja meg a vagyoni hozzájárulásának mértékét.

Az Ötv. 80. §-ának (3) bekezdése és 9. § (4) bekezdésének alapján a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, gazdasági társaságot alapíthat.

Az Ötv. 80. §-ának (4) bekezdése világosan megfogalmazza, hogy a helyi önkormányzat társulásba bevitt vagyona nem válik a társulás tulajdonává. A vagyonszaporulatra nézve a Ptk. közös tulajdonra vonatkozó szabályait kell alkalmazni. A vagyonszaporulat sem képezi a társulás tulajdonát, hanem azon a társulásban részt vevő önkormányzatok szereznek tulajdonjogot.

A vagyongazdálkodási szervezeti megoldások különbözőek lehetnek. Községi szinten a vagyongazdálkodás egy hivatali ügyintéző részfeladatát képezi, a feladatok nem igényelnek önálló munkakört. Városi szinten létrejöttek a vagyongazdálkodási irodák, illetve önálló ügyintézők foglalkoznak az önkormányzati tulajdonnal. A nagyvárosokra jellemző megoldás, hogy önkormányzati többségi tulajdonú gazdasági társaság kapja meg a vagyongazdálkodási feladatokat.

A vagyongazdálkodó szervezetnek a tulajdon hatékony működtetését kell biztosítania. Ezek a szempontok általában eltérnek az ellátási, szolgáltatási rendszer által diktált követelményektől. A vagyongazdálkodó szervezet felelőssége a szolgáltatási szerződések kidolgozása és az ehhez szükséges pályázati rendszer működtetése. A koncessziós megállapodások és a vagyongazdálkodási részleg feladatkörébe tartoznak. Teendőik közé tartozik a tulajdonosi döntések előkészítése, az eszközértékesítés, a bérlet, a hasznosítási formák kidolgozása és végrehajtása. Mindezek nem választhatók el a szakmai ellátási ügyektől, de erőteljes tulajdonosi szemléletet igényelnek.

A vagyongazdálkodási funkciók nem követelik meg a saját szervezet létrehozását. Sok részfeladat kiadható külső szervezeteknek. Az ingatlanértékesítés, hasznosítás, a portfoliókezelés megoldható megbízásos alapon is. A külső szervezet érdekeltsége is megteremthető, az alapdíjakhoz kapcsolódva részesedést, vagy korrekt sikerdíjat állapíthat meg az önkormányzat. A végrehajtásában azonban az önkormányzatnak, a polgármesteri hivatalnak részt kell vennie.

BH1998. 599. I. Az egyik önkormányzat tulajdonából - pl. adásvétel útján - a másik önkormányzat tulajdonába kerülő ingatlanra nézve fennálló - jogszabályon alapuló - elővásárlási jogok. közül annak van elsőbbsége, amelyet a korábbi tulajdonos önkormányzat határozatában megjelölt, ha ezt a határozatot az arra jogosultak nem támadták meg [Ptk. 5. § (1) bek., 200. § (2) bek., 1990. évi LXXXIII. tv. 13. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 80. § (1) bek., 107. § (2) bek., 1991. évi XXXIII. tv. 39. § (1) bek., 1993. évi LXXVIII. tv. 45-60 §-ai, 1. sz. mell. IV. pont, 3211969. (IX. 30.) Korm. r., 16/1969. (IX. 30.) ÉVM-MÉM-PM r. ].

BH1996. 394. Nem hatósági jogkörben, hanem tulajdonosi jogkörben jár el az önkormányzat, amikor határozatával elfogadja egy gazdasági társaság alapító okiratát, és dönt annak vagyonáról [1957. évi IV. tv. 3. § (3) bek., 1990. évi LXV. tv. 11. § (3) bek., 80. §, 99. § (1)-(2) bek., Pp. 324. § (2) bek., 327. § (1) bek.].

BH1995. 657. Az önkormányzat tulajdonosi jogait az egyébként perbeli jogképességgel rendelkező polgármesteri hivatal perindítási jogosultság hiányában a bíróság előtt nem érvényesítheti [Ptk. 36. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 9. § (1) bek., 80. § (1) bek., Pp. 48. §].

Az önkormányzat bevételei

81. § (1) Az önkormányzat a helyi lakosság szükségleteiből és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési szerv útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el. Az önkormányzat feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi előírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi szabályokat.

(2) Az önkormányzat a feladatai ellátásának feltételeit saját bevételekből, átengedett központi adókból, más gazdálkodó szervektől átvett bevételekből, központi költségvetési normatív hozzájárulásokból, valamint támogatásokból teremti meg.

Az önkormányzatok által végzett feladatok jellemzője, hogy azok közösségi célokat szolgálnak. A helyi szolgáltatások bárki számára hozzáférhetők, az önkormányzat szolgáltatásaiból senki nem rekeszthető ki. A szolgáltatások igénybevétele együttesen történik a közösségi jelleg miatt.

Az önkormányzat feladatai közé tartozó alapfokú oktatás, nevelés, a vízellátás, szennyvíztisztítás, a tűzvédelem olyan helyi szolgáltatások, amelyek mindenkinek egyformán járnak és az egyik igénybevevő nem zárja ki a másikat, ugyanakkor közösséginek tekinthetők például a köztisztasági, környezetvédelmi, polgári védelmi feladatok, hiszen ezek egyéni fogyasztóhoz közvetlenül nem kötődnek.

A sokrétű lakossági szolgáltatásokat az önkormányzatoknak nem feltétlenül saját intézményeikkel kell ellátniuk, szabadon dönthetnek afelől, hogy a feladataikat saját intézménnyel, más gazdálkodó szervezet támogatásával, a szolgáltatások megvásárlásával, vagy egyéb módon látja el.

A gyakorlatban a feladatok nagyobb részét az önkormányzatok saját intézményeik útján teljesítik, de más formák is népszerűek.

A szerződéses megbízások az önkormányzati szolgáltatások körében nagyon elterjedtek. A városüzemeltetés különböző feladatait, a karbantartási, javítási feladatokat, a szállítást, közüzemi szolgáltatásokat vagy oktatási, egészségügyi alapellátási feladatokat is végeznek szerződés alapján. A megbízott szervezetek között lehetnek nem nyereségérdekeltségű szolgáltató szervezetek, amelyek rendszeresen végzik a feladatokat. Nagy számban önkéntességi alapon vállalnak át helyi feladatokat, rendszerint a szociális ellátás, oktatás, kultúra, egészségügy területén, amelyekhez az állam - a közigazgatási hivatalok közreműködésével - támogatást nyújt.

A koncesszió fejlesztési és üzemeltetési célokra kötött hosszú távú megállapodás. Ilyen eset pl. az, amikor az önkormányzat nem feltétlenül beruházással járó feladat kizárólagos ellátásával bíz meg társaságot és a díjbeszedési jogosítványokat is átadja a szerződő félnek. A koncessziós forma elsődlegesen a közművek területén gyakori, de más szolgáltatásoknál is (pl. hulladékgazdálkodás, parkoló, sportlétesítmény üzemeltetése) előfordul.

A kötelező önkormányzati feladatok a társadalom által általánosan elismert lakossági szükségleteknek helyben történő kielégítését jelentik. Ez a decentralizáció, vagyis állami feladatnak az önkormányzathoz való telepítése. A törvényileg meghatározott, kötelező önkormányzati feladatok ellátásához az Országgyűlés gondoskodik - az éves költségvetési törvényben - az önkormányzatok számára a szükséges pénzeszközökről (Ötv. 1. § (5) bekezdés).

A kötelező feladatokon túl az önkormányzatok vállalkozhatnak további, a helyi lakosság által meghatározott és a helyi érdekeket kifejező feladatok elvégzésére is. Az önként vállalt feladatok körét és ellátásuk módját, a helyi igények ismeretében az önkormányzat a pénzügyi lehetőségeinek határai között saját maga jelölheti meg. Ez azt is jelenti, hogy az önként vállalt feladatok köre és a teljesítés módja önkormányzatonként is változhat annak függvényében, hogy a helyi lakosság igényei és az önkormányzat pénzügyi lehetőségei miként alakulnak. Az önkormányzatok a további lakossági szolgáltatások teljesítésére többnyire a többletbevételeikből vállalkozhatnak.

Az önkormányzatok bevételeikhez több forrásból juthatnak. Fő bevételi forrásaik a helyben keletkező bevételek, az átengedett központi adók, a normatív központi hozzájárulások és az állami támogatások. E bevételek az önkormányzatok egységes költségvetésének a bevételi oldalát alkotják.

Az önkormányzati törvény a pénzügyi szabályozás rendszerét határozza meg. A mindenkori éves költségvetési törvények foglalják magukba a központi támogatás, hozzájárulás jogcímeit, mértékeit, a feltételeket. Az önkormányzatok ugyanakkor az államháztartás részei, és támogatásokon keresztül kapcsolódnak az állami költségvetéshez. Ezért az önkormányzati költségvetés összeállításánál az államháztartás szabályai a meghatározóak.

Alapvető elvet rögzít az Alkotmánybíróság a jogbiztonságot illetően "A költségvetési gazdálkodásnak az a jogbiztonsági minimumkövetelménye, hogy az állam a költségvetési év tartalma alatt ellentételezés nélkül, az önkormányzatokra nézve hátrányos módon ne változtassa meg az önkormányzati költségvetések forrásszerkezetét, így egyebek között a szabadon felhasználható bevételeket ne minősítse át célhozkötött bevételekké, illetőleg a korábban is célhozkötött bevételek felhasználási céljait ne szűkítse.

E jogbiztonsági minimum hiányában - ha tehát a költségvetési év tartama alatt az állam korlátozás nélkül és a forrásszerkezetre is kiható módon avatkozhat be az önkormányzatok költségvetésében - az önkormányzatok gazdasági önállósága gyakorlatilag megszűnne, emellett az állami beavatkozás korlátlansága összeegyeztethetetlen lenne az önkormányzatoknak az Alkotmány IX. fejezetében meghatározott alkotmányjogi helyzetével." [57/1994. (XI. 17.) AB határozat]

82. § (1) Saját bevételek:

a) törvényben rögzített módon a települési önkormányzatok által megállapított és kivetett helyi adók;

b) saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék kamat és bérleti díj;

c) illetékek a külön törvényben meghatározottak szerint;

d) átvett pénzeszközök;

e) az önkormányzat területén kiszabott és onnan befolyt környezetvédelmi és műemlékvédelmi bírság külön jogszabályban megállapított hányada;

f) az önkormányzatot megillető vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel;

g) a helyi önkormányzat egyéb bevételei.

(2) Saját bevételnek minősül a tanácsok által alapított és a tanácsok felügyelete alatt állt, nem közüzemi vállalatoknak az Állami Vagyonügynökség által történt értékesítéséből származó összeg külön törvényben meghatározott része.

a) A települési önkormányzatok saját bevételei között meghatározó szerepe a helyi adóbevételeknek van (kellene legyen).

Az önkormányzati önállósággal összhangban lévő új típusú helyi adók rendszere 1991-ben lépett hatályba (1990. évi C. törvény), amelyet azóta csaknem minden évben módosított a parlament).

Az önkormányzat autonóm módon dönt arról, hogy gazdálkodási feladatainak teljesítése és az ehhez szükséges forrásképzés érdekében él-e, és milyen mértékben - a törvény keretei között - a helyi adóztatás eszközével.

Maga az 1990. évi C. törvény meghatározza az önkormányzatok által megállapítható adófajtákat, részletezve az adóalanyokat és az adótárgyakat. Tartalmazza továbbá az egyes adókra vonatkozóan az adó mértékét, az önkormányzatok által megállapítható adómaximumot.

Az önkormányzat a kötöttségek mellett szabadon dönti el, hogy a törvényi keretek között állapít-e meg helyi adót, és ha igen, akkor melyiket.

Az 1990. évi C. törvény 5. §-a alapján az önkormányzat képviselő-testülete - rendeletével - a következő adók bevezetésére jogosult

- vagyoni típusú adók,

- kommunális jellegű adók,

- helyi iparűzési adó.

Az adóigazgatás sajátosságából adódóan biztosítani kell, hogy valamennyi helyi adóról szóló önkormányzati rendelet egyértelműen tartalmazza az adókötelezettséget, az adó alanyt, az adómentesség esetét, az adókötelezettség keletkezése és megszűnése eseteit, az adó alapját, az adó mértékét. A felsorolt elemek csak a rendeleti minimumot jelentik. Célszerű ha az önkormányzati rendelet további elemeket is tartalmaz, mégpedig a helyi sajátosságokra alapozva pl. a méltányossági elemeket.

b) A beszedett illetékből az önkormányzatok törvény szerinti megosztásban részesednek. A megosztás módjáról az éves költségvetési törvény dönt.

A megyei illetékhivatalok által beszedett illetékből a megyei közgyűlés, illetve a megyeszékhely város önkormányzata és az állami költségvetés részesedik. A Fővárosi Illetékhivatal által beszedett illeték a fővárosi önkormányzatot illeti meg.

A megyei jogú város legkésőbb 1998. február végéig megállapodik a megyei önkormányzattal a területén beszedett illetékekkel kapcsolatban felmerült költségek viseléséről [1997. évi CXLVI. törvény 17. § (2)]

c) Az önkormányzatok pénzeszközöket vehetnek át az államháztartás rendszerén belüli alrendszerektől (pl. elkülönített állami pénzalapokból, Társadalombiztosítási Alapból, minisztériumoktól). Legfontosabb a Társadalombiztosítási Alaptól átvett pénzeszköz, ami részben finanszírozza a gyógyító-megelőző ellátás működési költségeit. Az önkormányzatok megállapodást kötnek a társadalombiztosítással. A gyógyító-megelőző ellátást biztosító intézmények felújítását, fejlesztését az alap nem finanszírozza. Ezt az önkormányzat költségvetéséből és/vagy központi támogatásból kell megvalósítani.

A vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel alatt azon területek vadászati jogának hasznosításából származó bevételt - haszonbérleti díjat - kell érteni, amely területeket az állam a jogszabály szerint bérbeadásra jelölt ki.

Az önkormányzatok a vadászati jogot nem gyakorolhatják. A jogszabályok a vadásztársaságokat, illetve egyes állami szerveket jogosítottak fel a vadászati jog gyakorlására, amelyet saját jogon haszonbérleti szerződés alapján gyakorolnak (lásd 1996. évi LV. törvény). A haszonbérbe adásból az önkormányzatoknak is jövedelmük lehet.

d) A működési, ár- és díjbevételek, valamint az egyéb (működési és fejlesztési célra) átvett pénzeszközök nagysága dinamikusan növekszik, most az önkormányzatok intézményei igyekeznek a piacosodó gazdasághoz igazodni.

Az önkormányzatokat az intézmények többcélú hasznosítására, a vállalkozásra a gazdasági környezet készteti. Törvényi garancia van arra, hogy ez az ár- és díjbevétel az intézménytől nem vonható el, és a támogatásba sem számítható be.

Önkormányzati bevétel a vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat is. E bevételi források közé tartozik az önkormányzat területén kiszabott és onnan befolyt környezetvédelmi bírság teljes összege, ha azt a települési önkormányzat szabta ki. Önkormányzati bevételnek számít az ÁPV Rt. (jogutódja az Állami Vagyonügynökség), által a volt tanácsi vállalatok értékesítéséből származó bevétel tetemes aránya, amely az évek folyamán 50-20% között változott, az 1998. évi költségvetésről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 22. §-a szerint 50%.

BH1998. 529. Vadászati jog hasznosításából származó - más szerződő felek között létrejött szerződés alapján járó - haszonbérleti díj átengedését az önkormányzat nem igényelheti [1961. évi VII. tv. 32. §, 1990. évi LXV. tv. (Otv.) 82. § (1) bek. f) pont, 43/1993. (VII. 2.) AB sz. határozat].

83. § Az Országgyűlés által külön törvényben átengedett központi adók:

a) a magánszemélyek jövedelemadójának meghatározott része,

b) az egyéb megosztott adók.

Az önkormányzati törvény szerint a települési önkormányzat bevétele a magánszemélyek jövedelemadója meghatározott mérték szerint átengedett hányada. 1990-ben a személyi jövedelemadó 100%-a maradt az önkormányzatoknál. 1991-ben és 1992-ben ez a mérték 50% volt. A Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 21. §-a rendelkezik az átengedett megosztott bevételek körében a személyi jövedelemadóról is. Eszerint a helyi önkormányzatokat együttesen az állandó lakosok által az 1996-évre bevallott személyi jövedelemadó 40%-a illeti meg. Minden települési önkormányzatot megilleti az állandó lakosok által bevallott és településenként kimutatott Szja 20%-a. Azoknál a települési önkormányzatoknál, amelyeknél az Szja nem éri el a községek esetében a 8000 Ft-ot, a városok esetében a 9800 Ft-ot, a bevétel e szintig kiegészül. Az elmaradottnak minősített, valamint súlyos foglalkoztatási gondokkal küzdő települések önkormányzatai hátrányos helyzetük mérséklésére az Szja-ból az 1997. január 1-jei állandó népességszámuk alapján 1695 Ft/fő mértékben részesednek. A megyei önkormányzatokat az Szja-ból megilleti összesen 9,5 milliárd forint, ebből 210 millió Ft-ot egységesen kapnak meg, a további kiegészítés pedig a lakosságtól (450 Ft/fő) és a megyei intézményekben ellátottak számától (10 800 Ft/fő) függ.

Az egyéb megosztott adók úgy alakulnak 1998-ban, hogy a települési önkormányzat által a belföldi gépjárművek után beszedett adóból az alsó adótétellel számított összeg 50%-a az önkormányzatot illeti meg. Ha a képviselőtestület az alsó tételnél magasabb mértéket állapít meg, a különbözetből származó bevétel 100%-ban az önkormányzatot illeti meg [1997. évi CXLVI. törvény 21. § (1)].

A termőföld bérbeadásából származó - a települési önkormányzat által beszedett adó 100%-a a földterület fekvése szerinti települési önkormányzatot illeti meg [1997. évi CXLVI. törvény 21. § (2)].

84. § (1) Az Országgyűlés normatív költségvetési hozzájárulást állapít meg a települések lakosságszámával, egyes korcsoportokkal, intézményi ellátottakkal arányosan és egyéb mutatók alapján.

(2) A központi költségvetésben meghatározott összeg felhasználásra vonatkozó kötöttség nélkül - az önkormányzatnál felmerülő személyi jellegű juttatásokat és egyéb kifizetéseket terhelő levonások, járulékok teljesítését és elszámolását követően -, közvetlenül megilleti a helyi önkormányzatokat, illetőleg a törvény által meghatározott körben a feladatot ellátó önkormányzatot.

A pénzügyi szabályozás alapvető jellemzője, hogy az állami támogatás döntő hányada (közel 70%-a) alanyi jogon normatív módon illeti meg az önkormányzatokat. Ez egyelőre az önkormányzatok esélyegyenlőségének egyik fő biztosítéka. Az önkormányzatok ezt a bevételi forrást előre kiszámíthatják, azzal évről- évre kalkulálhatnak.

A normatív központi hozzájárulás két módon illeti meg az önkormányzatokat. Az egyik a településre jellemző mutatók alapján (pl. népességszám) jár. Ezzel a normatív központi hozzájárulási csoporttal az állam az igazgatási feladatinak a helyi végrehajtási költségeihez kíván hozzájárulni.

A normatív központi hozzájárulások másik csoportjába tartozó mutatók valamely feladat ellátásához kapcsolódnak és alapvetően egy fő ellátott létszámhoz kötöttek. A normatív központi hozzájárulásnak ez a fajtája a feladatot ellátó önkormányzatot illeti meg.

A normatív központi hozzájárulás azonban nem feladatot és nem intézményt finanszíroz, hanem csupán a központi támogatás (hozzájárulás) elosztásának az eszköze.

Az Országgyűlés a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok számára a normatív állami hozzájárulások jogcímeit és fajlagos összegeit a költségvetési törvényben állapítja meg. Az 1998. évi költségvetési évre vonatkozóan ezekről az 1997. évi CXLVI. törvény 3. számú melléklete rendelkezik. Megmaradt a községek általános támogatása, amelynek összege községenként 2 millió forint. A települési igazgatási, kommunális és sportfeladatok normatív állami hozzájárulásának összege az 1997. január 1-jei állandó népességszám alapján 1200 Ft/fő. A körzeti igazgatási feladatok ellátására a helyi önkormányzatok egységesen 4 millió forintot kapnak, valamint 200 Ft-ot még lakosonként, végül pedig a kormány által kijelölt települések önkormányzatait további 70 Ft/fő normatív állami hozzájárulás is megilleti. Pénzbeni és természetbeni szociális és gyermekjóléti ellátások összege 2500-12 500 Ft/fő állandó népesség után számítandó. Gyermek- és ifjúságvédelemre 400 Ft/ellátott állami támogatást kapnak az önkormányzatok. Bölcsődei ellátásra 161 000 Ft, óvodai ellátásra 67 000 Ft, az iskolai oktatás 1-6 évfolyamaira 72 000 Ft, a 7-8 évfolyamokra 75 000 Ft/fő jut. Sorra veszi a törvény a közművelődési, a szakképzési, a kollégiumi stb. feladatok ellátásának normatív állami hozzájárulásai jogcímeit és összegeit is.

Az előbbi példákból látható, hogy az Ötv. keretszabályozásaihoz igazodva az Országgyűlés az éves költségvetési törvényben valóban a települések lakosságszámával, az egyes korcsoportokkal, az intézményi ellátottakkal arányosan állapítja meg a normatív költségvetési hozzájárulás összegét. A központi költségvetésben meghatározott összeg felhasználásra vonatkozó kötöttség nélkül közvetlenül megilleti a helyi önkormányzatokat (a feladatot ellátó helyi önkormányzatokat). Természetesen a támogatásból az önkormányzatnál felmerülő személyi jellegű juttatásokat, a kifizetéseket terhelő levonásokat, járulékokat teljesíteni kell.

85. § (1) Az Országgyűlés meghatározza a társadalmilag kiemelt célokat. A célonkénti támogatások mértékét és feltételeit törvény tartalmazza.

(2) A helyi önkormányzatok egyedileg és közösen is igényelhetnek céltámogatást. A feltételeknek megfelelő önkormányzat a céltámogatásra jogosult.

(3) A céltámogatás kizárólag az adott célra használható fel.

Az önkormányzati bevételek között nagy súllyal szereplő, a központi költségvetésből származó pénzeszközök elosztása normatív módon történik. Ez az elosztási rendszer nem tudja kezelni az átlagostól való eltéréseket.

A magyar szabályozásban három kiegészítő támogatási rendszer van.

Az első az önkormányzati beruházásokat, rekonstrukciókat segítő címzett és céltámogatási rendszer. A támogatott célok kiválasztásával és a támogatási arányok differenciálásával motiválni lehet az önkormányzati döntéseket. Az önkormányzatok ugyanis érdekeltté válnak, olyan beruházások megvalósítására használják saját eszközeiket, amelyekhez központi támogatást is kaphatnak.

A második az önhibáján kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő települések működőképességét helyreállító, megőrző külön pénzalap, ami az önkormányzati alapfunkció - a működés - pénzügyi feltételeit hivatott azon településeken biztosítani, amelyek erre önerőből képtelenek.

A harmadik a központosított előirányzatok rendszere. Ez különösen fontos önkormányzati feladatokhoz kötődik. A tervezés időszakában a felhasználók vagy az igénybevétel feltételei nem ismertek, emiatt központosított.

A céltámogatás keretében támogatható ügyek körét és rangsorát a költségvetési törvény állapítja meg. A támogatható célok felsorolása az 1998. évre az 1997. évi CXLVI. törvény 17. § (1) bekezdésében történt meg. A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről részleteiben azonban - a módosított - 1992. évi LXXXIX. törvény rendelkezik. A parlament az 1998. évre a támogatható célok körét és rangsorát akként állapította meg, hogy a települési szilárdhulladék lerakó építését, az életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltását, valamint a működő kórházak és szakrendelők gép- és műszerbeszerzéseit sorolta az első helyekre.

A feltételeknek megfelelő önkormányzat a céltámogatásra jogosult. Amennyiben az adott évben támogatásban önkormányzat nem részesül, igényét a későbbi években - az akkor érvényes feltételekkel - újra benyújthatja. Ha az önkormányzat a támogatást tévesen, jogtalanul, vagy a tervezettet meghaladó mértékben vette igénybe, azt nem a megjelölt feladatra használja fel, illetve a törvényben rögzített arányt meghaladó mértékű támogatást vesz igénybe, esetleg valótlan adatot szolgáltatott, akkor azt évközben haladéktalanul, de legkésőbb a külön jogszabályban megjelölt határidőre köteles a támogatást visszafizetni és az igénybevett napokra számítva a költségvetési évet megelőző év átlagos jegybanki alapkamata kétszeresének megfelelő mértékű kamatot fizetni a központi költségvetés javára.

86. § (1) Az Országgyűlés egyes nagy költségigényű beruházási feladatok megvalósítására meghatározott helyi önkormányzatoknak címzett támogatást nyújthat.

(2) A címzett támogatás kizárólag a meghatározott célra fordítható.

A címzett támogatás a nagy költségigényű beruházási feladatok megvalósításához kapcsolódik. Ezt a helyi önkormányzat számára az Országgyűlés biztosítja (a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről a többször módosított 1992. évi LXXXIX. törvény rendelkezik). Ennek legutóbbi módosításai az 1997. évi VII. törvény, valamint az 1997. évi CXXXI. törvény. Ezek szerint céltámogatás igényelhető pl. az 1997-98. évekre a szennyvíz elvezetésre és tisztításra, a hulladék-gazdálkodásra, a működő kórházak és szakrendelők gép- műszerbeszerzéseire stb. Az Országgyűlés már az 1999-2001. évekre támogatható célokat is megjelölte, nagyjából az előbb felsoroltakkal azonos tartalommal. Céltámogatás nyújtása a szakminisztériumok által kidolgozott, évenként felülvizsgált fajlagos költségek alapján történik, kivéve a működő kórházak és szakrendelők orvosi gép- műszerbeszerzéseit [1992. évi LXXXIX. törvény 4. § (2)].

Címzett és céltámogatás az alapfunkció ellátását szolgáló, műszaki- pénzügyi- gazdasági szempontból előkészített, önkormányzati feladat hatékony ellátásához szükséges beruházáshoz igényelhető [1992. évi LXXXIX. törvény 10. § (1)].

87. § (1) Önállósága és működőképessége védelme érdekében kiegészítő állami támogatás illeti meg az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzatot. A támogatás feltételéről és mértékéről az Országgyűlés az állami költségvetési törvényben dönt.

(2) Új önkormányzati feladat megállapítása esetén az Országgyűlés egyidejűleg biztosítja az ellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet.

(3) A 84. §-ban megjelölt állami támogatások összege a költségvetési év során nem mérsékelhető.

Az éves költségvetési törvények a helyi önkormányzatok számára központosított előirányzatokból is átengednek bevételi forrásokat, felhasználási kötöttséggel. Az éves költségvetési törvény szabályozza a kiegészítő támogatás igénybevételének feltételeit, valamint az egyes támogatandó jogcímek keretösszegét.

Ezek a pénzforrások többségükben az önkormányzati gazdálkodás konkrét feladataihoz nyújtanak segítséget.

A kötelező szolgáltatások, az alapvető közellátás minden állampolgárnak alanyi jogon jár. Nem vonható meg a lakosság egy részétől ez a járandósága azért, mert a település gazdasági lehetőségei az átlagnál rosszabbak. Ezért az átlagos feltételeknél kedvezőtlenebb körülmények között gazdálkodó önkormányzatok pénzügyi gondjainak rendezéséhez kiegészítő támogatási rendszert kell működtetni.

Az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő (forráshiányos) önkormányzat, valamint a tartósan fizetésképtelen helyi önkormányzat kiegészítő támogatást igényelhet az 1998. évi költségvetési törvény 6. számú mellékletében foglalt feltételek szerint. E támogatást csak az az önkormányzat igényelheti, amely a normatívan képződő forrásokon túl a saját források maximális feltárására (helyi adóztatás - különösen az iparűzési adó alapjának csökkenése miatti adómérték emelése -, vagyonhasznosításból származó jövedelmek, pénzeszköz - átvétel stb.) és a kiadások lehetséges csökkentésére tett intézkedések (pl. intézmények társulása és működése, körjegyzőség, hatósági feladatok társulás útján való ellátása) mellett sem képes a kötelező önkormányzati feladatok ellátására, valamint az 1990. december 31-e előtti hitel-, kötvénykötelezettség és azok 1998. évben esedékes kamatai teljesítésére. Nem igényelhet támogatást ezen a címen pl. az a helyi önkormányzat, amely nem döntött a helyi adó bevezetéséről, a tárgyévi összes felhalmozási célú bevételein túl tervezi a felhalmozási célú kiadásait, intézményeit is ideértve három hónapra, vagy ennél hosszabb időre lekötött tartós bankbetéttel rendelkezik, közintézményeinek kihasználtsága az 50%-ot nem éri el stb.

Az önkormányzat gazdálkodása

88. § (1) A helyi önkormányzat:

a) alapítványt hozhat létre és közérdekű kötelezettségvállalást tehet;

b) hitelt vehet fel és kötvényt bocsáthat ki; ennek fedezetéül az önkormányzati törzsvagyon és - a likvid hitel kivételével - a normatív állami hozzájárulás, az állami támogatás, a személyi jövedelemadó, valamint az államháztartáson belülről működési célra átvett bevételei nem használhatók fel;

c) dönt a célhoz nem kötött forrásai betétként történő elhelyezéséről, az állami hozzájárulás kivételével;

d) dönt egyéb banki szolgáltatások igénybevételéről.

Az Ötv. lehetőséget ad arra, hogy a helyi önkormányzat alapítványt hozzon létre. Az alapítvány jogi személy, amely rendelkezik a tartós közérdekű cél megvalósításához szükséges vagyonnal. Közérdeknek minősül a cél, ha a társadalom, illetve az egyének szélesebb körének érdekeit szolgálja.

Az alapítványt a székhely szerinti megyei bíróság veszi nyilvántartásba (Budapesten a Fővárosi Bíróság). A kérelmet a bírósághoz az alapító önkormányzat nyújtja be. A bíróság soron kívül, nem peres eljárásban határoz.

Az alapító okiratban meg kell jelölni az alapítvány nevét, célját, a céljára rendelt vagyont és felhasználási módját, székhelyét és rendelkezni lehet a csatlakozás lehetőségéről.

A helyi önkormányzat közszolgáltatások nyújtásával kapcsolatos feladatainak ellátására alapítványt nem hozhat létre, ennek megítélésében a bírói gyakorlat egységes.

Az alapítvány működése felett az ügyészség gyakorol felügyeletet.

Az alapítvány megszűnik ha a cél megvalósult, meghatározott idő eltelt, feltétel bekövetkezett, a bíróság megszünteti, ha a céljának megvalósítása lehetetlen.

A helyi önkormányzat hitelt vehet fel és kötvényt bocsáthat ki. Ennek fedezeteként azonban az állami hozzájárulás és az önkormányzatok törzsvagyona nem használható fel.

A hitelfelvétel egyik formája a kötvénykibocsátás. A kötvény olyan értékpapír, amellyel a kibocsátója az önkormányzat kötelezi magát, hogy a kötvény birtokosának megfizeti a kölcsön összegét, illetve meghatározott kamatát. A kötvény lejárta után a követelés nem évül el. A bemutatóra és a névre szóló kötvény is szabadon átruházható megfelelő szerződés, illetve átruházó nyilatkozat esetén.

A banki kölcsönfelvétellel szemben az önkormányzati kötvénykibocsátás előnye, hogy megkötöttségek nélkül, előre egy összegben megkapja az önkormányzat a hitelt, aminek rendszerint kedvezőbb a futamideje, mint a bankhitelnek. Hátránya viszont, hogy a kibocsátáshoz kapcsolódó lebonyolítási költségek megdrágítják ezt a hitelformát és a kötvények elhelyezése is nehéz, az állampapírok keresettebbek.

A kötvények esetében vizsgálandó kérdés a futamidő és a kamatfeltételek. A kötvények lejáratának meghatározásakor a kibocsátó önkormányzatnak alkalmazkodnia kell a befektetési piac általános jellemzőihez. A kamat lehet fix, ami a futamidő alatt évenként változhat. A lebegő kamat esetében a jegybanki alapkamathoz, vagy az állami kibocsátású értékpapír kamatához igazítják a kötvényét. A tőke törlesztése általában a lejárat végén egy összegben történik.

Az önkormányzati kötvénykibocsátásra vonatkozó szabályokat a Polgári Törvénykönyv, a kötvényekről szóló módosított 1982. évi 28. tvr. és az értékpapír forgalmazásáról szóló módosított 1996. évi CX. törvény tartalmazza.

A hitelek döntő többsége az önkormányzatoknál a likviditási gondok enyhítésére szolgál. A hitelek felvételével kapcsolatos döntések körültekintő gazdasági mérlegelést igényelnek mindaddig, amíg a hitelek kamatlába magas.

Az önkormányzatok rövid vagy hosszabb időszakra szabad pénzeszközeiket - az önkormányzati törvény felhatalmazása alapján - betétként pénzintézetnél elhelyezhetik. Ez alól az állami támogatás, a normatív hozzájárulás az Szja, az átvett bevételek kivételt jelentenek. Az önkormányzatok számára - az 1990-es évek magas betéti kamatai mellett, amit az inflációs ráta alakulása kényszerített ki - a legegyszerűbb pénzforrási forma az, ha az ideiglenesen felszabaduló pénzeket akár éven belüli, néhány hónapos időtartamra is lekötik. Ez ugyanis csak többletbevételt eredményez, minden kockázattól mentesen.

(2) A helyi önkormányzat adósságot keletkeztető éves kötelezettségvállalásának (hitelfelvételének és járulékainak, valamint kötvénykibocsátásának, garancia- és kezességvállalásának, lízingjének) felső határa a korrigált saját folyó bevétel.

(3) A korrigált saját folyó bevétel: a rövid lejáratú kötelezettségek (tőke- és kamattörlesztés, lízingdíj) adott évre eső részével csökkentett saját folyó bevétel éves előirányzatának 70%-a.

(4) A likvid-hitel nem esik a (2)-(3) bekezdés szerinti korlátozás alá.

(5) E § alkalmazásában saját folyó bevétel: a helyi adók, a helyi önkormányzat illetékbevétele, a kamatbevétel, a környezetvédelmi bírság, valamint az önkormányzat egyéb sajátos bevételei.

(6) E § alkalmazásában rövid lejáratú kötelezettség: az 1 évet meg nem haladó lejáratra kapott kölcsön, hitel, továbbá a több év alatt törlesztendő kötelezettség adott évben esedékes összege, ide nem értve a Kormány kezességvállalásával biztosított kötelezettségeket.

(7) E § alkalmazásában likvid-hitel az éven belül felvett és visszafizetett, a közszolgáltatási és államigazgatási feladatok folyamatos működtetéséhez felvett hitel.

Ezeket a szabályokat az 1997. évi CXXI. törvény 77. § (3) bekezdése építette be az Ötv.-be, azok 1996. január 1-jétől hatályosak. Eszerint a helyi önkormányzat adósságot keletkeztető éves kötelezettség-vállalásának felső határa a korrigált saját folyó bevétel lehet. A korrigált saját folyó bevétel pedig nem más, mint a rövid lejáratú kötelezettségek (az egy évet meg nem haladó lejáratú kölcsön, hitel, továbbá a több év alatt törlesztendő kötelezettség adott évben esedékes összege) adott évre eső részével csökkentett saját bevétel (helyi adók, illetékbevételek, kamatbevétel, környezetvédelmi bírság stb.) éves előirányzatának 70%-a. A likvid hitel (a közszolgáltatási feladatok folyamatos működtetéséhez az éven belül felvett és visszafizetett hitel) nem esik az előbbiekben említett korlátozás alá.

BH1992. 725. Alapítvány elsődlegesen gazdasági-vállalkozási célra nem hozható létre [Ptk. 74/A. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 8. § (1) bek., 9. § (4) bek., 88. § a) pont, KK 2. sz.].

BH1992. 604. III. Az önkormányzatnak alapítvány létesítésére vonatkozó jogosultsága [1990. évi LXV. tv. 8. §, 9. § (4) bek., 88. §].

89. § (1) A helyi önkormányzat az intézményét támogatásban részesíti. Nem vonhatja el és a támogatásba nem számíthatja be az intézménynek a kötelező térítési díjon kívüli bevételeit.

(2) Az intézmény a támogatást és saját bevételeit önállóan használja fel, a használatában levő ingatlanokat és ingókat - az alapfeladata sérelme nélkül - bevételei növelésére fordíthatja.

(3) A helyi önkormányzat a más által fenntartott intézmények működéséhez támogatást nyújthat.

Az Áht. 66. §-a szerint az önkormányzat intézményei költségvetési szervként működnek. Így költségvetési szerv a megyei önkormányzati hivatal, a főpolgármesteri hivatal, a polgármesteri hivatal, a körjegyzőség, valamint a közös képviselő testület hivatala is.

Költségvetési szervet alapíthat minden helyi önkormányzat, sőt több helyi önkormányzat együttesen is. A költségvetési szerv alapításáról és megszüntetéséről jogszabályban (önkormányzati rendeletben) vagy határozatban (alapító okirat) kell intézkedni. Ennek tartalmaznia kell a költségvetési szerv nevét és székhelyét, állami feladatként ellátandó alaptevékenységét, gazdálkodási jogkörét, felügyeleti szervét, az alapító szerv nevét, a költségvetési szerv vezetőjének kinevezési rendjét, az ellátandó vállalkozási tevékenység körét és mértékét.

A költségvetési szerv a Pénzügyminisztérium által vezetett nyilvántartásba történő bejegyzéssel jön létre, és a nyilvántartásból való törléssel szűnik meg.

A költségvetési szerv vezetője felelős a kezelésében lévő vagyon rendeltetésszerű használatáért, az alapító okiratban előírt tevékenységek törvényes ellátásáért, a költségvetési szerv gazdálkodásáért, a tervezési, beszámolási és információszolgáltatási kötelezettség teljesítéséért, a számviteli rendért, valamint a belső ellenőrzés megszervezéséért és működéséért.

A költségvetési szervek, azok szervezeti egységei az előirányzatok feletti rendelkezési jogosultság szempontjából lehetnek teljes jogkörrel vagy részjogkörrel rendelkező költségvetési szervek (a felügyeleti szerv döntése alapján).

A költségvetési szerv fogalmát és feladatai csoportosítását, továbbá az éves költségvetés összeállítását, a költségvetési előirányzatok változtatását, a kötelezettségvállalás, utalványozás, érvényesítés rendjét stb. a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának, beszámoltatásának rendszeréről szóló módosított 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet tartalmazza.

A helyi önkormányzatok és költségvetési szerveik viszonyát a gazdálkodás tekintetében a következők jellemzik

- A helyi önkormányzatok éves költségvetése tartalmazza költségvetési szerveik költségvetését. A helyi önkormányzat dönt az általa létrehozott és fenntartott költségvetési szervek éves költségvetéséről, valamint mindazoknak a közösségi szolgáltatásoknak a támogatásáról, amelyeket nem helyi önkormányzati szervek teljesítenek.

- A helyi önkormányzatok gondoskodnak a költségvetési szerveik pénzellátásáról. A gyógyító-megelőző ellátás működtetése közvetlen intézményi finanszírozással a Társadalombiztosítási Alapból történik.

A helyi önkormányzatok a költségvetési szerveiket támogatásban részesítik. A költségvetési szerveknek a kötelező térítési díjon felüli bevételeit az önkormányzat nem vonhatja el és a támogatásba sem számíthatja bele. A költségvetési szerv a támogatást és a saját bevételeit önállóan használja fel, természetesen az önkormányzat éves költségvetésében meghatározott célokra és módon.

90. § (1) A helyi önkormányzat gazdálkodásának biztonságáért a képviselő-testület, a gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester felelős.

(2) A veszteséges gazdálkodás következményei az önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért az állami költségvetés nem tartozik felelősséggel.

(3) A helyi önkormányzat adósságrendezési eljárásáról külön törvény rendelkezik.

(4) A fizetőképesség helyreállítása érdekében az önkormányzat köteles felfüggeszteni - a hatósági és az alapvető lakossági szolgáltatások kivételével - a feladatok finanszírozását.

A helyi önkormányzatok gazdálkodása akkor kiegyensúlyozott, ha hosszabb időszak alatt is összhang van a bevételei és a kiadásai között.

Ennek kialakításában és megtartásában elsődleges felelőssége van a képviselő-testületnek. Feladata a kiegyensúlyozott gazdálkodás feltételeinek alakítására vonatkozó döntések meghozatala.

A gazdálkodással összefüggő döntések a költségvetési rendeletben összpontosulnak.

A polgármester felelőssége a gazdálkodás szabályszerűségére vonatkozik. A szabályszerű gazdálkodás biztosítása alapvetően a polgármesteri hivatal és a jegyző feladata. E tekintetben követelmény az, hogy a szakértői gárda irányítsa az önkormányzat gazdálkodását.

Az önkormányzat gazdálkodásának következményeit nem vállalja magára az állam. Az önkormányzati széles körű önállóság viszont azt is jelenti, hogy a jogosultsággal azonos területeken a felelősség is az önkormányzaté. Az anyagi és személyi konzekvenciákat az adott önkormányzatnak kell viselnie. Ez természetesen csak akkor igaz, ha az önkormányzat saját döntésein alapuló tevékenysége miatt válik működésképtelenné. Amennyiben az önkormányzat gazdálkodása önhibáján kívül álló gazdasági, társadalmi ok következtében válik egy-egy évben pénzügyileg hiányossá, akkor annak terheit a központi költségvetés külön támogatás nyújtásával átvállalja.

Ha az önkormányzat több alkalommal hoz olyan - lehetőleg hosszú távra ható - döntéseket, illetve olyan a végrehajtó apparátusa, hogy a feladatainak ellátása során folyamatosan túlköltekezik, és azt időben nem tárják föl és nem intézkednek a megszüntetésére, akkor az önkormányzat fizetésképtelenné is válhat.

A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról az 1996. évi XXV. törvény rendelkezik. Ennek módosítása az 1997. évi CXLVI. törvénnyel történt meg. Az adósságrendezési eljárás megindítása keretében a polgármester a pénzügyi bizottságot haladéktalanul tájékoztatja a kialakult helyzetről, és a képviselő-testületet pedig 8 napon belül összehívja. A képviselő-testület a fizetési kötelezettségek rendezésére határozatot hoz, vagy felhatalmazza a polgármestert az adósságrendezési eljárás azonnali kezdeményezésére. Az adósságrendezési eljárás kezdeményezésére akkor kerülhet sor, ha a helyi önkormányzat, vagy az önkormányzati költségvetési szerv a hitelező által megküldött számlát, vagy fizetési felszólítást az átvételt (esedékességet) követő 60 napon belül nem vitatta és nem fizette ki, elismert tartozását az esedékességet követő 60 napon belül nem fizette ki, jogerős és végrehajtható bírósági (hatósági) határozatban foglalt fizetési kötelezettségét nem teljesítette, fizetési kötelezettségét a korábban lefolytatott adósságrendezési eljárásban lefolytatott egyezség ellenére nem teljesítette (1996. évi XXV. 4-5. §).

Az adósságrendezési eljárásban ha a bíróság megállapítja, hogy az előbbiekben felsoroltak közül bármelyik feltétel fennáll, végzésben elrendeli az adósságrendezés megindítását és kijelöli a pénzügyi gondnokot. Ezután 30 napon belül a polgármester átadja a pénzügyi gondnoknak a vagyonleltárt, az előírt feladat és hatáskör teljesítéséhez szükséges, valamint a hitelezők kielégítéséhez felhasználható vagyont, a válság-költségvetési rendelettervezet és minden olyan információt, amelyek az önkormányzat gazdasági helyzetének megítéléséhez szükségesek.

A pénzügyi gondnok számos feladatai közül kiemelendő, hogy a képviselő-testületi ülésre készült költségvetést érintő előterjesztésekhez a véleményét csatolni kell, kötelezettség vállalások és kifizetések csak a pénzügyi gondnok ellenjegyzésével teljesíthetők.

Az adósságrendezési eljárásban a vagyon bírósági felosztásának folytatásáról a bíróság rendelkezik. Az alapvető lakossági szolgáltatások (köztemető fenntartása, közterület tisztántartása, vízellátás, a közvilágítás üzemeltetése stb.) teljesítése az adott településen nem szűnhet meg.

Tervezés, számvitel, információ

91. § (1) Az önkormányzat meghatározza gazdasági programját és költségvetését.

(2) A költségvetés összeállításának részletes szabályait az államháztartásról szóló törvény, a finanszírozás rendjét és az állami hozzájárulás mértékét az állami költségvetési törvény határozza meg.

(3) Az állami költségvetési tervezés önkormányzatokat érintő feladatait a Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium végzi.

(4) Az országgyűlési költségvetési döntéseket az önkormányzati érdekszövetségekkel lefolytatott egyeztetés után, a véleményük figyelembevételével kell meghozni.

Az Áht. elvei a pénzügyi egyensúly elősegítése, a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáinak megteremtése, a teljesség, a részletesség, a valódiság, az egységesség, az áttekinthetőség és a nyilvánosság. Ezek az alapelvek az államháztartás egészére, így a helyi önkormányzatokra is vonatkoznak.

Az Áht. 2. §-a szerint az államháztartást a központi kormányzat, az ún. elkülönített állami pénzalapok, a társadalombiztosítás és helyi önkormányzatok költségvetései alkotják. E négy tényezőt nevezi a törvény az államháztartás alrendszereinek. A helyi önkormányzat költségvetése pedig az államháztartás helyi szintje (Áht. 5. §).

A törvényen belül önálló fejezet foglalkozik a helyi önkormányzatok költségvetésével. Az Áht. 31. §-a szerint az Országgyűlés határozza meg (mégpedig a költségvetési törvényben) a helyi önkormányzatok központilag szabályozott adókból és illetékekből származó részesedését, továbbá a normatív központi hozzájárulások címeit és összegét, valamint a címzett és céltámogatások keretét. Végül az Országgyűlés dönt tételesen az ún. címzett támogatásokról.

A Kormány a helyi önkormányzatok központi költségvetésből származó hozzájárulásával összefüggésben előkészítő, koordináló és végrehajtó feladatokat lát el [Áht. 43. § (1)]. Ugyanezen törvényhely (2)-(3) bekezdése szerint a helyi önkormányzat augusztus 31-ig kapja meg a Kormánytól a költségvetési irányelveket, valamint az önkormányzati pénzügyi szabályozás előzetes elgondolásait. A költségvetési törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg pedig a Kormány a helyi önkormányzatok rendelkezésére bocsátja a rájuk vonatkozó adatokat és szabályozási elgondolásokat.

A helyi önkormányzat költségvetése összeállításának technikájával, a rendelettervezet szerkezetével a jegyző és a polgármester feladataival az előkészítésben, a képviselőtestület döntéshozatali teendőivel a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának, beszámolásának rendszeréről szóló 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet rendelkezik.

A költségvetési törvény elfogadását követően - annak előírásait, követelményeit, a központi hozzájárulásnak az önkormányzatot megillető normatíváit, valamint az átengedett adók mértékét figyelembe véve - minden önkormányzat a saját költségvetését maga állapítja meg. A költségvetésről a képviselő-testület rendeletet alkot, mely tartalmazza a bevételeket jogcímenként, a kiadásokat önállóan gazdálkodó intézményenként, ezen belül elkülönítetten a bér, a társadalombiztosítási járulék, a dologi kiadások, a célfeladatok, a beruházások, a felújítások előirányzatait.

Jelentős mozzanat a tervezőmunkában a bevételek számbavétele, a források jellege szerint. Az ehhez szükséges információk saját tapasztalatból és a - TÁKISZ-on keresztül - a Belügyminisztériumtól és a Pénzügyminisztériumtól származnak. Az átengedett adók, bevételek és a központi költségvetési támogatások jogcímeit és mértékeit a költségvetési törvény állapítja meg.

A saját bevételeket el kell különíteni aszerint, hogy alap- vagy vállalkozási tevékenységből származnak. E művelethez elengedhetetlen az intézménynél az alapító okirat (a polgármesteri hivatal esetében a Szervezeti és Működési Szabályzat) áttekintése, amely tartalmazza a költségvetési szerv tevékenységeinek e szempontok szerinti minősítését.

Az alaptevékenységhez kapcsolódó, a lakosság terhére előírt, beszedett bevételek egyes jogcímeinek tervezésénél meghatározó szerepe van az előrejelezhető demográfiai folyamatoknak (pl. iskolás korúak száma) és a jogszabályi változásoknak (pl. étkezési hozzájárulásnál a beszedhető díj mértéke, az érvényesítendő kedvezmények köre). Az alaptevékenységen kívüli, rendszeresen ellenértékért végzett vállalkozási tevékenységből származó eredmény sorában pontosan kell kimutatni a ráfordítást, s a képződött bevételt is.

Külön kezelendők az ún. átvett pénzeszközök.

A tervezés folyamatossága érdekében tisztázandó, hogy egyszeri jellegű vagy évente ismétlődő-e az átvétel, és terheli-e kiadással is járó kötelezettség; ha igen, milyen mértékben.

Az államháztartás pénzügyi információs rendszere alatt értjük az államháztartás egészének és az államháztartás költségvetésével kapcsolatba kerülő szervezetek (természetes és jogi személyek) információs kapcsolatára kiterjedő

- adminisztratív azonosítási jellegű adatokat és információkat,

- költségvetési, pénzügyi, számviteli adatokat és információkat,

- a naturális mutatószámokat gyűjtő, nyilvántartó, feldolgozó és szolgáltató rendszert.

Az államháztartás pénzügyi információs rendszerének részét képezi

- az államháztartás alrendszereihez tartozó szervek törzskönyvi nyilvántartási rendszere,

- az államháztartáson kívüli szervek (természetes és jogi személyek) államháztartási kapcsolatára kiterjedő egyedi azonosítók (adószám, társadalombiztosítási szám) nyilvántartási rendszere,

- a költségvetés tervezéséhez kapcsolódó előirányzatok, az egyéb információkat tartalmazó tervezési rendszer,

- a költségvetés végrehajtásához kapcsolódó beszámolási rendszer,

- az államháztartáson kívüli szervek (természetes és jogi személyek) államháztartási kapcsolatára kiterjedő nyilvántartások rendszere (pl. folyószámla-, adós-, hitelező-vevő nyilvántartások).

Az államháztartás pénzügyi információs rendszeréről szóló 158/1995. (XII. 26.) Korm. rendeletet módosító 255/1997. (XII. 21.) Korm. rendelet új feladatot írt elő a polgármesteri hivatalok számára. Eszerint a polgármesteri hivatal az önkormányzatnak és költségvetési szerveinek költségvetését a rendelet-tervezet képviselő-testület elé terjesztésétől számított 30 napon belül a TÁKISZ-ához nyújtja be.

Ellenőrzés

92. § (1) A helyi önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi.

(2) A saját intézmények pénzügyi ellenőrzését a helyi önkormányzat látja el. A helyi önkormányzat gondoskodik gazdálkodásának belső ellenőrzéséről jogszabályban meghatározott képesítésű ellenőr útján.

(3) A pénzügyi bizottság - egyebek között - az önkormányzatnál és intézményeinél:

a) véleményezi az éves költségvetési javaslatot és a végrehajtásáról szóló féléves, éves beszámoló tervezeteit;

b) figyelemmel kíséri a költségvetési bevételek alakulását, különös tekintettel a saját bevételekre, a vagyonváltozás (vagyonnövekedés, -csökkenés) alakulását, értékeli az azt előidéző okokat;

c) vizsgálja a hitelfelvétel indokait és gazdasági megalapozottságát, ellenőrizheti a pénzkezelési szabályzat megtartását, a bizonylati rend és a bizonylati fegyelem érvényesítését.

(4) A pénzügyi bizottság vizsgálati megállapításait a képviselő-testülettel haladéktalanul közli. Ha a képviselő-testület a vizsgálati megállapításokkal nem ért egyet, a vizsgálati jegyzőkönyvet az észrevételeivel együtt megküldi az Állami Számvevőszéknek.

92/A. § (1) A megyei, a megyei jogú városi, a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzat képviselő-testülete köteles könyvvizsgálót megbízni, továbbá a pénzügyminiszter és a belügyminiszter által meghatározott egyszerűsített tartalmú - a helyi önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó - éves pénzforgalmi jelentését, könyvviteli mérlegét, továbbá pénzmaradvány- és eredménykimutatását a Belügyi Közlönyben és a Cégközlönyben közzétenni. A képviselő-testület e rendelkezés hatálybalépésétől számított 60 napon belül köteles - szakmai szempontok szerint - a pályázatot kiírni, azt elbírálni és a polgármester a könyvvizsgáló számára a megbízást kiadni.

(2) A helyi önkormányzat, ha az előző évben a teljesített kiadásainak összege meghaladta a 100 millió forintot és hitelállománnyal rendelkezik, vagy hitelt vesz fel, köteles az (1) bekezdésben foglaltakat a hitelfelvétel évétől a hiteltörlesztés utolsó évéig bezárólag évente könyvvizsgálóval felülvizsgáltatni és közzétenni.

Az Állami Számvevőszék a magas színvonalú szakmai munka ellenére képtelen átfogni az önkormányzati rendszer egészét. A gazdálkodás ellenőrzéséért a törvény szerint az ÁSZ a felelős, ténylegesen csak a töredékét képes áttekinteni az önkormányzatoknak. A hatályos szabályozás az ÁSZ vizsgálatai alapján alig teszi lehetővé a megállapítások realizálását. A legsúlyosabb pénzügyi-gazdálkodási szabálytalanságok megállapítását is csak elvétve követi komoly szankció.

Az ellenőrzéssel kapcsolatos rendelkezésekből az Ötv. 1994. évi módosítása során változást hozott, hogy a helyi önkormányzat köteles gondoskodni a gazdálkodásának a belső ellenőrzéséről, mégpedig a jogszabályban meghatározott képesítésű ellenőr útján. A törvényben említett "meghatározott képesítésű ellenőr" olyan revizor, akinek a foglalkoztatása elsősorban az önkormányzat nagysága és gazdasági ereje, valamint az intézmények számának a figyelembevételével történhet. A hatékony belső ellenőrzés nagymértékben segíti az önkormányzatot, ezen belül elsősorban a költségvetés végrehajtása és a gazdálkodás jogszerűsége szempontjából alapvető felelősséggel rendelkező polgármestert. A realitás a legtöbb helyen a társulásos alkalmazást feltételezi, hiszen egy magasan kvalifikált szakember önálló alkalmazása minden önkormányzatnál felesleges. Több község esetében ésszerű megoldásnak a társulásos formát tartjuk, a belső ellenőr alkalmazásának a költségei is jelentősen megoszlanak és kisebb anyagi tehertételt jelentenek az alkalmazó önkormányzatok számára.

Érdemi változást hozhat az ellenőrzés terén a pénzügyi bizottságra vonatkozó néhány új, konkrét rendelkezés.

A korábbi szabályozás az első önkormányzati ciklusban egyetlen kötelezően létrehozandó bizottságként nevesítette az ún. pénzügyi ellenőrző bizottságokat, de ezeket is csak a 2000 lakosnál nagyobb községek önkormányzatának kellett megalakítania. A pénzügyi ellenőrző bizottságok működése számos helyen formális volt. Ez adódhatott abból, hogy a költségvetési pénzügyek speciális szakismeretet igényelnek, amellyel a képviselők közül kevesen rendelkeztek. Ilyen szakemberek elsősorban a nagyobb városokban és a fővárosi kerületekben voltak. Ugyanakkor a szakismeretek elsajátításához szükséges segítséget sok helyen nem tudta megadni sem a polgármester, sem a jegyző - éppen az ismeretek speciális volta miatt. Az is beigazolódott, hogy maga az elnevezés (pénzügyi-ellenőrzési) is helytelen volt, hiszen ezek a bizottságok ténylegesen a legkülönbözőbb pénzügyi funkciókat látták el és tevékenységüknek csak egy kis része irányult konkrét ellenőrzésekre. Ennek a felismerésnek a jegyében született az a törvényi rendelkezés, amely a bizottságnak a feladatkörét már sokkal szélesebben határozza meg. Így a pénzügyi bizottság funkciója különösen

- az éves költségvetési javaslat, illetve a végrehajtásáról szóló féléves és éves beszámolók tervezeteinek a véleményezése. Ez átfogja egy-egy önkormányzat működésének legfontosabb elemeit;

- a különböző költségvetési bevételek alakulásának figyelemmel kísérése. Ezek közül is kiemelkedők a saját bevételek, a vagyonváltozás alakulásának rendszeres, értékelése, akár vagyonnövekedésről, akár vagyoncsökkenésről van szó. A törvény megkívánja a vagyonváltozás alakulását előidéző okoknak az elemzését is;

- vizsgálja a hitelfelvétel indokait, azok gazdasági megalapozottságát. Célszerű, ha a bizottság rendszeresen ellenőrzi az operatív gazdálkodást. Ennek megfelelően ellenőrizheti mind a pénzkezelési szabályzat megtartását, mind pedig a bizonylati rend és a bizonylati fegyelem érvényesülését.

Az új törvényi rendelkezésekkel összhangban a jogalkotó nagy súlyt helyez a pénzügyi bizottság vizsgálati megállapításainak a realizálására. A pénzügyi bizottságnak a megállapításait haladéktalanul közölnie kell a képviselő-testülettel. Ha a képviselő-testület nem ért egyet a vizsgálati megállapítással, akkor a vizsgálati jegyzőkönyvet az észrevételével együtt meg kell küldenie az Állami Számvevőszéknek. Ha előfordul olyan helyzet, hogy feloldhatatlan véleménykülönbség alakul ki a képviselő-testület és a bizottság között, akkor végül az Állami Számvevőszék az ügyben a szakmai vitát eldöntő szervezet.

Belső ellenőrzésként kell megszervezni az önkormányzat hivatalában és az intézményekben folyó gazdálkodás ellenőrzését, amely magába foglalja

- a vezetők ellenőrzési kötelezettségét;

- a különböző gazdálkodási folyamatokba beépített ellenőrzést;

- a függetlenített, vagy osztott munkakörben alkalmazott belső ellenőr tevékenységét.

Az önállóan gazdálkodó intézmények felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzésének formája a tulajdonosi funkcióval összefüggő átfogó vagy általános "külső ellenőrzés", amely kiterjed

- az intézmény szervezetére, általános működésére, az alapító határozat szerinti tevékenység értékelésére;

- a gazdálkodási tevékenység vitelére;

- az eszközökkel való gazdálkodás hatékonyságának és szabályszerűségének vizsgálatára és értékelésére.

Az önkormányzat az ellenőrzési feladatait a következő szervezetek útján, illetőleg közreműködésével láthatja el a fentiekben kifejtettek után most már modellszerűen összefoglalva

a) az önkormányzati hivatalnál (a vezetői és munkafolyamatba épített ellenőrzésen túl)

- a pénzügyi bizottság,

- a függetlenített - vagy osztott munkakörben alkalmazott belső ellenőr,

- alkalmi szakértői csoportok,

- társulásos formában,

- külső szakértő közreműködésével.

b) az intézményeknél folytatott külső ellenőrzés

- pénzügyi bizottság,

- főállású ellenőr (ellenőrzési csoport) alkalmazása az önkormányzati hivatalnál,

- társulásos formában,

- felkért külső szakértő útján.

Az önkormányzat önállóan dönthet, hogy ellenőrzési feladatait milyen szervezettel látja el, illetőleg milyen megoldást választ. Az ellenőrzés rendjét az önkormányzatoknak a Szervezeti és Működési Szabályzat mellett Ellenőrzési Szabályzatban is rögzíteni kell.

Az önkormányzatok egy részénél az önkormányzati törvény könyvvizsgálói kötelezettséget ír elő

- a megyei, a megyei jogú városi, a fővárosi kerületi önkormányzat képviselő-testülete köteles könyvvizsgálót megbízni az önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó beszámoló felülvizsgálatára, valamint a gazdasági, pénzügyi tevékenység folyamatos figyelemmel kísérésére (állandó könyvvizsgálati feladat);

- azok a helyi önkormányzatok, amelyeknél az előző évben teljesített kiadások összege meghaladja a 100 millió forintot és hitelállománnyal rendelkeznek, vagy hitelt vesznek fel, kötelesek az önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó beszámolót évente felülvizsgáltatni, mégpedig a hitelfelvétel évétől a hiteltörlesztés utolsó évéig bezárólag (eseti könyvvizsgálat).

A könyvvizsgálat célja a számviteli törvény (az 1998-ig a tíz alkalommal módosított 1991. évi XVIII. törvény) előírásaival összhangban, annak megállapítása, hogy az önkormányzat által összeállított beszámoló a számviteli - és az államháztartási törvény, továbbá a vonatkozó kormányrendeletek előírásai szerint készült-e, valamint megbízható és valós képet ad-e a vagyoni és pénzügyi helyzetről, az önkormányzati működés eredményeiről.

Az állandó könyvvizsgálatra kötelezettek körében az auditálás kiterjed

a) a beszámoló

- a mérleg

- az éves pénzforgalmi jelentés,

- a pénzmaradvány, illetve az eredmény-kimutatás hitelesítésére.

b) a költségvetés és a zárszámadási rendelettervezet véleményezésére

c) az önkormányzat pénzügyi, vagyoni helyzetének elemzésére.

Az Ötv.-nek a könyvvizsgálatra vonatkozó módosító szabálya 1995. október 15-én lépett hatályba, a felülvizsgálat és a hitelesítés első alkalommal az 1995. évi beszámolóra vonatkozott. Eseti könyvvizsgálatot 1996. évben kellett első ízben végezni, ahol az 1994. év költségvetés kiadási összege meghaladta a 100 millió Ft-ot és hitelállománnyal rendelkezik az önkormányzat. Az auditálás az 1995. évi beszámolóra vonatkozott először.

A könyvvizsgálatnak az önkormányzati területre történő részleges kiterjesztése nem teszi feleslegessé a külső ellenőrzést. Az Állami Számvevőszék kiemelt ellenőrzési feladata az önkormányzatok támogatási rendszerének a vizsgálata.

92/B. § (1) A könyvvizsgálattal, a költségvetési beszámoló felülvizsgálatával a Magyar Könyvvizsgálói Kamara által vezetett könyvvizsgálói névjegyzékben szereplő "költségvetési" minősítésű könyvvizsgáló bízható meg.

(2) Nem lehet könyvvizsgáló a helyi önkormányzat polgármestere, képviselő-testületének tagja, költségvetési szervének dolgozója és ezek közeli hozzátartozója [Ptk. 685. § b) pont], e minősége fennállása alatt, illetve annak megszűnésétől számított három évig.

(3) A könyvvizsgálói feladatot ilyen tevékenység folytatására jogosult, a Magyar Könyvvizsgálói Kamara által a társaságokról vezetett névjegyzékben szereplő szervezet is elláthatja. A könyvvizsgálói szervezet megbízásakor a könyvvizsgálatot elvégző természetes személyt (bejegyzett könyvvizsgálót) is meg kell nevezni. Ebben az esetben az (1) és (2) bekezdésekben meghatározott előírások a bejegyzett természetes személyre (bejegyzett könyvvizsgálóra) vonatkoznak.

A könyvvizsgálattal, a költségvetési beszámoló felülvizsgálatával, magasan kvalifikált "költségvetési" minősítésű, a könyvvizsgálói névjegyzékben (a Magyar Könyvvizsgálói Kamara vezeti) szereplő könyvvizsgáló bízható meg. Nem lehet könyvvizsgáló az, akinek a személye összeférhetetlenségi helyzetet teremtene az önkormányzattal (legalább 3 évig, amíg e minősége fenn áll), így a polgármester, a képviselő-testületi tag, a költségvetési szerv dolgozója és ezek közeli hozzátartozója. A könyvvizsgálói feladatot gazdasági társaság is elláthatja, ilyen esetben is meg kell jelölni a könyvvizsgálói tevékenységet ténylegesen elvégző könyvvizsgáló személyét.

92/C. § (1) A könyvvizsgáló betekinthet a helyi önkormányzat könyveibe, a polgármestertől és az önkormányzat költségvetési szerveinek dolgozóitól felvilágosítást kérhet. Feladata különösen a helyi önkormányzat befektetett eszközeinek, készletállományának, pénzeszközeinek, követeléseinek és kötelezettségeinek, pénzmaradványának és eredményének vizsgálata. A könyvvizsgáló tanácskozási joggal vehet részt a képviselő-testület nyilvános és zárt ülésén. A könyvvizsgálót a véleményezési körébe tartozó témákban a képviselő-testület ülésére a polgármester köteles meghívni.

(2) A 92/A. § (1) bekezdésében foglalt helyi önkormányzatok körében a könyvvizsgáló köteles megvizsgálni a képviselő-testület elé terjesztett költségvetési és zárszámadási rendelettervezeteket abból a szempontból, hogy azok valós adatokat tartalmaznak-e, illetve megfelelnek-e a jogszabályok előírásainak, továbbá a pénzügyi helyzetet elemezni, különösen az adósságot keletkeztető kötelezettségvállalások tekintetében.

(3) A képviselő-testület a könyvvizsgálóval kötött külön szerződésben más - gazdasági kihatású - előterjesztés könyvvizsgálói véleményezését is kérheti.

(4) A könyvvizsgáló véleményéről írásban köteles tájékoztatni a képviselő-testületet.

(5) A könyvvizsgálói véleményezés körébe tartozó előterjesztésről a könyvvizsgáló írásos véleménye nélkül érvényes döntés nem hozható.

(6) Ha a könyvvizsgáló tudomást szerez az önkormányzat vagyonának várható jelentős csökkenéséről és más olyan tényről, amely önkormányzati tisztségviselő törvényben meghatározott felelősségre vonását vonhatja maga után, köteles a képviselő-testület összehívását kérni a polgármestertől. Ha a polgármester a képviselő-testület ülését nem hívja össze, a könyvvizsgáló kezdeményezésére a fővárosi, a megyei közigazgatási hivatal vezetője az ülést összehívja. Ha a képviselő-testület a szükséges döntéseket nem hozza meg, a könyvvizsgáló erről a fővárosi, a megyei közigazgatási hivatal vezetőjét értesíti.

A könyvvizsgálót az önkormányzatnak olyan helyzetbe kell hozni, hogy teljes képet kapjon a gazdasági helyzetről. A törvény ezért mondja ki, hogy a könyvvizsgáló betekinthet az önkormányzat dokumentumaiba, felvilágosítást kérhet a polgármestertől, a költségvetési szervek dolgozóitól. Részt vehet tanácskozási joggal a testület ülésein, a véleményezési körébe tartozó ügyekben meghívása a képviselő-testületi ülésre kötelező. A könyvvizsgáló véleményéről köteles tájékoztatni a képviselő-testületet. Egyes előterjesztések ügyében a könyvvizsgálói véleményezés hiányában érvényes döntést a képviselő-testület nem hozhat. Ha a könyvvizsgáló olyan ismeretek birtokába jut, amelyek az önkormányzat vagyonának jelentős csökkenésére utalnak köteles a polgármestertől a képviselő-testület összehívását kérni. Ha a polgármester a képviselő-testület ülését nem hívja össze, a könyvvizsgáló kezdeményezésére azt a közigazgatási hivatal teszi meg. Úgyszintén a közigazgatási hivatalt értesíti a könyvvizsgáló arról is, ha a képviselő-testület a szükséges döntéseket nem hozza meg. A fenti szabályokat az 1995. évi XLVIII. törvény 120. § (2) bekezdése iktatta be - 1995. június 30-ától - az Ötv.-be.

Az Alkotmánybíróság a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény 120. § (2) bekezdésével kiegészített Ötv. szabályok alkotmányellenességének megállapítása iránti indítvány elbírálása kapcsán rámutatott arra, hogy "a könyvvizsgáló - meghatározott önkormányzati körben való - kötelező megbízásának és az önkormányzati gazdálkodás vizsgálatára vonatkozó feladatainak és jogosítványainak 1995. évi XLVIII. törvényben megfogalmazott szabályai, bár kapcsolódnak az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában megállapított alapjogához nem tartalmaznak olyan rendelkezéseket, amelyek az alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozzák meg. Az új szabályok csak olyan vizsgálati, javaslati, kezdeményezési és jelentési határidőket állapítanak meg, amelyek nem sértik az önkormányzatok önállóságát." [53/1995. (IX. 15.) AB határozat]

92/D. § (1) Ha a könyvvizsgáló a 92/A. § (1)-(2) bekezdésében, illetve a 92/C. § (2)-(3) bekezdésében meghatározott feladatát a megbízási szerződésben rögzített határidőre előreláthatólag nem tudja teljesíteni, köteles ezt a határidő lejárta előtt legalább 30 nappal - illetve, ha az akadályozó körülmény később keletkezett, akkor ennek bekövetkeztétől számított 3 munkanapon belül - a helyi önkormányzatnak írásban bejelenteni. Ezt követően a helyi önkormányzat képviselő-testülete - a körülményeket mérlegelve - vagy határidőt szab az utólagos teljesítésre, vagy haladéktalanul - pályázati eljárás nélkül - új könyvvizsgálót bíz meg.

(2) Ha a könyvvizsgáló a bejelentési kötelezettségének nem tesz eleget, és feladatát a szerződésben rögzített határidőben nem teljesíti, a helyi önkormányzat képviselő-testülete a határidő lejártakor - a mulasztó könyvvizsgáló költségére - az (1) bekezdésben foglaltak szerint jár el. Ezzel egyidejűleg a bejelentési kötelezettségét, illetőleg a szerződés teljesítését menthető ok nélkül elmulasztó könyvvizsgálóval szemben

a) az ebből eredő kártérítési igényét érvényesíti a polgári jogi felelősség általános szabályai szerint, és

b) a 92/B. § (1) bekezdésében foglalt könyvvizsgálói névjegyzékből a "költségvetési" minősítésének törlését kezdeményezi.

(3) Ha a helyi önkormányzat az (1)-(2) bekezdésben foglalt kötelezettségének eleget tesz, az esetleges késedelem miatt vele szemben nem alkalmazhatók a költségvetési törvényben meghatározott normatív állami hozzájárulás finanszírozása feltételeinek elmulasztásához kapcsolódó jogkövetkezmények.

Ez az új szabály (az 1996. évi L. törvény 2. §-a iktatta be az Ötv.-be, hatályos 1996. június 27-étől) a könyvvizsgáló feladatteljesítésének egyes eljárási kérdéseit tartalmazza. Így ha a könyvvizsgáló a megbízási szerződésben rögzített határidőre előreláthatólag nem tudja teljesíteni feladatát, köteles azt haladéktalanul, de legalább a határidő lejárta előtt 30 nappal a helyi önkormányzatnak írásban bejelenteni. A képviselő-testület a törvényeket mérlegelve új határidőt szabhat, vagy új könyvvizsgálót bízhat meg. Ha pedig a könyvvizsgáló a feladatát a szerződésben rögzített határidőn belül nem teljesíti a helyi önkormányzat képviselő-testülete a mulasztó könyvvizsgáló költségére pótoltatja azokat, illetőleg a mulasztó könyvvizsgálóval szemben kártérítési igénnyel léphet fel és kezdeményezheti a könyvvizsgálói névjegyzékből "a költségvetési" minősítésének törlését.

X. fejezet

A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK ÉS A KÖZPONTI ÁLLAMI SZERVEK, AZ ÖNKORMÁNYZATI JOGOK VÉDELME

A központi állami szerveknek a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladata és hatásköre

93. § (1) Az Országgyűlés törvényben szabályozza:

a) a helyi önkormányzatok jogállását, kizárólagos feladat- és hatáskörét, a kötelezően ellátandó feladatait, kötelező szervtípusait, működésének garanciáit, anyagi eszközeit és gazdálkodásának alapvető szabályait;

b) a helyi önkormányzati képviselők jogállását, megválasztásuk rendjét, jogait és kötelezettségeit.

Az Európai Önkormányzati Karta I/2. cikkelye szerint az önkormányzati jogokat az Alkotmányban is el kell ismerni. Ezt az Országgyűlés az 1990. évi LXVIII. számú törvénnyel meg is tette. Az Alkotmány IX. fejezet 41-44/B. §-ai tartalmazzák a helyi önkormányzatok működésének alapvető szabályait.

Az Országgyűlés az Ötv. 93. § (1) bekezdésében megfogalmazott feladatkörét teljesítette, formailag (a szabályozás átfogja az önkormányzatok szervezetét, működését, gazdálkodását és védelmét) és tartalmilag (az Alkotmányban és az Ötv.-ben az önkormányzatok működését több garanciális szabállyal erősítette meg).

Mind magának az Alkotmánynak (ahol az önkormányzati jogok az európai átlagnál részletesebb szabályozást kapnak), mind pedig az önkormányzati törvénynek a megalkotásához, illetve megváltoztatásához minősített többségre (2/3-os) van szükség [Alkotmány 24. § (3), 44. § c)], ami pedig garantálja önkormányzati rendszerünk stabilitását.

A rendszerváltást követően a parlament számos - az önkormányzatokkal kapcsolatos - alapvető törvényt alkotott a helyi önkormányzatokról és a helyi választásokról szóló ( 1990. évi LXV. törvény, 1990. évi LXIV. törvény) törvényeken túlmenően is, így pl. az 1990. évi LXVII. törvény a polgármesterekről, az 1991. évi XX. törvény a hatáskörökről, az 1991. évi XXXIII. törvény az önkormányzati tulajdonról, ide értve még az ágazati törvényeket is. A törvényhozói munka alapján ma a jogi szabályozás oldaláról csaknem teljesnek mondható az Országgyűlés törvényalkotói szerepe.

(2) Az Országgyűlés a Kormánynak - az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett - javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes [Alkotmány 19. § (3) bek. 1. pont]. Ha az Országgyűlés az önkormányzati képviselő-testületet feloszlatja, egyidejűleg 60 napon belüli időpontra kitűzi az időközi választást.

(3) Az Országgyűlés a feloszlatásról a soron következő ülésén határoz. E napirend tárgyalására meg kell hívni az érintett önkormányzat polgármesterét. A polgármester jogosult a feloszlatásra vonatkozó javaslattal kapcsolatban a képviselő-testület álláspontját a határozathozatal előtt ismertetni.

Az Ötv. által szabályozott széles felelősségű önkormányzati rendszerünk működésének egyik leglényegesebb garanciális eleme az alkotmányellenes helyi önkormányzat feloszlatásának a joga. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésében meghatározott eljárás fontos sorrendet állít fel a különböző állami szervek közt. Az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzését a közigazgatási hivatalvezető látja el (Ötv. 98. §). Alkotmányellenesnek vélt önkormányzati működés esetén tehát az első lépést a korrekcióra a hivatalnak kell megtenni.

A hivatalok működését a belügyminiszter irányítja (Ötv. 96. §), aki a törvényességi jelzése alapján "kezdeményezi a kormánynál az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását" [Ötv. 96. § b)].

A kormány javaslata alapján az Alkotmánybíróság véleményt nyilvánít a helyi képviselő-testület működésének alkotmányellenességéről (Ötv. 114. §). Az Országgyűlés csak ezt követően dönt a Kormány javaslatáról, mégpedig sürgősséggel, soron következő ülésén, hiszen a helyi közügyek intézésére hivatott önkormányzati testület alkotmányellenes működésének fenntartása nem veszélyeztetheti a lakosság érdekeit.

Az önkormányzati képviselő-testület egy-egy jogellenes döntése, melyet bírósági döntés alapján utóbb kiigazít, semmiképpen sem elégséges feltétel a feloszlatás kezdeményezéséhez. Ugyanakkor lehet egyetlen képviselő-testületi döntés is a feloszlatás alapja, ha azt alkotmányellenes működés követi. Az alkotmányellenességnél nemcsak egy konkrét alkotmányos rendelkezés megsértését kell vizsgálni, hanem az alkotmányban rögzített alapvető rendelkezések érvényesülését is.

Az önkormányzat működésének alkotmányellenessége egyebek közt akkor következik be, ha a képviselő-testület működésképtelenné válik. Ennek általános megnyilvánulása az, hogy tartósan nem teljesíti a törvényben megjelölt feladat- és hatásköreit.

Egzakt módon nem határozható meg az az esetcsoport, amely a működésképtelenséget bizonyítja. Az önkormányzati testület működésképtelensége azonban leginkább az alábbiakkal jellemezhető.

- A képviselő-testület nem teljesíti kötelezettségeit. Ilyen eset pl., hogy a szervezeti és működési szabályzat megalkotása elmulasztása mellett nem hozza meg költségvetési rendeletét, ezáltal a település és annak intézményrendszere nem rendelkezik költségvetéssel, pénzellátással, így az intézményrendszer gazdálkodása ellehetetlenül.

- A képviselő-testület ismételten törvénysértést követ el, amelyet közigazgatási hivatalvezető jelzése nyomán indult alkotmánybírósági, bírósági kötelezés ellenére sem szüntet meg.

- Elmulasztja meghozni a fontos személyi, szociális döntéseket, például nem nevezi ki az intézmények vezetőit (irányítás hiányában pedig azok működőképessége veszélybe kerül), elmulasztja a szociális segélykérelmek elbírálását.

- Előfordulhat az is, hogy a képviselő-testületi tagok többsége az ülésekről rendszeresen távol marad. Ilyen esettel akkor találkozunk, amikor a képviselő-testület nem tud együtt dolgozni a polgármesterrel, és annak érdekében, hogy a polgármestert lemondásra kényszerítse "obstrukcióhoz" folyamodik, s ezzel a testület határozatképességét szándékosan meghiúsítja. A testületi határozatképesség meghiúsítása a törvény szándékaival ellentétes magatartás, alkotmányellenes joggyakorlást fejez ki.

Az önkormányzati képviselő-testület feloszlatásának a rendeltetése az, hogy az önkormányzati működés lehetetlenné válása esetén, a központi beavatkozás révén ismételten működőképessé tehető legyen az önkormányzat, s annak a választásokkal megújított képviselő-testülete.

Ha az Országgyűlés az önkormányzati képviselő-testületet feloszlatja, egyidejűleg 60 napon belüli időpontra kitűzi az időközi választást. A tárgyalt § (3) bekezdése előírja, hogy "Az Országgyűlés a feloszlatásról a soron következő ülésen határoz. E napirend tárgyalására meg kell hívni az érintett önkormányzat polgármesterét. A polgármester jogosult a feloszlatásra vonatkozó javaslattal kapcsolatban a képviselő-testület álláspontját a határozathozatal előtt ismertetni."

Az Alkotmánybíróság a tiszaderzsi önkormányzat feloszlatására irányuló (AB 1220/h/1992/3. számú) ügyben kifejtette, hogy az Ötv. 114. §-ában megállapított feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban láthatja el. Ezért nem vizsgálja felül a Kormány javaslatában rögzített állításokat és nem tekinti feladatának, hogy saját ténymegállapításokat tegyen. Ezért az Alkotmánybíróság a konkrét ügyben csak arról a jogi kérdésről nyilatkozott, hogy az önkormányzati képviselő-testület működésének hiánya lehet e alkotmánnyal ellentétes.

Az Alkotmánybíróság elvi véleményét azzal támasztotta alá, hogy az Alkotmány 42. §-a értelmében "a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választó polgárai közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga". Az önkormányzati képviselő-testület működésének hiánya, a törvénynek megfelelő működés tartós mellőzése, a működőképesség helyreállításának, a működés folytatásának kilátástalansága ellentétes az Alkotmánnyal. Sérti a választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való jogát, valamint azt a jogot, hogy a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján gyakorolják (Alkotmány 44. § (1) bekezdése). A képviselő-testület működésének elmaradása ellentétes azzal a rendelkezéssel is, mely szerint az Alkotmány és a törvények feladatokat és kötelezettségeket állapítanak meg a képviselő-testületnek (Alkotmány 44/A. §). Erre tekintettel tehát alkotmánysértő mulasztás az, ha a képviselő-testület alkotmányos jogait és kötelezettségeit huzamos ideig nem gyakorolja.

A folyamatos önkormányzati működést az új önkormányzati képviselőtestület megválasztásáig a köztársasági elnök által kinevezett köztársasági biztos gyakorolja [Ötv. 94. § d)]. Ez a szabály az átmenet viszonylagos javaslattalanságát célozza.

(4) Az Országgyűlés dönt az állam területi tagozódásáról, továbbá - az érintett önkormányzatok véleményének kikérése után - a megyék összevonásáról, szétválasztásáról, határainak megváltoztatásáról, elnevezéséről és székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról, valamint a fővárosi kerületek kialakításáról.

Az Alkotmány 41. §-a határozza meg az ország alapvető területi tagozódását. Ezek közül a legfontosabb elemek változtatásához (főváros, megyék, megyei jogú városok, fővárosi kerületek) az Ötv. is az Országgyűlés döntését igényli.

Kiemelkedik ezek közül a megyék összevonásának, szétválasztásának, határainak és székhelyeinek megváltoztatása, mely gondos mérlegelést és országgyűlési döntést igényel.

Ugyanilyen - a települési kapcsolatokat radikálisan befolyásoló - jellegű a fővárosi kerületek kialakításának kérdése is.

BH1993. 117. Az önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe nem tartozó ügyekben ha törvény eltérően nem rendelkezik - nem lehet népszavazást kiírni [1990. évi LXV. tv. 46. §, 47. §, 93. § (4) bek., 1991. évi XXIV. tv. 3. §, 17/1991. (XII. 17) ö. r. 6. § (1) bek.].

94. § A köztársasági elnök:

a)

b) az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről;

A köztársasági elnök a városi cím adományozásakor, a községalakítás, illetve egyesítés megszüntetés, város és község elnevezése tárgykörében hozott döntésekor a belügyminiszter által előkészített anyagokra támaszkodik. A belügyminiszter az előkészítési eljárással a köztársasági elnök jogkörét nem korlátozza, hanem szakmailag alapozza meg. Erre azért van szükség, mert az Ötv. komoly feltételeket támaszt. A szóban forgó területszervezési döntésekkel szemben meghatározza az új község alakításának feltételeit (Ötv. 52. §, hatályos 1994. december 11-től), a községegyesítés megszüntetését (Ötv. 53. §), illetve a községek egyesítését (Ötv. 54. §), illetve a városi cím elnyerésének feltételeit (Ötv. 59. §), de iránymutatást ad a községek és városok nevének megállapításához is (Ötv. 58. §). Az itt említett szabályokat (különösen az 52. §-t és az 53. §-t) érintette az Alkotmánybíróság 18/1993. (III. 19.) AB határozata.

A köztársasági elnök nem rendelkezik olyan szakapparátussal, amelyik a döntés-előkészítés folyamatában a maguk komplexitásában tudná vizsgálni az említett törvényi feltételek meglétét. Az önkormányzatok legfontosabb területszervezési kérdéseiben a köztársasági elnök az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt.

Az előkészítő eljárásban a belügyminiszter minden esetben részt vesz. A község várossá nyilvánítása esetében csak a belügyminiszter útján kerülhet a képviselő-testület kezdeményezése a köztársasági elnök elé (Ötv. 59. §), hiszen ennél a döntésnél kell a legtöbb feltétel meglétét vizsgálni, amelyeket a Belügyminisztérium dolgozott ki.

Az önkormányzati jogok minden helyi önkormányzat tekintetében egyenlőek. A települések önkormányzati jogai nem térnek el attól függően, hogy a település község vagy város. Törvény a települési önkormányzatoknak a település nagyságától, a lakosságszámtól és egyéb feltételektől függően eltérő feladatokat, hatásköröket, kötelezettségeket állapíthat meg. A különbségtétel nem a községi vagy városi címen alapul, hanem a teljesítőképességtől függ.

A városi cím kifejezi a település fejlettségének színvonalát és térségi szerepét. A település városias megjelenését pedig kulturált városközpontja mutatja. Hozzá tartozik a települési infrastruktúra, a közműhálózat kiépítettsége, a közvilágítás, az út-járda minősége. A közműellátottság főtt mutatóiban és összességében feleljen meg a hasonló városokénak a település városszerkezete, városi megjelenése legyen korszerű, őrizze meg történelmi értékeit, hangulatát.

A városoktól elvárható, hogy nemcsak a saját lakosságuknak, de a térségükben élőknek is munkalehetőséget adnak, és főként közszolgáltatást nyújtanak. A térségi szerepben kifejeződik a földrajzi fekvés, a jó közlekedési összeköttetés a környékével. A térségi szerep alkotó eleme, hogy a település rendelkezik középfokú (oktatási, egészségügyi) intézményekkel, olyan közszolgáltatásokat nyújt, melyeket a térsége is igénybe vesz. A város térségére kisugárzó erővel bír, katalizátori szerepet tölt be, együttműködik a vonzáskörzetébe tartozó önkormányzatokkal.

c)

d) köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, továbbá az államigazgatási feladatok ellátásának irányítására - az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre -, ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testületet feloszlatja.

Köztársasági biztost akkor nevez ki a köztársasági elnök, ha az Országgyűlés feloszlatja az alkotmányellenesen működő önkormányzat képviselő-testületét és egyidejűleg 60 napra kitűzi az időközi választásokat.

Az új képviselő-testület megalakulásáig, illetve a polgármester megválasztásáig a köztársasági biztos köteles gondoskodni a folyamatos ügyvitelről. A köztársasági biztos megbízatásának időtartama alatt gyakorolja azokat a feladat- és hatásköröket, amelyeket a jogszabály a polgármesternek állapít meg, továbbá halaszthatatlan esetben dönthet olyan ügyekben, melyek a képviselő-testület átruházható jogkörei (Ötv. 9-10. §). A köztársasági biztosnak ezenfelül konkrét feladatkör is megállapítható.

95. § A Kormány:

a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;

b) javaslatot terjeszt az Országgyűléshez az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására;

A kormánynak a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos hatásköre többnyire indirekt eszközökből áll. A legjelentősebb jogosítvány a törvényességi ellenőrzés, melyet - a belügyminiszter közreműködésével a közigazgatási hivatalokon keresztül - közvetett módon gyakorol és mely utólagos törvényességi normakontrollt jelent a bíróság előtti keresetindítás lehetőségével.

A törvényességi ellenőrzés a kormányt mint az államigazgatás vezető testületét illeti meg az önkormányzatok működése felett.

A polgári demokráciák közigazgatási rendszereiben mindenütt meglevő jogosítvány a törvényességi ellenőrzés vagy felügyelet. A közigazgatás működésének egységét a központi államigazgatási szervek által gyakorolt törvényességi ellenőrzés biztosítja.

A Helyi Önkormányzatok Európai Kartája (8. §) - melyhez az Ötv. elfogadását követően Magyarország hivatalosan is csatlakozott - a következőképpen szabályozza az államigazgatás önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzési lehetőségeit

- A helyi önkormányzati szervek államigazgatási ellenőrzését csak az Alkotmányban vagy a törvényben meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni.

- A helyi önkormányzati szervek tevékenységének államigazgatási ellenőrzése általában csak a tevékenység törvényességének és az Alkotmány elveivel való összhangjának vizsgálatára irányulhat.

- A helyi önkormányzatok államigazgatási ellenőrzését olyan módon kell gyakorolni, hogy az azt megvalósító ellenőrző hatóság beavatkozása arányban legyen a védeni szándékolt érdekek fontosságával.

A Kormány törvényességi ellenőrzési jogköre európai értékekre építő megoldás, mely azonban eszközeiben gyenge, intézkedési jogot nem tartalmaz, és az önkormányzatok számára bírói jogvédelmet nyújt.

A törvényességi ellenőrzés során alkotmányellenes működés megállapítása esetén sem tehet mást a Kormány, mint javasolhatja az Országgyűlésnek a helyi képviselő-testület feloszlatását. Erről az Ötv. 93. § (2) és (3) bekezdéséhez fűzött magyarázatok között bővebben írtunk.

c) rendeletben határozza meg a helyi közszolgálat képesítési előírásait;

A Kormány az önkormányzatok számára nem állapíthat meg feladat- és hatáskört, mivel azt csak törvény teheti meg [Ötv. 1. § (5), 6. § (1)-(2)]. A törvények kezdeményezési joga a Kormányt is megilleti és a parlamentáris demokráciáknak megfelelően többnyire az is kezdeményezi, de maga a törvényhozói jogkör kizárólag az országgyűlést illeti meg (Alkotmány 25. §).

A Kormány törvénykezdeményezési jogkörének nem akadálya az az alkotmányos előírás (Alkotmány 44. § c)], miszerint az önkormányzati törvényhez, illetve az önkormányzati alapjogok korlátozásához minősített országgyűlési többség szükséges. A nem minősített törvények vonatkozásában is meghatározza a kormány törvénykezdeményezési jogkörének kereteit az Ötv. 6. § (2) bekezdése, mely szerint helyi közügyet csak kivételesen lehet más (nem önkormányzati) szerv hatáskörébe utalni. Az említett korlátok azonban csak az önkormányzatok saját feladat- és hatásköreire vonatkoznak.

Közvetlen kormányzati befolyást tesz lehetővé a Kormány azon jogköre, hogy rendeletben határozhatja meg a helyi közszolgálat képesítési előírásait. Országos érdek fűződik ahhoz, hogy a közfeladatokat megfelelően képzett, pártatlan köztisztviselők intézzék, akik szakmai, végzettségük, képzettségük alapján látják el közfeladataikat. A Kormány rendelkezik azzal a lehetőséggel, hogy átfogóan képes áttekinteni a különböző ágazatok munkaköri szükségleteit, illetve a munkakör betöltéséhez szükséges szakmai képesítési minimumokat meg tudja határozni. E szabályozási jogkörrel élve azonban a Kormány nem sértheti az önkormányzatok szabad szervezetalakítási jogkörét.

d) irányítja az államigazgatási feladatok ellátását és gondoskodik végrehajtásuk feltételeiről;

Az önkormányzati szervek (polgármester) kivételesen kaphatnak államigazgatási feladat- és hatáskört is, [Ötv. 7. § (1)], illetve az önkormányzatoknál alkalmazott jegyzők (ügyintézők) általános államigazgatási, hatósági első fokú hatóságok.

Az államigazgatási hatáskörök gyakorlásánál a polgármester, illetve a jegyző nem önkormányzati minőségében jár el, hanem lényegében államigazgatási hatóságként. Az állampolgárokhoz közeli ügyintézés elve ugyanis azokban az esetekben is megköveteli a helyi hatáskör-telepítést, ha nem önkormányzati (helyi, közszolgáltatások) ügyek intézéséről van szó.

Hiba lenne párhuzamos hatóságok kiépítése helyi szinten. Azon túlmenően, hogy ennek nem is lennének meg a személyi és tárgyi feltételei, a közigazgatás két nagy alrendszere (államigazgatás és önkormányzati igazgatás) működésében elszakadna egymástól. Éppen ezért az Ötv. nem önkormányzati hatáskörként adja meg a helyi szervekre történő államigazgatási hatáskör-telepítés lehetőségét. E feladatok ellátásának irányítási joga az államigazgatás vezető szervét, a Kormányt illeti meg.

e) dönt az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzat között keletkező - jogilag szabályozott más eljárás keretébe nem tartozó - vitában.

A Kormány dönt az államigazgatási szerv és az önkormányzatok közt keletkezett hatásköri vitában, ha az nem tartozik más jogilag szabályozott útra. E rendelkezés lényegében kisegítő szabályként értelmezhető.

Az önkormányzatok alapvető jogai így saját feladat- és hatáskörei is bírósági védelemben részesülnek [Alkotmány 43. § (2)]. Előfordulhat, hogy sem a bíróság, sem pedig az Alkotmánybíróság nem tud eljárni az adott ügyben, mert például nincs előterjesztetett kereset vagy alkotmányossági panasz az ügyben. Ilyen lehet a negatív hatásköri összeütközés, amikor az egyik szervtípus (önkormányzati, államigazgatási) sem akar eljárni, tehát nincs megtámadható döntés. A Kormány ilyen esetben utasíthatja az államigazgatási szervet eljárásra, mely eredményeképpen hozott döntést meg lehet támadni a bírói fórumok előtt is.

96. § A belügyminiszter:

a) előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket;

b) kezdeményezi a Kormánynál az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását;

c) közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal tevékenységét érintő jogszabályok, állami irányítás egyéb jogi eszközei és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében;

d) összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztés, valamint a megyei önkormányzatok működésével összefüggő fejlesztés, tervezés és gazdálkodás kormányzati feladatait;

e)

A belügyminiszter mint a Kormány tagja az önkormányzatok felé csak azokkal a lehetőségekkel élhet, mellyel maga a Kormány rendelkezik és melyeket az Országgyűlés vagy a Kormány megállapít. Önálló döntési jogköre önkormányzati ügyekben a belügyminiszternek nincs. Azokban az esetekben, amikor döntési jogkört is magában foglaló összehangoló vagy irányítási feladata van a belügyminiszternek, az nem az önkormányzatokra, hanem az azokkal kapcsolatban álló más államigazgatási szervekre vonatkozik.

A belügyminiszter szerepe mégis kiemelkedően fontos, hiszen

- a választási jogi szabályozás előkészítése,

- a választások lebonyolításának irányítása,

- a központi és helyi közigazgatási szervek rendszerének, működésének és továbbfejlesztésének kimunkálása,

- a hatósági eljárási szabályok kidolgozása,

- az országos közigazgatási területi tagozódásával kapcsolatos jogszabályok előkészítése

a feladatkörébe tartozik.

A Belügyminisztérium lényegileg közigazgatási minisztérium is. Az önkormányzatokkal kapcsolatos feladatköre jóval szélesebb, mint amit a különböző szintű jogszabályok konkrétan megjelölnek. Az önkormányzati helyi igazgatási rendszer létrejöttével a minisztérium és az önkormányzatok kapcsolatának jellege a korábbi hierarchikus típusúból mellérendeltségi lett. A tárca szakmai szolgáltató tevékenységet is végez. A folyamatos tanácsadás fóruma pl. a BM Önkormányzati Tájékoztató, a nemzetközi segélykoordinációs iroda, az önkormányzati vagy közszolgálati "forró drót". A BM az önkormányzati szövetségekkel való folyamatos egyeztetés alapján képes a sajátos önkormányzati érdekek kormányzati képviseletére is.

Az Országgyűlés és a köztársasági elnök önkormányzatokat érintő hatásköre tárgyalásánál szó volt arról, hogy a szakmai döntések előkészítése kormányzati feladat. Az Ötv. 96. §-a ezeket részletezi, amikor megjelöli, hogy a területszervezési kérdések előkészítése a belügyminiszter feladatköre [Ötv. 96. § a) pont].

Hasonló a helyzet az önkormányzatokat érintő legsúlyosabb intézkedés, az alkotmányellenesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására irányuló országgyűlési előterjesztés benyújtásának előkészítő eljárásában is [Ötv. 96. § b) pont].

Az önkormányzatokat érintő törvényi szabályozásra egyebek közt a Kormánynak van kezdeményezési joga. Az e körbe tartozó törvényjavaslatok túlnyomó többségét a belügyminiszter készíti elő [Ötv. 96. § c) pont].

Mivel az önkormányzatok feladat- és hatáskörét, valamint működését csak törvényi szintű jogszabályban lehet rendezni, így a kormányrendeletek, illetve a belügyminiszteri rendeletek előkészítésével, illetve megalkotásával kapcsolatos belügyi ágazati munka is kihat az önkormányzatok működési feltételeire.

A belügyminiszter önkormányzatokkal kapcsolatos településfejlesztési feladatköre keretében a kormányzati településfejlesztési politikai által meghatározott feladatokat látja el. [Ötv. 96. § d) pont] Ennek során - más érdekelt miniszterekkel együtt, de különösen a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszterrel - kidolgozzák az állami fejlesztési támogatások rendszerét és eszközeit. Ugyancsak részt vesz a belügyminiszter a településtervezéssel és a településfejlesztéssel kapcsolatos ágazati szabályozásban. A hátrányos helyzetű és speciális adottságú települések (területek) fejlesztési programjai kidolgozásában pedig a belügyminiszternek meghatározó szerepe van.

Az önkormányzatok gazdálkodásával kapcsolatosan konkrét szabályozási jogköre nincs a belügyminiszternek, de feladata a gazdálkodás folyamatos elemzése és szükség esetén a jogi szabályozás megváltoztatásának kezdeményezése. Szerepet vállal továbbá az állami költségvetés önkormányzatokat érintő rendelkezéseinek kidolgozásában.

Az önkormányzatok gazdálkodásával kapcsolatos fontos feladata a pénzügyminiszternek és a belügyminiszternek a normatív költségvetési hozzájárulás mértékének meghatározásában, illetve a központi adókból való részesedésük mértékének megállapításában való részvétel. Az önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszerének folyamatos működtetése, évente több ezer pályázat elbírálásában való részvétel, illetve a parlamenti döntésre való előkészítése különösen jelentős feladat.

A területi államigazgatási és közigazgatási információs szolgálatokon keresztül a belügyminiszter támogatja az önkormányzatok költségvetési tervezési és zárszámadási munkáját, összehangolja a helyi önkormányzatok informatikai és ügyvitel-fejlesztési, korszerűsítési tevékenységét.

Fontos a belügyminiszter közigazgatási személyzeti (humánpolitikai) feladatköre. Ennek keretében nemcsak a köztisztviselőkre vonatkozó jogi szabályozás előkészítője, hanem a képzési, továbbképzési és vezetőképzési tevékenységéért is felelős.

BH1994. 109. Az önkormányzatok és az államigazgatási szervek közötti jogviszonyban kibocsátott kötelező erejű határozatok nem minősülnek belső igazgatási aktusnak; a köztársasági megbízottnak az érdekeltek megállapodásának hiányában hozott - a körjegyzőséghez tartozó községeket kijelölő, jogerős határozatát a bíróság felülvizsgálhatja [1957. évi IV. tv. 72. §, 1990. évi LXV. tv. 39. §, 40. § (1) bek., 96. §, 98. § c) pont, 105. §].

97. § A miniszter:

a) rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a főjegyző, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését;

b) rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzi az előírások érvényesülését;

c) az a) és b) pontban említett ellenőrzés eredményéről tájékoztatja a helyi önkormányzatot, javaslatot tesz a hiányosságok megszüntetésére, kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület tárgyalja meg az ellenőrzés tapasztalatait, törvénysértés esetén tájékoztatja a törvényességi ellenőrzést ellátó szervet;

d) tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszközökről, és biztosítja számukra az ágazati feladatok ellátásához szükséges információt;

e) a helyi önkormányzatoktól - ágazati feladatai körében - adatokat és tájékoztatást kérhet, amelyet az önkormányzat köteles teljesíteni;

f) az állami költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételekkel a helyi önkormányzat részére pénzügyi támogatást nyújthat.

Az ágazati miniszternek szabályozási joga csak a polgármester, illetve a közigazgatási hivatalok államigazgatási feladatainak ellátására, illetve ellenőrzésére van [Ötv. 97. § a) pont]. A polgármester azonban csak kivételesen lát el ilyen feladatokat, így ez a jogkör nem túl széles befolyásolási lehetőségeket ad az önkormányzatok működésére.

Lényeges a szakmai követelmények meghatározása és ellenőrzése, illetve a közalkalmazottak (intézményi dolgozók) képesítési előírásainak meghatározásának joga [Ötv. 97. § b) pont].

A közszolgáltatások biztosítása olyan közösségi érdek, mely nem lehet területileg eltérő. Biztosítása össznemzeti érdek az állampolgári jogegyenlőség elve alapján. Ez az országos érdek az, amely a miniszter szabályozási és ellenőrzési jogát megalapozza, és amely a közszolgáltatásokat igénybevevő polgárok érdekeit védi. Az, hogy az általános iskolai oktatásnak vagy az egészségügyi ellátásnak milyen szakmai alapelőírásai legyenek az országos közügy, melynek színvonalát nemcsak a négyévente esedékes önkormányzati választások alkalmával kell szakmailag értékelni, hanem folyamatosan.

A miniszter tájékoztatja az önkormányzatokat az ágazati célokról, illetve tájékoztatást kérhet azok helyi megvalósításáról. [Ötv. 97. § c)-d)] Az ellenőrzés során feltárt hiányosság alapján azonban közvetlen kötelező érvényű intézkedési joga nincs, de felhívhat a hiányosságok megszüntetésére, kérheti az ügy képviselő-testületi megtárgyalását. Amennyiben az ellenőrzés törvénysértést tár fel, úgy a törvényességi ellenőrzést végző közigazgatási hivatalhoz kell fordulnia.

A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal

98. § (1) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal) államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv. A közigazgatási hivatal működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény "Belügyminisztérium" fejezetében, elkülönítetten biztosítja.

Az Ötv. 1994. évi módosítása az 1990-ben létrehozott köztársasági megbízotti jogintézményt megszüntette. Kimondta, hogy a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal a köztársasági megbízott és hivatala jogutódja [Ötv. 103. § (3)]. A megszűnő köztársasági megbízotti jogintézmény helyett a fővárosban és a megyékben államigazgatási feladatot ellátó költségvetési szervként 1995. január 1-jétől közigazgatási hivatalok működnek. A hivatalok működési költségeit az országgyűlés biztosítja a költségvetési törvényben a "Belügyminisztérium" fejezetében elkülönítetten.

(2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében

a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;

b)

c) ellátja a törvényben megállapított, továbbá a Kormány által hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat, hatásköröket, hatósági jogköröket;

d)

e) a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél;

f) összehívja a képviselő-testület ülését, ha a 12. § (1) bekezdése szerint tett indítványnak a polgármester tizenöt napon belül nem tesz eleget;

g) a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt.

A közigazgatási hivatal vezetőjét a kormány elnöke bízza meg. A hivatalvezetői megbízás pályázat alapján nyerhető el. A közigazgatási hivatal vezetője munkakörre a külön jogszabály [191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet] által előírt képesítési feltételekkel (állam- és jogtudományi egyetemi végzettség, jogi szakvizsga, legalább 5 éves közigazgatási gyakorlat) rendelkezők pályázhatnak. A hivatal vezetőjének - aki minisztériumi helyettes államtitkári jogállású köztisztviselő - szakmai tevékenységét a belügyminiszter irányítja és gyakorolja felette azokat a munkáltatói jogokat, amelyek nem a Kormány elnökét illetik meg. A területi kormányhivatalként működő hivatalt a közigazgatási hivatal vezetője vezeti, ő a hivatal dolgozói feletti munkáltatói jogok gyakorlója. A hivatalba integrált államigazgatási szervek (1997 végéig egyelőre a Gyámhivatal és a Fogyasztóvédelmi Felügyelőség) köztisztviselői felett a munkáltatói jogukat az adott szervek vezetői gyakorolják, míg e vezetők felett a hivatalvezető. A közigazgatási hivatal ugyan a Belügyminisztérium - mint a közigazgatásért elsődlegesen felelős tárca - általános irányítása alatt működik, de szakmai tevékenységét, a saját feladat- és hatáskörükben az ágazati minisztériumok is irányítják.

Az Ötv. rendelkezéseiben a közigazgatási hivatal vezetője jogállásáról az alábbiakat találjuk

ä- A 95. § a) pontja értelmében a Kormány a belügyminiszter közreműködésével, a közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.

ä- A 98. § (2)-(5) bekezdése felsorolja a közigazgatási hivatal vezetője alapvető feladatait, és rögzíti, hogy a fővárosban, valamint a megyékben fejti ki a tevékenységét.

ä- Az Ötv. 99. §-a megállapítja a közigazgatási hivatal vezetője jogait és kötelezettségeit a törvényességi ellenőrzés gyakorlása körében.

ä- Az 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet rögzíti a közigazgatási hivatal jogállását, a belügyminiszter irányítási jogait, a hivatal létrehozatalának jogi alapjait, a hivatalvezető munkáltatói jogkörét a kormányhivatali státuszból eredő koordinációs, ellenőrzési és képzési (továbbképzési) feladatokat, amelyeket a hivatal a területi államigazgatási szerveknél fejt ki.

A közigazgatási hivatal vezetőjének a feladatai közül kiemelkedik a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése. Ez azt célozza, hogy az önkormányzati szervezetrendszer a jogszabályoknak megfelelően működjön. A törvényességi ellenőrzés az önkormányzati környezet, maga az önkormányzat, vagyis a választójogosultak közössége érdekeit szolgálja. Értelme az, hogy a hatályos törvények keretei között működjenek az önkormányzatok, ideértve a képviselő-testületek szervezetét, működését, döntéshozatali eljárása jogszerűségét, továbbá a döntések (rendelete, határozata) törvényességét, valamint annak vizsgálatát, hogy az önkormányzat bizottsága, a részönkormányzat, a társulás, a kisebbségi önkormányzat, a kisebbségi települési önkormányzat, végezetül pedig a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.

A közigazgatási hivatal vezetője közvetlenül maga nem függesztheti fel a törvénysértőnek tartott önkormányzati rendelet vagy határozat végrehajtását. Nem helyezheti hatályon kívül, nem semmisítheti meg az önkormányzat döntését. Törvényességi ellenőrzési jogköre nem a döntés előkészítésének jogszerűségére, hanem a már megszületett döntésre terjed ki (utólagos - a posteriori), és kizárólag figyelemfelhívásra, vagy annak eredménytelensége esetén bírósági keresetindításra szorítkozik. Azt, hogy az önkormányzati rendelet vagy határozat törvénysértő-e vagy sem, végül az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróságok döntik el. A hivatal törvényességi vizsgálata a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnél is kizárólag a jogszerűségre irányulhat. Ez kizárja a határozat célszerűségére vonatkozó véleménynyilvánítást. Az ilyen szempontok mérlegelése a képviselő-testületre, közvetett módon pedig a választópolgárok megítélésére tartozik. Ha jogszabály mérlegelési szempontokat állapít meg, a döntés csak akkor válik törvénysértővé, ha a döntéshozatali folyamatban mellőzték e szempontok figyelembevételét.

A közigazgatási hivatalvezető jelentős hatásköre az államigazgatási feladatok, hatáskörök és hatósági jogkörök gyakorlása. Az Ötv. meghatározza azt a jogszabályi szintet, amelyben a közigazgatási hivatalvezetőnek ilyen hatáskör megállapítható, ez pedig csak törvényben vagy kormányrendeletben történhet meg.

A közigazgatási hivatalok első fokú hatósági jogkörébe tartozó ügyek közös jellemzője, hogy nagy szakértelmet igénylő, ritkán előforduló, továbbá esetenként az önkormányzatot közvetlenül érintő ügyek. Nem volna célszerű a polgármesteri hivatalokat kiképezni az ilyen ügyek intézésére, hiszen esetleg évekig sem fordul elő e tárgykörbe eső ügy. Másrészt pedig ezek az ügyek összetettek, elintézésük több jogág (polgári jog, családjog, földjog) alapos ismeretét tételezi fel. Elegendő tehát, ha megyénként foglalkoztatnak felkészült ügyintézőt az említett (a példák között alább jelzett) hatósági jogkörök szakszerű gyakorlására.

A kisajátítási eljárásban a kérelem alapján a közigazgatási hivatal elbírálja, hogy a kisajátítás közérdeket szolgál-e, a közérdekű célt a kisajátítani kért ingatlanon indokolt-e megvalósítani és fennállnak-e kisajátítás egyéb feltételei. A közigazgatási hivatalhoz történt hatáskör-telepítés magyarázata az, hogy ha az önkormányzat szerve az illetékességi területén maga folytatná le a kisajátítási eljárást ez azt jelentené, hogy saját maga számára az önkormányzati tulajdon gyarapítására hozna más tulajdonostól tulajdonjogot megvonó, önmaga javára kisajátítást megállapító határozatot, ami önmagában is összeférhetetlenségi helyzetet teremt.

Szűk azoknak az ügyeknek a köre, amelyek esetében a közigazgatási hivatal gyakorolja az első fokú hatósági igazgatási jogköröket. Ez a kör természetesen változhat, bővíthető és szűkíthető is. 1997. végén ilyen ügyek pl. a külföldiek ingatlanszerzésének engedélyezése, külföldiek egyes anyakönyvi ügyei, a polgári szolgálat-tétel engedélyezése, súlyos mozgáskorlátozottak gépjármű támogatásának ügyei.

Az önkormányzati törvény szerint a közigazgatási hivatal másodfokú jogorvoslati fórumként is eljár. Ha az első fokú államigazgatási határozatot a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője, illetőleg a jegyző, körjegyző, ügyintéző hozta - és a jogorvoslat keretében való elbírálás nem tartozik valamely centrális alárendeltségű államigazgatási szerv hatáskörébe -, akkor a közigazgatási hivatal vezetője a másodfokú szerv. Elbírálja például a szabálysértési, az illeték, az építési igazgatási ügyekben az első fokon hozott határozatok elleni fellebbezéseket. A másodfokú jogorvoslati fórumként való eljárás tömeges ügyintézési munkaterhet jelent. Csaknem általános, hogy az első fokú államigazgatási határozatokat a jegyző, esetleg a polgármester, a hivatal ügyintézője hozza, jogorvoslat esetén másodfokon a közigazgatási hivatal dönt. Ez alól kivételt azok az ügyek képeznek, melyeknél a jogszabály más dekoncentrált államigazgatási szerv hatáskörébe utalja a jogorvoslati kérelem elbírálását (példák a vízügyi, közlekedési, útügyi igazgatás köréből meríthetők).

Az államigazgatási hatósági feladatok sorában - összhangban az Áe. szabályaival - a közigazgatási hivatal vezetője a jegyzők felettes szervének minősül, e körben ellenőrzést is folytathat [191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet]. Azokban az ügyekben tehát, amelyekben a polgármester, főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke vagy a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője, illetőleg a jegyző (ügyintéző) vagy a főjegyző járt el - ha a jogorvoslati eljárás nem valamely centrális államigazgatási hivatal vezetője a felettes szerv a közigazgatási hivatal vezetője [Áe. 94. § (2)].

Az említetteken felül az Áe. szerint a felettes szerv főbb jogosítványai a következők

- kérelemre vagy hivatalból eljárás lefolytatására utasíthatja az első fokú szervet, esetleg magához vonhatja az ügyet elintézésre [Áe. 4. § (1)],

- illetékességi összeütközés esetén kijelöli az eljáró szervet [Áe. 8. § (2) a)],

- utasítást adhat az eljárás megindítására vagy lefolytatására [Áe. 13. § (1)],

- dönt a kizárás ügyében [Áe. 19. § (5)],

- külön intézkedést tehet (Áe. 92. §), ha az eljárás során jogszabálysértés történt.

A közigazgatási hivatal vezetője a törvényben vagy törvényi felhatalmazás alapján kormányrendeletben a hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat is ellátja. Nem tartozik az Ötv. módosítás következtében e körbe a honvédelmi igazgatás, a polgári védelem a katasztrófaelhárítás, amelyek irányítója a fővárosi, megyei közgyűlés elnöke. A közreműködés a népszavazási, a közjogi választási feladatok lebonyolításában, - a megyei (fővárosi) főjegyző feladatkörébe került.

A közigazgatási hivatal hatáskörébe utalt egyéb államigazgatási feladatok közé olyan speciális ügyek tartoznak, amelyek folyamatos állami felügyeletet, esetenként késedelem nélküli beavatkozást igényelnek.

Az e körbe tartozó fontosabb hivatali hatáskörök a hatásköri törvény (1991. évi XX. törvény) szerint például

a) felügyeletet gyakorol az anyakönyvvezető tevékenysége felett;

b) felügyeletet gyakorol a helyi népesség-nyilvántartási tevékenység felett;

c) az épített környezet védelmét szolgáló építésügyi hatósági és építés-felügyeleti ellenőrző tevékenységet végez.

d) a nem állami, nem önkormányzati szociális, gyermekvédelmi és oktatási intézmények finanszírozását látja el és ellenőrzi a rendeltetésszerű pénzfelhasználást.

Az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzését ugyan az Állami Számvevőszék végzi, de világos az is, hogy a közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva számos, a gazdálkodás jogszerűségére vonatkozó adat, következtetés birtokába jut, a képviselő-testületek jegyzőkönyveinek vizsgálata alkalmával. A törvénymódosítás ezért feljogosítja a közigazgatási hivatal vezetőjét, hogy ha a törvényességi ellenőrzés során az önkormányzat gazdálkodását érintő mulasztást vagy jogszabálysértés gyanúját észleli, felkérje az Állami Számvevőszéket vizsgálat lefolytatására és a szükséges intézkedések megtételére. Az Ötv. beiktatta szabályai közé a szakmai segítségnyújtás kötelezettségét, amely az önkormányzat kérésére a saját feladatkörében illeti meg a közigazgatási hivatalvezetőt. Ez a törvényi lehetőség nem változtatja meg azt az elvet, mely szerint a törvényességi ellenőrzés utólagos, az önkormányzatok önálló felelősséget viselnek döntéseikért, de új munkastílus kialakítására - kollegiális, szakmai konzultatív kapcsolat kiépítésére - ösztönzi a hivatalokat.

Az Ötv. 12. § (1) bekezdése alapján a polgármester köteles összehívni a képviselő-testület ülését a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának indítványára. Amennyiben a polgármester vagy tartós akadályoztatása esetén az alpolgármester nem tesz eleget a fenti kötelezettségének, a közigazgatási hivatal vezetője hívja össze a képviselő-testület ülését. A rendelkezés törvénybe iktatása a polgármester esetleges jogsértő mulasztását rövid időn belül orvosolhatóvá teszi, így a képviselő-testület a szükséges intézkedéseket meghozhatja, működése újra folyamatossá válhat. A törvény csak ebben az egyetlen esetben ismeri el a közigazgatási hivatal vezetőjének az "elmaradt döntés" pótlására vonatkozó jogát.

(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat

a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,

b) döntései (rendelete, határozata),

c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.

A törvényességi ellenőrzés körébe tartozó döntések az önkormányzati rendeletek, a határozatok. Önkormányzati rendeletet csak a képviselő-testület alkothat. A határozathozatal joga is jellemzően a képviselő-testületé, határozatot azonban - a képviselő-testület által átruházott hatáskörben - a képviselő-testület bizottsága és a polgármester, továbbá a részönkormányzat, a társulás és a kisebbségi önkormányzat testülete is hozhat. A törvényességi ellenőrzés az Ötv. módosítása révén kiterjed még a helyi kisebbségi, a kisebbségi települési önkormányzat, valamint a társulás, a részönkormányzat, a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke által hozott határozatokra is.

Az ellenőrzés átfogja a helyi önkormányzat szervezete, működése, döntéshozatali eljárása törvényességét. Itt említjük elsődlegesen az SZMSZ-t, amelynek az elemzése révén többnyire megállapítható az önkormányzat szervezetalakításának jogszerűsége.

Nem csak a rendeleteket, a határozatokat és a szabályzatokat kell a jogszabállyal összevetni, hanem a ténylegesen működő szervezeteket és azok működési jellemzőit is folyamatosan értékelni szükséges a jogszerűség szempontjából.

A törvényességi ellenőrzésnek értékelnie kell a vizsgált döntés viszonyát a törvények, egyéb jogszabályok előírásaihoz, továbbá az önkormányzat belső szabályzataihoz. Elemezni kell, hogy az adott döntést az önkormányzat a hatáskörében hozta-e. A törvényességi ellenőrzés kiterjed a hatásköröket megállapító jogszabályok érvényesülésének vizsgálatára is. Jogszabályok alatt nem kizárólag törvényeket értünk annak ellenére sem, hogy az önkormányzatok számára feladat- és hatáskört csak törvények állapíthatnak meg. A jogforrási hierarchia minden szintjének alkalmazását és érvényesülését ellenőriznie kell a közigazgatási hivatalvezetőnek.

(4) Nem terjed ki a közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre - az (5) bekezdésben foglalt kivétellel - azokra a helyi önkormányzat, helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat, illetve szerveik által hozott határozatokra, amelyek alapján

a) munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának,

b) külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.

(5) A közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre kiterjed a (4) bekezdésben felsorolt határozatokra is a (3) bekezdés a) pontjában meghatározott körben, továbbá a (4) bekezdés a) pontja esetében, ha a határozat a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz.

Nem terjed ki a törvényességi ellenőrzési jogkör azokra az önkormányzati határozatokra, amelyekben munkaügyi, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának, továbbá külön jogszabályban meghatározott bírósági, államigazgatási eljárásnak van helye.

E felsorolásból külön kommentárt igényel azoknak az ügyeknek a köre, amelyekben munkaügyi vitának van helye.

A munkaügyi vita mellett - a törvény szerint - nem indokolt párhuzamosan közigazgatási hivatali törvényességi eljárást is lefolytatni. Az ilyen ügyekben az önkormányzati szervek hoznak döntéseket, s e döntéseket illetően általában bírósági munkaügyi vitának van helye. A közigazgatási hivatal ezért a döntések munkajogi (anyagi jogszabályok betartására vonatkozó) tartalmát nem ellenőrizheti. E döntések azonban az önkormányzati szervek működésének eredményeképpen születnek meg. E működés a jogilag szabályozott eljárási rend keretei között valósul meg. A működés eljárási szabályainak a betartását a közigazgatási hivatal vezetőjének akkor is ellenőriznie kell, ha az anyagi jogszabályok érvényre jutását, a munkaügyi bíróság vizsgálja meg a külön szabályozott eljárási rendben.

A törvényességi ellenőrzés joga kiterjed pl. annak vizsgálatára, hogy a testület rendelkezett-e a döntéshozatalhoz szükséges hatáskörrel, határozatképes volt-e, betartották-e a döntéshozatalhoz előírt törvényi, vagy a saját szervezeti és működési szabályzatbeli előírásokat, az ülés nyilvánosságához fűződő követelményeket érvényesítették-e; ha a képviselő-testület átruházta hatáskörét, arra volt-e törvényes lehetősége, az átruházott hatáskörben hozott döntés előkészítése s maga a döntés jogszerű volt-e.

A kifejtettek értelemszerűen vonatkoznak a képviselő-testületnek az intézményvezetők megbízásával kapcsolatban hozott döntéseire. Vagyis a közigazgatási hivatal vezetője nem a döntések munkajogi tartalmát, hanem a döntés-előkészítés közigazgatási vetületének jogi megalapozottságát ellenőrzi.

A törvény a felsoroltakon túlmenően még egy tételesen megállapított esetet tartalmaz, amikor kifejezetten a közigazgatási hivatal kötelességévé teszi a törvényességi ellenőrzési jogkör gyakorlását. Ez pedig az az eset, amikor ugyan az önkormányzati döntéssel szemben munkaügyi vitának volna helye, azonban a határozat a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz. Ilyen esetben ugyanis valószínűsíthető, hogy az ügy nem kerülne a munkaügyi bíróság elé, hiszen nincs olyan személy, akinek azt odatárni közvetlenül az érdekében állna. Ha például a képviselő-testület helyett egy intézmény vezetőjét magas illetménnyel az önkormányzat bizottsága nevez ki, a döntés a hatáskör hiánya miatt törvénysértő [Ötv. 10. § b)], de nem valószínű, hogy az bíróságra kerül. Az intézményvezetőnek ugyanis a változtatás nem érdeke, a képviselő-testület tagjai pedig esetleg tájékozatlanok a törvényi eljárásokról. A rejtett törvénysértések az új szabállyal reparálhatók.

Nem terjed ki a közigazgatási hivatal vezetőjének a törvényességi ellenőrzési jogköre azokra a döntésekre sem, amelyekre külön jogszabályban meghatározott eljárásnak van helye. Ilyen például az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése, ami az Állami Számvevőszék feladatkörébe tartozik [Ötv. 92. § (1)]. A Számvevőszék az önkormányzati gazdálkodást mind törvényességi, mind gazdaságossági, mind célszerűségi szempontból vizsgálhatja. Az önkormányzat működésre és a döntéshozatali mechanizmusra vonatkozó szabályok betartását a közigazgatási hivatal vezetője értelemszerűen e körben is ellenőrizheti (így pl. a képviselő-testület minősített szótöbbséggel fogadta-e el a költségvetésről szóló rendeletet, előterjesztették-e a zárszámadást.)

BH1995. 210. A személyhez fűződő és a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogok megsértésére alapított igény elbírálásának szempontjai [Ptk. 76. §, 1990. évi LXV. tv. 18. §, 98-99. §, 1992. évi LXIII. tv. 19-21. §, 32/1992. (V. 29.) ÁB hat.].

BH1994. 109. Az önkormányzatok és az államigazgatási szervek közötti jogviszonyban kibocsátott kötelező erejű határozatok nem minősülnek belső igazgatási aktusnak; a köztársasági megbízottnak az érdekeltek megállapodásának hiányában hozott - a körjegyzőséghez tartozó községeket kijelölő, jogerős határozatát a bíróság felülvizsgálhatja [1957. évi IV. tv. 72. §, 1990. évi LXV. tv. 39. §, 40. § (1) bek., 96. §, 98. § c) pont, 105. §].

99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.

(2) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti:

a) az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését;

b) a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát;

c) a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását.

(3) A jogszabálysértés megszüntetésére a pert a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat, illetve a polgármester ellen a megadott határidő lejártától számított harminc napon belül lehet megindítani. A kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya nincs, de a végrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet kérni. Ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését - az érintett egyidejű értesítésével - kérni kell a bíróságtól.

Ha a közigazgatási hivatal vezetője azt észleli, hogy az önkormányzati döntés jogszabálysértő, akkor határidő kitűzésével felhívja az érintett önkormányzati szervet a törvénysértés megszüntetésére. A jelzés nyomán az önkormányzat rendeletét, határozatát nem köteles nyomban visszavonni, megváltoztatni, de ha a jelzéssel egyetért, azt megteszi. A felhívás eljárási kötelezettséget annyiban jelent, hogy a címzett köteles a törvényességi felhívást megvizsgálni. Lehetősége van határozatának változatlan tartalmú fenntartására, a véleménykülönbség kifejezésre juttatásával az észrevétel elvetésére. Az önkormányzatok a törvényességi jelzést tehát el is utasíthatják, egyetértésük esetén azonban a törvénysértést maguk kiküszöbölik.

A közigazgatási hivatal és az önkormányzat kölcsönös bizalmon megerősödő viszonya javíthatja a kapcsolatokat. A túlzottan aprólékos munkastílus helyett, az egyedi sajátosságokat figyelembe vevő törvényességi ellenőrzési munkamódszer alakítandó ki, ami a jogszabályi célokat is hatékonyan szolgálja. A kollegiális egyeztető szerep bírósági jogvitákat megelőzhet, hozzájárulhat a jogalkalmazás egységesítéséhez, s különösen hasznos lehet az új jogszabályok megjelenésekor.

A törvény nem állapít meg jogvesztő határidőt, amelynek eltelte után a közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzési jogait már nem gyakorolhatja (kivétel ez alól a társulási megállapodás, ahol 15 (hatósági-igazgatási), illetőleg 30 napos az észrevételezési törvényi határidő). Jogos elvárás, azonban, hogy a közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzési feladatának a legrövidebb időn belül eleget tegyen. Káros következményekkel járhat, ha a közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi jelzést csak jelentős késedelemmel teszi meg. Előfordulhat például, hogy esetleg a törvénysértő önkormányzati rendeletbe foglalt rendezési programra alapozott építési engedély alapján a beruházás megindul. Ha a közigazgatási hivatal késve tárja fel a törvénysértést, ezzel nehezen megoldható élethelyzeteket teremthet (aminek persze az elsődleges okozója a törvénysértő intézkedést hozó testület). Megeshet az is, hogy az önkormányzattal szemben a vállalkozó üzleti partner tetemes kárigényt támaszt, és akár az államigazgatási jogkörben való károkozás ténye is megállapíthatóvá válik.

A jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha döntésüknél jogszabálysértést észlel. A jegyzőkönyv 15 napon belüli megküldésével az önkormányzat jegyzője eleget tesz a kötelezettségének. (191/1996. (XII.17.) Korm. rendelet). Természetesen a helyes gyakorlat az, hogy a jegyző a jegyzőkönyvvel együtt megküldi az írásos előterjesztéseket is. Ennek hiányában a közigazgatási hivatal kérésére a kitűzött határidőre minden irat megküldendő, így a rendelet szövege és indoklása, a határozat és annak előiratai. Csak így van mód a döntés összefüggéseinek megismerésére és jogszerűségének minősítésére. Hiányos iratmegküldés esetén a hivatal az önkormányzathoz fordulhat és kérheti azon kiegészítő iratok, adatok, információk rendelkezésre bocsátását, amelyek a szóban forgó döntés törvényességének megállapítását lehetővé teszik. A pótlólagos okiratkiegészítés meghosszabbítja a hivatal rendelkezésére álló perindítási határidőt.

Az Ötv. viszonylag szűk körre (Ötv. 10. §) korlátozza a képviselő-testületi hatáskörbe tartozó döntések átruházásának tilalmát. A hatáskör átruházásának következtében a testület bizottsága, a polgármester, a kisebbségi önkormányzat, a társulás, a részönkormányzat válik a hatáskör gyakorlójává. Az önkormányzati hatósági jogkörben hozott döntés esetén az ügyfél jogorvoslati kérelemmel a testülethez, majd pedig a bírósághoz fordulhat, az ügy felülvizsgálata ezáltal biztosított. [Ötv. 11. § (2)-(3)]. Ha azonban a testület nem önkormányzati hatósági hatáskör gyakorlását ruházza át, akkor előfordulhatna, hogy a nem képviselő-testületi döntések (amelyek a jegyzőkönyvből nyomon nem követhetők) kikerülnének a törvényességi ellenőrzés köréből. A fentebb kormányrendelet előírja, hogy a jegyző, a főjegyző, a képviselő-testület bizottsága és a polgármester, főpolgármester, valamint a társulás, a kisebbségi önkormányzat, a részönkormányzat önkormányzati ügyben hozott határozatát is köteles a döntés meghozatalától számított 15 napon belül a közigazgatási hivatalhoz megküldeni [Ötv. 17. § (2)].

A közigazgatási hivatal vezetője önkormányzati ügyben törvénysértés észlelése esetén határidő kitűzésével a képviselő-testülethez fordulhat. Kérheti a testületi döntés ismételt megvizsgálását, felhívást adhat a törvénysértés megszüntetésére, kezdeményezheti a képviselő-testület tisztségviselői felelősségének megállapítását. A határidőtűzés intervallumára a törvény nem ad előírást. Ennek oka az, hogy az ügyek jellege más-más határidő megállapítását igényelheti. Ezért a határidő megállapítás a közigazgatási hivatalvezető mérlegelési jogkörébe tartozik. Nyilvánvaló, hogy a gyakorlatban ez általában az 1-2 hónapos időtartamot nem haladhatja meg, hiszen ez idő alatt a kifogásolt döntés felülvizsgálata előkészíthető. Ha a közigazgatási hivatal felhívása nyomán az önkormányzat nem kíván a törvénysértőnek minősített rendeleten, határozaton változtatni, vagyis nem küszöböli ki a jelzett törvénysértést, akkor a közigazgatási hivatal vezetője az említett aktusok ellen 30 napon belül keresetet nyújthat be a bírósághoz. Erre akkor kerül sor, ha a képviselő-testületi döntést változatlanul törvénybe ütközőnek ítéli. A 30 napos perindítási határidő a törvénysértés megszüntetésére megadott határidő lejártától számít.

A bíróság eljárása során (az Ötv. 33/B. § kivételével) a Pp.-nek az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályait (XX. fejezet) alkalmazza (Ötv. 11. §). Ha a jogszabály másként nem rendelkezik, akkor a bíróság a képviselő-testület jogszabálysértő határozatát hatályon kívül helyezi és a képviselő-testületet új eljárás lefolytatására kötelezi.

Ha a közigazgatási hivatal vezetője a bírósághoz fordul, indítványozhatja az önkormányzati döntés végrehajtásának felfüggesztését is. A kérelmet a bíróság általában akkor teljesíti, ha a kifogásolt döntés közérdeket vagy nyomós egyéni jogot sért, vagy ha a közigazgatási hivatalvezető indítványában szereplő jogi érvek alapján valószínűsíthetőnek látszik a bírói eljárás eredménye folytán a határozat megsemmisítése.

Ha pedig a jogszabálysértő önkormányzati döntés végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna (amit a közigazgatási hivatal vezetője a képviselő-testület jegyzőkönyvéből, a számára kézbesített döntésből vagy egyéb információk alapján képes megállapítani), akkor a döntés végrehajtásának felfüggesztését kérnie kell a bíróságtól. Ebben az esetben a bíróság a Pp. 330. § (3) bekezdése alapján 8 napon belül dönt a végrehajtás felfüggesztéséről.

Az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezése az önkormányzati rendelet törvénysértő rendelkezésének a kiküszöbölésére indul. Ha az Alkotmánybíróság megállapítja a rendelet alkotmányellenességét, akkor a rendelet egészét vagy törvénysértő rendelkezéseit megsemmisíti. Ilyen esetben az alkotmányellenes rendelet az Alkotmánybíróság határozatának közzététele napján (esetleg az Alkotmánybíróság határozatában megjelölt más határnapon) hatályát veszti.

Végezetül újra felhívjuk a figyelmet a 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendeletre, amely részletesen tartalmazza azokat a szakmai kérdéseket, amelyek biztosítják a törvényességi ellenőrzési munka, valamint a hatósági hatáskörök (első- és másodfokú) gyakorlását. A hivatal jogosultságai szakmai értekezletet tarthat, a helyszínen tájékozódhat, ellenőrzést végezhet, felhívja az ügyben ellenőrzésre jogosult szerv figyelmét a jogszabálysértésre. A rendelet tartalmazza azokat az ügyköröket is, amelyekben a hivatalvezető közreműködik a belügyminiszter feladatai teljesítésében, ezek például a képzés, továbbképzés, a menekültügyi igazgatás, továbbá a közreműködés a kormányprogramok megvalósítása szervezésében, a területi államigazgatási szervek tevékenységének összehangolásában és ellenőrzésében, köztisztviselőinek képzésében és továbbképzésében. A közigazgatási hivatal és a dekoncentrált szervek együttműködésének 1997. július 1-étől történt előírása azt célozza, hogy a közigazgatási hivatal és az illetékességi területén működő más államigazgatási szervek tevékenysége között kialakuljon az ügyfeleket szolgáló összhang, pl. az ügyfélfogadás rendjének az ügyfelek igényeihez igazítása, a szükséges hatósági információk kölcsönös biztosítása.

A centrális alárendeltségű államigazgatási szervek tevékenységét érintően nem rendelkezik döntési joggal a közigazgatási hivatal. Véleményez, tájékozódik, figyelemmel kísér meghatározott igazgatási tevékenységet.

Nyilvánvaló, hogy a centrális alárendeltségű államigazgatási szervek szakmai irányítását továbbra is az ágazati minisztériumok (országos hatáskörű szervek) végzik, szakmai önállóságuk nem sérthető meg. Szükség van azonban a sokrétű igazgatás-szervezési feladatok összehangolására, részben néhány tevékenységfajta - így különösen az ügyfélfogadás ideje, rendje, a képzés, a továbbképzés, az informatikai tevékenység - hatékonyabb ellátására.

BH1996. 394. Nem hatósági jogkörben, hanem tulajdonosi jogkörben jár el az önkormányzat, amikor határozatával elfogadja egy gazdasági társaság alapító okiratát, és dönt annak vagyonáról [1957. évi IV. tv. 3. § (3) bek., 1990. évi LXV. tv. 11. § (3) bek., 80. §, 99. § (1)-(2) bek., Pp. 324. § (2) bek., 327. § (1) bek.].

BH1995. 210. A személyhez fűződő és a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogok megsértésére alapított igény elbírálásának szempontjai [Ptk. 76. §, 1990. évi LXV. tv. 18. §, 98-99. §, 1992. évi LXIII. tv. 19-21. §, 32/1992. (V. 29.) ÁB hat.].

BH1995. 182. A köztársasági megbízott csak olyan okból kérheti az önkormányzat döntésének felülvizsgálatát, amelyet törvényességi felhívása is tartalmazott (1990. évi LXV. tv. 99. §).

BH1994. 285. Az önkormányzat képviselő-testületének nemtevésre irányuló akaratelhatározását kifejezésre juttató bármely döntése ellen a köztársasági megbízott pert indíthat [Pp. 324. § (2) bek. b) p., 1990. évi LXV. tv. 99. § (2) bek. b) p.].

100. §

A felterjesztési jog

101. § (1) A képviselő-testület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörét érintő bármely kérdésben - közvetlenül vagy érdekképviseleti szervezete útján - az adott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat, és

a) tájékoztatást, adatot, szakmai és jogértelmezési kérdésben állásfoglalást (a továbbiakban együtt: tájékoztatás) kérhet;

b) javaslatot tehet, intézkedés megtételét kezdeményezheti;

c) az általa irányított szerv működésével, illetőleg az általa kibocsátott jogszabállyal, jogi irányítási eszközzel és egyéb döntésével kapcsolatban véleményt nyilváníthat, kifogással élhet, kezdeményezheti annak megváltoztatását vagy visszavonását.

(2) A megkeresett szerv a megkeresésre harminc napon belül köteles érdemben válaszolni.

(3) Ha a tájékoztatás, illetőleg a válaszadás vagy az intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést három napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez, és erről a megkereső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni.

Az Ötv. az önkormányzati képviselő-testületnek széles körű felterjesztési (petíciós) jogot biztosít. Az önkormányzati érdekek védelme érdekében arra nyújt lehetőséget, hogy az önkormányzatot érintő bármely ügyben az adott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat közvetlenül az önkormányzat képviselő-testülete, vagy az érdekképviselet szerve. A megkeresett állami szervtől tájékoztatást, adatot, szakmai és jogértelmezési kérdés megválaszolását kérdheti. Kifogással élhet, véleményt mondhat konkrét döntésekkel, egyes szervezetek működésével, jogszabályok érvényesülésével, jogi irányítási eszközökkel kapcsolatban. Kezdeményezheti jogszabályok megváltozatását, vagy visszavonását. Javaslatot tehet, intézkedés megtételét kezdeményezheti az önkormányzatokat érintő ügyekben.

Garanciális értékű az a szabály, hogy a megkeresett szerv köteles 30 napon belül a felterjesztésre érdemi, vagyis a felterjesztéssel megkeresett szerv hatáskörébe eső minden jogszerű intézkedés megtételéről számot adó választ adni. Ha pedig a felvetés elintézése nem tartozik a címzett állami szerv hatáskörébe, akkor köteles 3 napon belül azt áttenni a válaszadásra jogosult szervhez és erről egyidejűleg köteles értesíteni a kezdeményező önkormányzatot (érdek-képviseleti szervezetét)

A helyi önkormányzatok érdekképviselete

102. § (1) A helyi önkormányzatok az önkormányzati jogok és érdekek kollektív képviseletének, védelmének és érvényesülésének előmozdítása, valamint az önkormányzati működés fejlesztése céljából érdekképviseleti szervezeteket hozhatnak létre.

(2) Az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek véleményét ki kell kérni az önkormányzatokat érintő jogszabályok és más állami döntések tervezeteivel kapcsolatban. Az érdekképviseleti szervek álláspontjáról a központi döntést hozó szervet tájékoztatni kell.

A helyi önkormányzatok egyik alapjoga, hogy közös érdekeik kollektív képviseletére, védelmére, illetőleg érdekeik érvényesülésének előmozdítása céljából országos, területi érdek-képviseleti szerveket hozhatnak létre [Alkotmány 44/A. § (1) b)]. Az érdek-képviseleti megállapodások létrejöhetnek hasonló teherbíró képességű, azonos típusú (községek, kisvárosok, nagyvárosok, fővárosi kerületek, megyék), vagy eltérő típusú, nagyságú önkormányzatok között (község-város-megye). A törvény az érdek-képviseleti szerveződés módjára nézve korlátozást nem tartalmaz.

Az érdekszövetségi strukturálódásnál részben az egységesítés, másrészt a tagozódás jelenségét kísérhettük figyelemmel az előző két önkormányzati ciklusban. Az önkormányzati típusok, méretek eredményeztek csoportosulási kritériumot az önkormányzati érdekszövetségek kialakulásában. A cél és betöltött funkció oldaláról közelítve az érdekszövetségek részben a klasszikusnak számító érdek-képviseletet folytatnak a tagönkormányzat javára. Ez széles skálán mozoghat (pl. a törvényhozás munkájának befolyásolása, rendszeres konzultációk az államigazgatás központi szerveivel). Másrészt a közigazgatás és a közszolgáltatások bonyolultabbá válása következtében fejlődhet ki a szolgáltató tevékenység. Ez kiterjedhet a tagönkormányzatok különféle információkkal történő ellátására, önkormányzati szakmai módszertani kiadványok megjelentetésére, számviteli és informatikai szolgáltatások nyújtására, jogi tanácsadásra és konzultációra, az önkormányzati továbbképzési igények kielégítésére.

Az önkormányzati érdekszövetségek száma 1998 januárjában 30 körüli volt, közöttük 8 országos a továbbiak pedig regionális, kistérségi, tájegységi szinten dolgoznak. A törvény a kormányzat számára a jogszabályok és a fontosabb állami döntések tervezeteinek országos érdekszövetségi véleményeztetését kötelezővé teszi. A kezdeti - 1991-1992 közötti bizonytalanság (érdekszövetségek cégbejegyzésének elhúzódása, az egyeztetési kötelezettség esetenként okkal kifogásolt kormányzati elmulasztása) után csaknem hiánytalan gyakorlattá vált, hogy a kormányzati szervek az országos érdekszövetségeket bevonják az önkormányzatokat érintő általános, az országrészi érdekszövetségeket pedig a térséget érintő jogszabályok előkészítésébe, illetőleg a fontosabb állami döntések kimunkálásába.

Az önkormányzati érdekszövetségek irányt vettek arra is, hogy közreműködjenek néhány szakmai szolgáltatás megszervezésében. A kistérségi érdekszövetségek törekednek segítséget nyújtani a munkahely-telepítési körzetek kialakításához, a körzeti intézmények fenntartásának megszervezéséhez, a számítógépek vásárlásához, vételárkedvezményt eredményező közös beszerzéséhez, a javítások megszervezéséhez. Az érdekszövetségek működésének fő elemei, megnyilvánulási formái azonban az érdekszövetségek véleménynyilvánítási jogában, illetőleg az állami szervek válaszadási kötelezettségében fejeződnek ki. Az önkormányzatokat érintő fontosabb szabály vagy egyéb állami döntés tervezetét a központi jogalkotó vagy a döntésre jogosult szerv köteles eljuttatni valamennyi országos önkormányzati érdek-képviseleti szervezetnek. Az önkormányzati érdekszövetségek véleménye nem köti a jogalkotót vagy a döntésre hatáskörrel bíró szervet, azonban az érdek-képviseleti álláspont mellőzése esetén elmaradhatatlan az ellentétes vagy eltérő álláspontok megindokolása.

X/A. fejezet

A KISEBBSÉGI ÖNKORMÁNYZAT

102/A. § E törvény rendelkezéseit a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nek. tv.) alapján létrejött helyi kisebbségi önkormányzat működésére az ebben a fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló - 1994-ben és 1995-ben módosított - 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban Nek tv.) 1993. október 20-án lépett hatályba. A törvényben biztosított kisebbségi önkormányzás joga általános jelleggel az 1994. december 11-ei önkormányzati választásokat követően valósult meg.

A Nek tv. 24. §-a szerint "A kisebbségi települési önkormányzatokra, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatokra - ha e törvény másként nem rendelkezik - a helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni." Ezt a szabályt konkretizálja a fenti §, amelynek értelmében az Ötv. rendelkezéseit a Nek tv. alapján létrejött helyi kisebbségi önkormányzat működésére az ebben (X/A.) a fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. E fejezet célja tehát az, hogy elősegítse az Ötv., valamint a Nek tv. együttes alkalmazását. A két törvény között szoros az összefonódás. Hasonló testületi formában működnek ugyanis a kisebbségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok.

Fontosnak tartjuk kiemelni azt a Nek tv.-beli rendelkezést, amelynek értelmében egy nemzeti vagy etnikai kisebbség egy településen csak egy kisebbségi önkormányzatot hozhat létre, mégpedig a következők szerinti sorrendben. Elsődlegesen kisebbségi települési önkormányzatot - amennyiben ennek feltételei adottak -, ennek hiányában közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzatot, s csak az előbbi kettő hiányában lehetséges a közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat megalakítása.

BH1995. 366. A törvény nem teszi lehetővé a helyi kisebbségi önkormányzat tagjai számára a perindítást a kisebbségi önkormányzat vezetőinek megválasztásával kapcsolatban (1990. évi LXV. tv. 102/A-E §).

102/B. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete alakuló ülésén dönt a Nek. tv. 22. §-a alapján a kisebbségi önkormányzattá nyilvánításról, illetve a kisebbségi képviselők az alakuló üléstől számított három napon belül döntenek a közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat megalakításáról.

(2) A helyi kisebbségi települési önkormányzattá nyilvánításhoz a kisebbségi képviselők több mint a felének igen szavazata is szükséges.

(3) A közvetett módon létrejövő, illetve ennek hiányában a közvetlen módon megválasztott helyi kisebbségi önkormányzat testülete alakuló ülését a települési önkormányzat képviselő-testülete alakuló ülését követő tizenöt napon belül össze kell hívni. Az alakuló ülést a helyi kisebbségi önkormányzat korelnöke, illetve a közvetlenül megválasztott helyi kisebbségi önkormányzat esetében a választási bizottság elnöke hívja össze.

(4) Ha a helyi kisebbségi önkormányzat kezdeményezi, a települési önkormányzat képviselő-testülete a Nek. tv. 27. § (1) bekezdése alapján megalkotandó - a kisebbségi önkormányzat önállóságát nem sértő - rendeletet a kezdeményezéstől számított kilencven napon belül köteles elfogadni.

Az (1) bekezdés rendelkezik a települési önkormányzat képviselő-testületének alakuló ülésén kötelezően meghozandó döntésekről. A helyi kisebbségi önkormányzat alakuló ülését a választást követő 15 napon belül tartja meg, mivel a Nek tv. 21. § (1) bekezdése (az 1994. évi LXII. törvény 47. § (1) bekezdésével kiegészített szöveg) vagylagos szabályozást vezet be azzal, hogy az egyes kisebbségek - "kisebbségi települési önkormányzatokat, vagy közvetett, vagy közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzatokat hozhatnak létre". Eszerint az alakuló ülés összehívása speciálisan alakul.

Minden esetben a helyi települési önkormányzat alakuló ülésének összehívása az első lépés. Az alakuló ülésen dönt a helyi önkormányzat arról, hogy - amennyiben a jogszabályi feltételek fennállnak - kisebbségi települési önkormányzattá nyilvánítja-e magát.

Amennyiben a helyi képviselő-testület képviselőinek kevesebb mint a felét választották meg az egy nemzeti vagy etnikai kisebbség jelöltjei közül, úgy a fenti döntésre - értelemszerűen - nem kerülhet sor.

A következő döntés lehet a közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat létrehozása. Ha a helyi képviselő-testület legalább 30%-át egyazon kisebbség jelöltjeként választották meg, akkor e képviselők legalább 3 fős helyi kisebbségi önkormányzatot alakíthatnak. (Elképzelhető, hogy olyan településen, ahol több kisebbség él együtt, lehetősége lesz az egyik kisebbségnek kisebbségi települési önkormányzatot, míg a másiknak helyi kisebbségi önkormányzatot létrehozni.)

E döntések meghozására lehetőség van a települési önkormányzat alakuló ülésétől számított 3 napon belül külön ülésen, illetőleg a 15 napon belül megtartandó alakuló ülésen. Az alakuló ülésről készülő jegyzőkönyvben rögzíteni lehet, hogy a közvetett módon megalakuló helyi kisebbségi önkormányzat, mikor tartja meg a saját alakuló ülését.

Ha sem kisebbségi települési önkormányzat, sem közvetett módon létrejövő önkormányzat nem alakítható, akkor csupán e tényt lehet a települési önkormányzat alakuló ülésén megállapítani. A közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat alakuló ülésének összehívására a települési önkormányzat alakuló ülésétől számított 15 napon belül kell sort keríteni. Az alakuló ülést a legidősebb képviselő, mint korelnök vezeti. A közvetlenül választott kisebbségi önkormányzat alakuló ülését a választási bizottság hívja össze.

A törvény 90 napos határidőt állapít meg a helyi kisebbségi önkormányzat működését elősegítő, a Nek tv. 27. § (1) bekezdésében megjelölt, kötelezően megalkotandó rendelet elfogadására, ha ezt a kisebbségi önkormányzat kezdeményezi. A képviselő-testületnek azonban e rendeletet - külön kezdeményezés hiányában is - meg kell alkotnia.

A kisebbségi települési önkormányzattá nyilvánítás feltételeit taglalja - a Nek tv., az Ötv., valamint az önkormányzati választásokra vonatkozó törvény vonatkozó rendelkezéseinek összevetésével - a Legfelsőbb Bíróság Ktv. III.27.031/1996. számú határozata (BH1996. 445.)

102/C. § (1) A helyi kisebbségi önkormányzati feladat- és hatáskörök a helyi kisebbségi önkormányzat testületét illetik meg. A testület a hatáskörét az elnökre, a bizottságra átruházhatja.

(2) A települési önkormányzat képviselő-testülete feladat- és hatáskörét - a hatósági, valamint a közüzemi szolgáltatásokkal összefüggő feladat- és hatáskörök kivételével - a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, annak kezdeményezésére átruházhatja.

(3) A helyi kisebbségi önkormányzat testülete ülését az elnök hívja össze és vezeti. A testület döntését határozati formában hozza.

A helyi közügyek ellátását a törvény egyértelműen a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörébe utalja. A helyi közügy az egész település lakosságát érinti, a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom helyi típusú gyakorlásához kapcsolódik. Nem szakítható ki belőle helyi kisebbségi közügy, ugyanis a "lakosság" fogalmába a településen élő kisebbség is beletartozik.

Mindezekből következik, hogy a kisebbségi önkormányzat feladatköre a Nek tv. rendelkezéseihez kötött. Nem vállalkozhat ezen önkormányzat olyan helyi közügy megoldására, amelyet törvény más szerv hatáskörébe utal.

A Nek tv. nem hatalmazza fel a helyi kisebbségi önkormányzatot a közszolgáltatások összlakosságra kiterjedő ellátásának, illetve közhatalom általános gyakorlásának feladat- és hatáskörével, így fel sem merülhet, hogy a kisebbségi önkormányzat komplex közigazgatási feladatokat ellátó önkormányzást valósítson meg. Amennyiben a kisebbségi önkormányzat ellátatlan helyi közügyről, feladatról szerez tudomást, akkor - a Nek tv.-ből fakadóan - javaslatot tehet, intézkedést kezdeményezhet a helyi közügy ellátására hivatott közigazgatási szerv vezetőjénél [Nek tv. 26. § (1)].

Mivel a Nek tv. 7. § (1) bekezdése kimondja, hogy a kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében nyilatkozatra senki sem kötelezhető, ezért szűkített értelemben helyi kisebbségi népszavazás tartása - a regisztrálás kizártsága folytán - nem lehetséges. Természetesen helyi népszavazás kisebbséget érintő témában előfordulhat. Ezen a település lakossága vehet részt, s nyilváníthat véleményt az általános törvényi szabályok szerint.

A helyi kisebbségi önkormányzatoknak nincs államigazgatási hatósági jogkörük. Az Ötv. 7. §-a - összhangban az Ötv. 102/C. § (2) bekezdésével - szigorú törvényi előírás, mely rögzíti, hogy mi módon lehet, s kinek a számára megállapítani hatósági hatáskört, illetve államigazgatási feladatot. Ez kizárja, hogy a helyi települési önkormányzat hatósági hatáskört átadjon a helyi kisebbségi önkormányzatnak, azaz a hatáskör a közigazgatás általános szervezeti rendszeréből kikerüljön.

Az egyesületekről, egyházakról, a többi autonóm formában működő testületről szóló törvények meghatározzák a testület vezetőinek elnevezését. A Nek tv. hallgat erről, azonban az Ötv. módosítás eldönti, hogy a helyi kisebbségi önkormányzat vezetője a polgármesteri címet nem viselheti. A lakosság könnyebb eligazodásának elősegítése érdekében a kisebbségi önkormányzati rendszerben a "helyi kisebbségi önkormányzat elnöke", a "helyi kisebbségi önkormányzat testülete", valamint a "helyi kisebbségi önkormányzat testületének tagja" elnevezéseket indokolt használni.

A helyi kisebbségi önkormányzati feladatokat a helyi kisebbségi önkormányzati testület és az elnök látja el. A helyi kisebbségi önkormányzat saját hivatallal általában nem rendelkezik, a polgármesteri hivatal szolgálja ki.

A törvénymódosítás kitér a települési önkormányzat testülete feladat- és hatáskörei átruházásának lehetőségére és körére is. Ennek alapján a települési önkormányzat, ha a helyi kisebbségi önkormányzat kezdeményezik, átruházhatja egyes hatáskörét a helyi kisebbségi önkormányzat testületére. A hatósági és a közüzemi szolgáltatásokkal összefüggő feladat- és hatáskörök gyakorlatát, valamint az Ötv. 10. §-ában felsorolt kizárólagos képviselő-testületi hatáskörök gyakorlását azonban nem ruházhatja át a kisebbségi önkormányzat testületére.

A helyi kisebbségi feladat- és hatáskörök elsődleges címzettje a helyi kisebbségi önkormányzat testülete. A testület a hatáskörét az elnökre és saját bizottságára átruházhatja. Ha a helyi kisebbségi önkormányzat élni kíván a hatáskör-átruházás jogával, akkor az Ötv. 10. §-ban megfogalmazottak - jóllehet azok a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörén alapulnak - a Nek tv. 27. §-ában rögzített feladat- és hatáskörök tekintetében alkalmazni indokolt az alábbiak szerinti praktikus tanácsok megfontolása mellett

- a szervezeti és működési rend meghatározása (nem ruházható át);

- a költségvetés, zárszámadás elkészítése (nem ruházható át);

- az önkormányzat által rendelkezésre bocsátott források felhasználása (a helyi kisebbségi önkormányzat döntésén múlik az átruházása);

- a települési önkormányzat vagyonán belül a részére elkülönített vagyon használata (az átruházásról dönthet a helyi kisebbségi önkormányzat);

- a kisebbségi jelkép megállapítása (nem ruházható át);

- a kitüntetések és ezek odaítélése feltételeinek és szabályainak meghatározása (nem ruházható át);

- kisebbségi helyi ünnepeinek megállapítása (a helyi kisebbségi önkormányzat döntésétől függően átruházható);

- a jogszabályok keretei között a védett műemlékek és emlékhelyek köre, valamint ezek védelme helyi szabályainak megállapítása (nem ruházható át);

- intézmény alapítása és fenntartása (nem ruházható át);

- pályázatok kiírása, ösztöndíjak alapítása (átruházható).

A helyi kisebbségi önkormányzat testülete szükség szerint a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább 6 ülést tart. Az ülést össze kell hívni a helyi kisebbségi önkormányzat bizottságának indítványára is. Nem célszerű rögzíteni a testület 1/4-ének ülésösszehívási jogát, ugyanis a csekély létszámú testületek esetében ennek gyakorlati kivihetősége gondot okozna (esetenként redukálná az 1/4 arányt akár 1-2 főre).

A helyi kisebbségi önkormányzat akkor határozatképes, ha az ülésen a helyi kisebbségi önkormányzat testülete tagjainak több mint a fele jelen van. A határozathozatalhoz a jelen lévő tagok több mint a felének a javaslatot támogató szavazata szükséges. A testület határozattal kell állást foglaljon azokban az ügyekben, amelyekben a kisebbségi önkormányzatot véleményezési, egyetértési jog illeti meg. Érvényes az az Ötv.-beli általános szabály is, hogy ha a testület döntését a kisebbségi önkormányzat érdekeit sértőnek tartja az elnök, akkor ugyanazon ügyben, egy alkalommal kezdeményezheti a döntés ismételt megtárgyalását. A kezdeményezést az elnök az ülést követő három napon belül nyújtja be, a kisebbségi önkormányzat testülete pedig ettől számított 15 napon belül újra dönt.

(4) Minősített többség [15. § (2) bek.] szükséges a helyi kisebbségi önkormányzat

a) szervezeti és működési szabályzatának megalkotásához;

b) a települési önkormányzat által rendelkezésére bocsátott források tervezéséről és felhasználásáról szóló döntéséhez;

c) a települési önkormányzat vagyonán belül a részére elkülönített vagyon használatáról szóló döntéséhez;

d) intézményalapításról, helyi kisebbségi önkormányzati társulás létrehozásáról szóló döntéséhez;

e) érdekképviseleti szervhez történő csatlakozásához, külföldi önkormányzattal való együttműködési megállapodás megkötéséhez;

f) elnökének, elnökhelyettesének megválasztásához.

(5) A helyi kisebbségi önkormányzat testülete üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amelyet az elnök és a testület által kijelölt jegyzőkönyv-hitelesítő ír alá.

(6) A helyi kisebbségi önkormányzat szervezeti és működési rendjét szabályozó határozatában dönt

a) szervezetének és működésének részletes szabályairól;

b) a helyi kisebbségi önkormányzat részére elkülönített vagyon használatáról;

c) a helyi kisebbségi önkormányzati társulás létrehozásáról.

(7) A helyi kisebbségi önkormányzat szervezeti és működési rendjét szabályozó határozatot a helyben szokásos módon ki kell hirdetni. A kihirdetésről a jegyző gondoskodik.

A helyi kisebbségi önkormányzat testületének döntései (csak határozatok lehetnek, rendeletek nem) közül a minősített többséghez kötötteket a törvény külön megjelöli, melyek a következők

- a szervezeti és működési szabályzat megalkotása;

- a települési önkormányzat által rendelkezésre bocsátott források tervezéséről és felhasználásáról szóló döntés;

- a települési önkormányzat vagyonán belül a részére elkülönített vagyon használatáról szóló döntés;

- az érdek-képviseleti szervhez történő csatlakozás, a külföldi önkormányzathoz való együttműködési megállapodás megkötése;

- az elnök, az elnökhelyettes megválasztása.

A helyi kisebbségi önkormányzat a szervezeti és működési szabályzatában dönt a szervezetének és működésének részletes szabályairól, a saját részére elkülönített vagyon használatáról, a helyi kisebbségi önkormányzati társulás létrehozásáról. A kisebbségi önkormányzat SZMSZ-a határozati formában jelenik meg, de azt a megismerhetőség érdekében - a jegyző útján - ki kell hirdetni.

Fontos, hogy a testületi ülések általános szabályai szerint a kisebbségi önkormányzat testületének ülései is nyilvánosak. Helyes, ha az elnök az ülés helyéről, időpontjáról és napirendjéről a helyben szokásos módon tájékoztatja az érdeklődőket. A közhírré tételhez az elnök igényelheti a polgármesteri hivatal közreműködését is.

A kisebbségi önkormányzat testületének ülésére tanácskozási joggal indokolt meghívni azokat a szerveket és személyeket, amelyek és akik a kisebbségi önkormányzat ügyét előmozdíthatják. Ilyenek a választókerület országgyűlési képviselője, a települési önkormányzat polgármestere, a megyei közgyűlés adott körzetet képviselő tagja, a helyi társadalmi szervek, civil szerveződések képviselői. A nyilvános ülésen bárki részt vehet. A hallgatóság az ülésterem kijelölt helyein foglalhat helyet és az ülés rendjét nem zavarhatja.

A kisebbségi önkormányzat testületének ülésein szükségtelen formaságok érvényesítésére törekedni nem kell. Helyes azonban, ha néhány fontosabb előterjesztés írásban készül el. Ilyenek lehetnek különösen a szervezeti és működési szabályzat tervezete, a költségvetési javaslat, a zárszámadás, az intézményalapítási, a társulásokkal kapcsolatos döntések tervezete. Helyes, ha az előterjesztéseket 5-8 nappal az ülés előtt eljuttatja az elnök a testület tagjaihoz. Előterjesztés az ülésen szóban is előadható. Az írásbeli és a szóbeli előterjesztések tárgyalása akkor lehetséges, ha a testület azokat az ülés napirendjére teszi.

102/D. § (1) A helyi kisebbségi önkormányzat testületének tagja a kisebbségi ügyekben az adott helyi kisebbség érdekeit képviseli. A helyi kisebbségi önkormányzat tagjainak jogai, kötelességei azonosak.

(2) A kisebbségi önkormányzatok bizottságot (bizottságokat) hozhatnak létre.

(3) A bizottságot a helyi kisebbségi önkormányzat elnökének indítványára össze kell hívni.

A helyi kisebbségi önkormányzati testület tagja a település egészét érintő kérdésekben elsősorban a helyi kisebbség érdekeit képviseli. Részt vehet a helyi kisebbségi önkormányzat döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A helyi kisebbségi önkormányzat tagjainak jogai és kötelezettségei azonosak.

A helyi kisebbségi önkormányzat tagja a helyi kisebbségi önkormányzat ülésén az elnöktől (elnökhelyettestől), az önkormányzat jegyzőjétől (ha az SZMSZ alapján részt vesz az ülésen), a bizottság elnökétől helyi kisebbségi önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az érintett az ülésen - vagy legkésőbb tizenöt napon belül írásban - köteles érdemi választ adni. A helyi kisebbségi önkormányzat tagja kérésére, írásban is benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz kell mellékelni, illetőleg kérésre véleményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben.

A helyi kisebbségi önkormányzat tagja tanácskozási joggal részt vehet bármely helyi kisebbségi önkormányzati bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, amelyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni és tárgyalására a helyi kisebbségi önkormányzat tagját meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a helyi kisebbségi önkormányzat testülete vizsgálja felül a bizottság döntését.

A helyi kisebbségi önkormányzat tagja megbízás alapján képviselheti a helyi kisebbségi önkormányzatot. Az általános képviseletre az elnök jogosult.

A helyi kisebbségi önkormányzati képviselőt a helyi kisebbségi önkormányzat munkájában való részvételhez szükséges időtartamra munkahelyén fel kell menteni a munkavégzés alól. Az emiatt kiesett jövedelmét meg kell téríteni, melynek alapján a helyi kisebbségi önkormányzat tagjai társadalombiztosítási ellátásra is jogosultak.

A települési önkormányzat rendeletében megállapíthat kereteket, amelyek között a helyi kisebbségi önkormányzat jogosult saját képviselői részére juttatást, illetve tiszteletdíjat megállapítani. A települési önkormányzat nem köteles ilyen keretet meghatározni, illetve a keret megállapítása a helyi kisebbségi önkormányzat javára szóló lehetőség.

A helyi kisebbségi önkormányzatnak lehetősége van bizottság létrehozására. Maga határozza meg bizottsági szervezetét és választja meg bizottságait. Helyes, ha a települési önkormányzat az SZMSZ-ában rögzíti a helyi kisebbségi önkormányzati bizottság felállítását.

A bizottság - feladatkörében - előkészíti a helyi kisebbségi önkormányzat döntéseit, szervezi és ellenőrzi a döntések végrehajtását. A helyi kisebbségi önkormányzat határozza meg azokat az előterjesztéseket, amelyeket bizottság nyújt be, továbbá, amely előterjesztések a bizottság állásfoglalásával nyújthatók be.

A helyi kisebbségi önkormányzat bizottságának elnökét és tagjainak több mint felét a kisebbségi önkormányzati képviselők közül kell választani. A helyi képviselő-testület hivatalának dolgozója nem lehet a bizottság elnöke, tagja. A bizottságba indokolt beválasztani a kisebbség szempontjából a településen fontos szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt. A bizottságot, a helyi kisebbségi önkormányzat elnökének indítványára össze kell hívni. A helyi kisebbségi önkormányzat elnöke felfüggesztheti a bizottság döntésének végrehajtását, ha az ellentétes a helyi kisebbségi önkormányzat határozatával, vagy sérti az önkormányzat érdekeit. A felfüggesztett döntésről a helyi kisebbségi önkormányzat a következő ülésén dönt.

A Nek tv. 28. §-ával összhangban a helyi kisebbségi önkormányzat bizottsága a saját SZMSZ-ában meghatározott módon ellenőrzi a helyi kisebbségi önkormányzat döntéseinek előkészítését, illetve a végrehajtásra irányuló munkáját. A helyi kisebbségi önkormányzat bizottsága, ha intézkedés elmulasztását észleli, közvetlenül vagy a helyi kisebbségi önkormányzat elnökén keresztül fordulhat a polgármesterhez az intézkedés megtétele céljából.

102/E. § A helyi kisebbségi önkormányzat tagjai közül társadalmi megbízatású elnököt és az elnök helyettesítésére, munkájának segítésére elnökhelyettest választ. Az elnök képviseli a helyi kisebbségi önkormányzatot, tanácskozási joggal részt vehet a települési önkormányzat képviselő-testülete ülésén.

A kisebbségi önkormányzat társadalmi megbízatású elnökének a főbb feladatai a következők

- gondoskodás a kisebbségi önkormányzat működéséhez szükséges feltételek megteremtéséről, a települési önkormányzattal való kiegyensúlyozott együttműködésről, a polgármesteri hivatal adminisztrációs közreműködési szakértelmének igényléséről, az SZMSZ előkészítéséről,

- a nyilvánosság megteremtése, a helyi fórumok megszervezése, a kisebbséghez tartozó választópolgárok álláspontjának megismerése, a realitásokkal történő megismertetése,

- a helyi pártokkal, egyesületekkel, önszerveződő közösségekkel való kapcsolattartás,

- a rendszeres egyeztető megbeszélések kezdeményezése a települési önkormányzat polgármesterével, a jegyzővel minden olyan kérdésben, amelyben a kisebbségi önkormányzatot véleményezési, egyetértési jog illeti meg, továbbá, amelyekben a kisebbség érdekei megalapozottan kimutathatók.

A kisebbségi önkormányzat elnöke - a polgármesteri tisztség megszüntetésére vonatkozó rendelkezések [Ötv. 33/B. § (1)] alkalmazásában nem minősül polgármesternek - állapította meg a Legfelsőbb Bíróság Kp.kf. III. 28.809/1996. számú határozata (BH1997. 455.)

A bíróság határozatát arra alapította, hogy a kisebbségi önkormányzat elnöke nem szerepel az Ötv. 103. § (2) bekezdése szerinti taxatív felsorolásban, amely arról szól, hogy a 33/A. és a 33/B. §-ok alkalmazásában kit kell polgármesternek tekinteni.

A helyi kisebbségi önkormányzat döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A kizárásról az érintett testületi tag kezdeményezésére, vagy bármely helyi kisebbségi önkormányzati testületi tag javaslatára a helyi kisebbségi önkormányzat dönt. A helyi kisebbségi önkormányzat üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amely a megjelent helyi kisebbségi önkormányzati tagok és meghívottak nevét, a tárgyalt napirendi pontokat, a tanácskozás lényegét és a hozott határozatokat tartalmazza. A Nek tv. 28. §-a kimondja a polgármesteri hivatal feladata - a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott módon - a helyi kisebbségi önkormányzat munkájának segítése. A törvény nem fejti ki bővebben e rendelet tartalmát. A jegyzőkönyv elkészítése tekintetében a hivatal az adminisztrációs feladatokat végzi el, ha erre kisebbségi önkormányzati igény van. A jegyzőkönyvet a kisebbségi önkormányzat elnöke és a testület által kijelölt jegyzőkönyv-hitelesítő írja alá.

102/F. § (1) A kisebbségi önkormányzat feladatai hatékonyabb ellátására szabadon társulhat más önkormányzattal. A társulás feltételeit megállapodásban kell rögzíteni.

(2) Közös kisebbségi testület létrehozása esetén az érintett szomszédos települési önkormányzatok képviselő-testületei - a közös kisebbségi testület véleményét figyelembe véve - megállapodás alapján szabályozzák, hogy melyik polgármesteri hivatal segíti a közös kisebbségi testület ügyvitelét.

A helyi kisebbségi önkormányzatok a Nek tv.-ben megfogalmazott feladataik hatékonyabb, célszerűbb ellátására szabadon társulhatnak. Így mód van arra, hogy több településen élő, azonos nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó helyi kisebbségi önkormányzatok hozzanak létre társulást, de nem kizárt, hogy azonos településen működő, különböző nemzetiséghez tartozó helyi kisebbségi önkormányzatok létesítenek pl. intézményi társulást. A társulás nem sértheti az abban részt vevők önkormányzati jogait. A társulás székhelyéről és képviseletéről a társulást létrehozó megállapodás rendelkezik. A helyi kisebbségi önkormányzatok között a társulások működése során felmerülő vitás kérdésekben a bíróság dönt.

Mivel a helyi kisebbségi önkormányzatnak nincs hatósági jogköre, nem hozhat létre hatósági igazgatási társulást. Az érdekelt helyi kisebbségi önkormányzatok azonban megállapodhatnak két vagy több községet, illetőleg várost és községet ellátó (egy vagy több) intézmény közös alapításában, fenntartásában, fejlesztésében.

Meg kell állapodniuk egymással - s az adott helyi települési önkormányzattal -, hogy a (Nek tv. 8. §-a az Ötv. 102/F. § (2) bekezdése értelmében) melyik helyi önkormányzat polgármesteri hivatal segíti munkájukat. A kijelölt polgármesteri hivatal többletköltségeinek finanszírozásáról a települési önkormányzatoknak is meg kell állapodniuk egymás között.

XI. fejezet

ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK

103. § (1) E törvény alkalmazásában:

a) a képviselő-testület hatáskörébe tartozó választás, kinevezés, vezetői megbízás joga - az alpolgármester, főpolgármester-helyettes, megyei közgyűlés elnöke, alelnöke választásának kivételével - magában foglalja a felmentés, a megbízás visszavonásának jogát;

b) az egyéb munkáltatói jogon a kinevezés, vezetői megbízás, felmentés, vezetői megbízás visszavonása, az összeférhetetlenség megállapítása, fegyelmi eljárás megindítása, a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével minden más munkáltatói jogot kell érteni;

c) az intézmény alapításának joga magában foglalja az intézmény megszüntetésének, átszervezésének jogát;

d) a 36. § (2) bekezdés b) pontjában említett munkáltatói jog magába foglalja a képviselő-testület hivatala ügykezelő és fizikai alkalmazottai feletti munkáltatói jogot is.

(2) A 33/A. és 33/B. §-ok alkalmazásában a polgármesteren az alpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét, alelnökét, a főpolgármestert, a főpolgármester helyettesét is érteni kell, azzal az eltéréssel, hogy a fővárosi kerületi polgármester a fővárosi közgyűlés tagja lehet.

(3) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal a köztársasági megbízott és hivatala jogutódja.

(4) A megszűnő tanács és szervei jogutóda a helyi önkormányzat.

Az önkormányzati törvény a helyi önkormányzatok tekintetében alaptörvény. Mint alaptörvény az alapvető önkormányzati feladatokat és hatásköröket állapítja meg, az egyes hatáskörök részhatásköreit külön törvények határozzák meg.

Az Ötv. 10. §-a a képviselő-testület át nem ruházható hatásköreként állapítja meg a törvény által hatáskörébe utalt választást, kinevezést, megbízást. 1990-ben a kodifikáció azt az értelmezési elvet vette alapul, hogy valamely hatáskör mindig magában foglalja az ellentétes hatáskört is, ezért elégséges azok egyikét szabályozni vagyis a választás magában foglalja a felmentést, a kinevezés magában foglalja a felmentést, a megbízás a megbízás visszavonását. Egyfelől azonban a gyakorlat tételes rendelkezés hiányában nem köteles elfogadni az értelmezést, másfelől az említett értelmezés nem ad lehetőséget differenciált következtetésre, s a helyzet is összetettebb. Ezért az Ötv. 1994. évi módosítása pontosabb és differenciáltabb rendelkezést hozott. A módosítás a korábbi értelmezést tételes szabályba foglalta, kimondta, hogy e törvény alkalmazásában a választás, kinevezés, vezetői megbízás joga magába foglalja azok ellentetjét, tehát a választás, a kinevezés esetén a felmentést, a vezetői megbízás joga magában foglalja a megbízás visszavonásának a jogát is. Ezek a rendelkezések azonban nem alkalmazhatók az alpolgármester, a főpolgármester-helyettes, a megyei közgyűlés elnöke, alelnöke választásánál. Választási rendszerünk, mint általában a polgári társadalmak választási rendszere nem fogadja el az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők visszahívhatóságát, ugyanígy nem fogadható el a közvetlenül választott polgármester, főpolgármester visszahívása sem. Helyetteseiket viszont a javaslatukra képviselő-testület választja meg, a megyei önkormányzatnál pedig a közgyűlés elnökét is a közgyűlés választja. A választási rendszer akkor konzisztens, ha a képviselő-testület által választott önkormányzati tisztségviselőkre is kifejezetten kimondja a törvény, hogy a választás joga nem foglalja magába a felmentés jogát. (Tisztségükről természetesen lemondhatnak, de a lemondás egyoldalú nyilatkozat, ahhoz nem szükséges a képviselő-testület elfogadó, jóváhagyó döntése.)

A fentiekből következik, hogy az önkormányzat által alapított intézmény élére szóló vezetői megbízás joga magában foglalja a vezetői megbízás visszavonásának a jogát. Hasonlóképpen a képviselő-testület által alakított bizottságoknál a bizottság elnökének, tagjának megválasztása a képviselő-testület hatáskörébe tartozik és a jog magában foglalja a bizottsági elnök, bizottsági tag felmentésének a jogát is.

Sem a Munka Törvénykönyve, sem a közszolgálati jogviszonyra vonatkozó törvények nem határozzák meg az egyéb munkáltatói jogok körét. Az Ötv. 35. § (1) bekezdés e) pontja a polgármester önkormányzati jogkörébe utalja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester a jegyző és az önkormányzati intézményvezetők tekintetében. A rendszertani értelmezés szerint a főpolgármester gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat a főpolgármester-helyettes tekintetében, a közgyűlési elnök az alelnök tekintetében. A 103. § (1) bekezdés b) pontja az egyéb munkáltatói jogokat oly módon definiálja, hogy tételesen felsorolja azokat a munkáltatói jogokat, amelyek nem tartoznak az egyéb munkáltatói jogok körébe a kinevezés, a vezetői megbízás, a felmentés, a vezetői megbízás visszavonása, az összeférhetetlenség megállapítása, a fegyelmi eljárás megindítása, a fegyelmi büntetés kiszabása és a fel nem sorolt, minden más munkáltatói jog az egyéb munkáltatói jogok körébe tartozik. Ezeket a polgármester gyakorolja a meghatározott vezetők felett.

Az előzőekkel összhangban, azonos elvet követve a c) pont szerinti értelmező rendelkezés kimondja, hogy az intézmény alapításának joga magában foglalja az intézmény megszüntetésének, átszervezésének jogát. Két összefüggésre fontos itt utalni. Az egyik lényeges általános szabály szerint az intézmény az Ötv. alkalmazásában gyűjtő fogalom az Ötv. 9. § (4) bekezdése szerint a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet (a továbbiakban együtt intézmény) alapíthat. Intézményen tehát ezt a szélesebb kört kell érteni. A másik összefüggés a helyi népszavazással kapcsolatos. Az Ötv. 46. § (4) bekezdése szerint nem rendelhető el helyi népszavazás a képviselő-testület hatáskörébe tartozó szervezeti kérdésekben. A képviselő-testület hatáskörébe tartozó intézményalapítás, megszüntetés, átszervezés szervezeti kérdés, amelyben tehát helyi népszavazás nem rendelhető el.

Az (1) bekezdés d) pontjába foglalt értelmező rendelkezés is lényeges. Az Ötv. 36. § (2) bekezdés b) pontja főszabályként kimondja, hogy a jegyző gyakorolja a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében a munkáltatói jogokat. (A polgármester meghatározhatja, hogy milyen körben szükséges az ő egyetértését kérni egyes munkáltatói döntéseknél.) Az értelmező rendelkezés kiterjeszti a munkáltatói jogokat (így azok gyakorlási rendjét) a képviselő-testület hivatala ügykezelő és fizikai alkalmazottai feletti munkáltatói jogokra is.

Az Ötv. 33/A. § a polgármesteri összeférhetetlenség eseteit határozza meg, az Ötv. 33/B. §-a sorozatos törvénysértő polgármesteri tevékenység, mulasztás miatt lehetővé teszi, hogy a képviselő-testület keresetet nyújtson be a polgármester ellen a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében. A 103. § (2) bekezdés a kört kiszélesíti a polgármester mellett az alpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, alelnöke,a főpolgármester, a főpolgármester-helyettese tekintetében is alkalmazni rendeli a 33/A-33/B. §-okat, egyetlen lényeges eltéréssel. Az általános összeférhetetlenségi szabály szerint a polgármester nem lehet más települési önkormányzat képviselő-testületének tagja. A lényeges eltérés az, hogy a fővárosban viszont a fővárosi kerületi polgármester lehet tagja a fővárosi közgyűlésnek.

Az említett rendelkezésekből még a következő összefüggések adódnak. Az Ötv. 6. § (1) bekezdése szerint települési önkormányzaton a községi, a városi, a fővárosi és kerületi önkormányzatot kell érteni. Vagyis a fővárosi önkormányzat is, a fővárosi kerületi önkormányzat is települési önkormányzat, amiből az következik, hogy a főpolgármester, a főpolgármester-helyettes nem lehet fővárosi kerületi képviselő-testület tagja. Más a helyzet a megyei önkormányzatoknál a települési önkormányzat polgármestere lehet tagja a megyei közgyűlésnek, továbbá a megyei közgyűlés elnöke, alelnöke lehet tagja települési önkormányzat képviselő-testületének.

Az első önkormányzati ciklusban működött a fővárosi, megyei (regionális) köztársasági megbízotti intézmény, megyei hivatalokkal. Az 1994. évi Ötv.módosítás megszüntette a köztársasági megbízotti intézményt és helyette a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokat hozta létre. A jogok és kötelezettségek folytonossága végett lényeges szabály, hogy a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal a köztársasági megbízott és hivatala jogutóda.

A jogutódlásról a megszűnt tanácsok tekintetében is rendelkezni kellett, ezért a törvény kimondta, hogy a megszűnő tanács és szervei jogutóda a helyi önkormányzat.

BH1997. 455. A kisebbségi önkormányzat elnöke - a polgármesteri tisztség megszüntetésére vonatkozó rendelkezés alkalmazásában - nem minősül polgármesternek [1990. évi LXV. tv. 33/A. §, 33/B. §, 103. § (1) bek. a) pont, (2) bek].

104. § (1) A törvény hatálybalépésekor fennálló közös tanács (a továbbiakban: közös tanács) társközségének új képviselő-testülete 1990. november 30-ig dönt arról, hogy

a) intézményeit önállóan, vagy más képviselő-testülettel közösen tartja fenn,

b) körjegyzőséget hoz létre, (mely községekkel, milyen székhellyel), vagy önálló hivatalt alakít, és jegyzőt nevez ki,

c) közös képviselő-testületet alkot, (mely községgel, milyen székhellyel).

(2) A közös tanács társközségei - ha nem alakítanak közös képviselő-testületet - megállapodnak a meglevő vagyon megosztásában.

(3) A közös tanács székhelyének képviselő-testülete nem tagadhatja meg, hogy a település körjegyzőség székhelye legyen.

A helyi önkormányzati rendszer a megelőző tanácsrendszert váltotta fel. A helyi önkormányzati rendszer kiépítése megkívánta az átalakulás egyes kérdéseinek a törvényi rendezését is.

A tanácsrendszerben a községek kétharmada az ún. közös tanácsokhoz tartozott. Ennek lényege, hogy két, vagy több településnek egy (közös) tanácsa volt, egy költségvetéssel, egy apparátussal, közös intézményekkel. Önkormányzati rendszerünk lényege viszont, hogy minden község választópolgárainak a közösségét megilletik a helyi önkormányzás jogai, minden községnek saját képviselő-testülete, saját polgármestere, saját költségvetése, vagyona van. Az Ötv. hatálybalépésekor minden községben önálló képviselő-testületet, saját polgármestert választottak, tehát 1990. szeptember 30-án - a törvény erejénél fogva - megszűntek a korábbi közös (tanácsi) testületek. Ebből következik viszont, hogy a volt községi közös tanácsok társközségeiben 1990. november 30-áig több fontos döntést kellett meghozni.

Dönteni kellett elsősorban az intézményekről. A volt tanácsi intézmények önkormányzati tulajdonba kerültek. A megszűnt közös tanácsok számos intézményt (iskolát, óvodát, orvosi rendelőt stb.) tartottak fenn. Ezek akkor az érintett községek közös tulajdonába kerültek, s dönteni kellett ezen intézmények önálló vagy közös fenntartásáról, közös fenntartás esetén az érdekelt települések képviselő-testületeinek önállóan kell a közös fenntartásról megállapodni.

A megszűnt közös tanácsoknak közös apparátusa volt. Az újonnan választott képviselő-testületek választhatták azt, hogy a továbbiakban is közösen tartják fenn az apparátust, vagyis körjegyzőséget alakítanak és körjegyzőt neveznek ki. Választhatták azt a megoldást, hogy körjegyzőséget hoznak létre,de más településsel. Végül dönthettek akként, hogy saját hivatalt építenek ki, jegyzőt neveznek ki.

Megegyezés hiányában bármelyik érintett önkormányzat bírósághoz fordulhat a közös tulajdon megszüntetése iránt. Ilyen perekben az ügy elbírálása során a közigazgatási perekre irányadó eljárási szabályok nem alkalmazhatók. A jogvita tárgya ugyanis nem a közhatalom helyi gyakorlása során a feladat- és hatáskörében eljáró önkormányzati testület vagy annak valamely szerve által hozott határozat vagy intézkedés ellen jogorvoslat nyújtása, hanem egyenrangú és jogú önkormányzati testület között keletkezett vagyoni vita eldöntése. A közigazgatási perekre irányadó eljárási szabályok analógia útján való alkalmazását pedig önmagában az a körülmény nem alapozza meg, hogy a hasonló jogviták elintézésének rendjére a helyi önkormányzatokról szóló törvény külön rendelkezést nem tartalmaz. Ennek éppen az az oka, hogy a törvényhozó nem tartotta szükségesnek a közigazgatási perek eljárási szabályai alá vonni a hasonló viták bírósági lezárását, hiszen egyik önkormányzat sem rendelkezhet közigazgatási hatáskörben a közös vagyon megosztásáról (Legf. Bír. Gf. VI. 32358/1991. sz.).

Szervesen kapcsolódik e döntésekhez az a szabály, amely szerint a (volt) közös tanács székhelyének képviselő-testülete nem tagadhatja meg, hogy a település körjegyzőség székhelye legyen. Ez a rendelkezés kétségkívül korlátozza a szervezetalakítási jogot. A korlátozás azonban arányban áll azzal az értékkel, amit véd. A volt közös tanácsi székhelyeken ugyanis kialakult az ügyek intézésére alkalmas apparátus, a munkához szükséges tárgyi, technikai feltételek is itt voltak. Ez indokolta a korlátozást, hogy a volt székhely ne tagadhassa meg, ha ezt választják a társközségek. Ellenkező esetben a volt székhely jogosulatlan előnyökhöz juthatott volna, s korábbi társközségei pedig rendkívül hátrányos helyzetbe kerülhettek. Hangsúlyozni kell, hogy a tilalom a székhely önkormányzatának önállóságát aránytalanul nem korlátozta, mivel a körjegyzőség a székhely önkormányzatának működését éppen úgy kiszolgálta, mint a többi község önkormányzatáét.

Reális alternatíva volt az is, hogy érintett községek közös képviselő-testületet alkothattak az Ötv. 44. §-a szerint. Közös képviselő-testület azonban alig jött létre. Az ettől a formától való tartózkodást a volt közös tanácsok még friss emlékei magyarázták.

A legnehezebb döntés pedig az volt, hogy amennyiben a (volt) közös tanács társközségei - ha nem alakítanák közös képviselő-testületet - megállapodnak a meglévő vagyon megosztásában. A legtöbb vita éppen ebben volt. Sok község figyelmen kívül hagyta, hogy az 1990. szeptember 30-án meglévő vagyon megosztásáról szól a törvény és tárgyalásokba gyakran felvetették a korábbi évek (évtizedek) fejlesztési eszközeinek elosztásával korrigált vagyonmegosztást, ez azonban nélkülözte a törvényi alapot és a vita elhúzódásához, hosszú évekig tartó pereskedéshez vezetett.

Megállapodás hiányában a vagyonmegosztásról, a közös tulajdon megszüntetésében a bíróság dönt.

BH1994. 248. Egyesített községek közös iskola tulajdonának megszüntetése a községek szétválása után [Ptk. 148. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 104. §, 106. §, Pp. 23. § (1) bek. a) pont, PK 10. sz.].

BH1992. 543. A polgári perrendtartás szabályainak alkalmazása abban az esetben, ha az önkormányzatok, amelyek a volt közös tanács társközségeiben működnek, nem alakítanak közös képviselő-testületet, de a meglevő vagyon megosztásában nem állapodnak meg [1990. évi LXV. tv. 104. § (2) bek. és 111. §, Pp. 23. § (1) bek.].

105. § A körjegyzőséghez tartozó községeket - ha az érdekeltek nem tudnak megállapodni - a megyei közigazgatási hivatal vezetője jelöli ki. A lakosság érdekeit sértő kijelölés ellen a képviselő-testület a belügyminiszterhez fordulhat. A belügyminiszter döntése ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Az önkormányzati önállóságra figyelemmel a közös tanácsok megszűnéséből következő ügyek megosztását az Ötv. az érintett önkormányzatok megállapodására bízta. A vagyoni ügyekben megállapodás hiányában a bíróságok dönthettek. Az államigazgatási feladatok, a hatósági ügyek ellátásának folyamatosságát, a folyamatosság biztosítását nem lehetett, s nem lehet pusztán a megállapodásra bízni. A gyakorlati tapasztalatok több példával bizonyították, hogy bizonyos ellentétek miatt lehetetlenül a megállapodás, s adott esetben a község igazgatási ellátás nélkül maradhat. Kétségtelenül ritkán előforduló helyzetről van szó, de az ilyen kivételes helyzet megoldása is törvényi alapon történhet. Kivételes megoldás az, amikor a körjegyzőséghez tartozó községeket - ha az érdekeltek nem tudnak megállapodni - a megyei közigazgatási hivatal vezetője jelöli ki. A lakosság érdekeit sértő kijelölés ellen a képviselő-testület a belügyminiszterhez fordulhat. A belügyminiszter döntése ellen jogorvoslatnak nincs helye. A jogorvoslatot kizáró rendelkezés az Ötv. 1994. évi módosításánál került a törvénybe. Oka az, hogy korábban a bíróság olyan értelmezést adott, aminek folytán a község igazgatás nélkül maradt volna.

A bírósági álláspont lényege az volt, hogy az önkormányzatok és az államigazgatási szervek közötti jogviszonyban kibocsátott kötelező erejű határozatok nem minősülnek belső igazgatási aktusnak; a köztársasági megbízottnak - az érdekeltek megállapodása hiányában hozott - a körjegyzőséghez tartozó községeket kijelölő, jogerős határozatát a bíróság felülvizsgálhatja (Legf. Bír. Kfv. III. 25250/1993. sz.).

A Legfelsőbb Bíróság két önkormányzati alapelvet vett figyelembe az önkormányzatok önállóságához való jogát, az önkormányzati jogok bírósági védelmét. Figyelmen kívül hagyta viszont azt a követelményt, hogy egyetlen község polgárai sem maradhatnak igazgatás nélkül.

Tárgyi ügyben a székhely döntött a körjegyzőségből való kiválásról,a hozzátartozó csekély népességű község pedig szűk költségvetése, hiteltartozása miatt önálló hivatal létesítésére képtelen volt, s földrajzi fekvése miatt más településsel sem tudott körjegyzőséget alakítani. A bírósági álláspont elfogadása, érvényesítése esetén a község igazgatás nélkül marad, még anyakönyvezés se lenne. Ez a helyzet - a fenti bírósági értelmezés miatt - csak úgy akadályozható meg, hogy a törvény kizárja a kijelölés esetén a belügyminiszteri döntés elleni jogorvoslatot. Az önkormányzati alapjogok tiszteletben tartása mellett olyan esetben, amikor valamely önkormányzat más önkormányzatot lehetetlen helyzetbe hoz, megfosztja az igazgatás lehetőségétől, ennek az önkormányzatnak a védelmében törvényi garancia indokolt.

106. § A közös tanács által alapított, több községet ellátó intézmény az érdekelt községek közös tulajdonába kerül. Ha a közös intézmény a községek között megosztható, a megosztásban az érintett képviselő-testületek 1990. december 31-i hatállyal megállapodhatnak.

A tanácsok intézményeiknek nem voltak tulajdonosai, hanem csak kezelői. Az Ötv. hatálybalépésével a volt tanácsi intézmények vagyona az önkormányzatok tulajdonába került. Erre tekintettel vált szükségessé rendelkezni arról, hogy a közös tanács által alapított, több községét ellátó intézmény az érdekelt községek közös tulajdonába kerül. Ha a közös intézmény megosztható volt a községek között (például tagiskolák működtek a társközségekben), akkor az érintett képviselő-testületek 1990. december 31-ei hatállyal megállapodhattak a megosztásban. Fontos érdekek fűződtek ugyanis ahhoz, hogy a megalakuló új helyi önkormányzatok tisztázott tulajdonosi viszonyokkal induljanak. A fenti rendelkezésből következik, hogy a megszűnt közös tanácsok esetén is az egyes társközségekben működő, csak azt a társközséget ellátó intézmények az adott önkormányzat tulajdonába kerültek. Ez a szabály érvényesül a székhely községben működő intézmények helyzetére is. A vagyonmegosztási megállapodásnak tehát több tényezőre kellett figyelemmel lenni.

A közös tulajdon működtetése sok nehézséggel jár, ezért célszerű a megosztás különböző követelések kölcsönös beszámításával is. Természetbeni megosztásra ritkán volt lehetőség. Tiszta tulajdonosi helyzet esetén is lehetőség van a több községet kiszolgáló intézmény közös fenntartására.

BH1994. 248. Egyesített községek közös iskola tulajdonának megszüntetése a községek szétválása után [Ptk. 148. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 104. §, 106. §, Pp. 23. § (1) bek. a) pont, PK 10. sz.].

107. § (1) Az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyak köre a következő:

a) az önkormányzat közigazgatási területén levő ingatlanok, erdők és vizek törvényben meghatározott köre;

b) a tanácsok által alapított és a tanácsok felügyelete alatt álló közüzemi célra alapított állami gazdálkodó szervezetek - ideértve a fővárosi és megyei gyógyszertári központokat is -, továbbá a költségvetési üzemek vagyona és az e szervezetekből átalakuló gazdasági társaságokban az államot megillető vagyonrész;

c) a lakossági szükségleteket kielégítő közművek építményei, vonalas létesítményei, berendezései a település belterületi határán belül, az állam kizárólagos tulajdonába tartozó létesítmények kivételével;

d) a tanácsok kezelésében, illetőleg tulajdonosi irányítása alatt álló oktatási, kulturális, egészségügyi, szociális, sport és egyéb intézmények vagyona;

e) a tanácsi, illetőleg a tanácsi ingatlankezelő szervek kezelésében levő állami bérlakások;

f) a középületek és a hozzájuk tartozó földek, a központi állami feladatokat szolgáló épületek kivételével;

g) a tanács valamennyi pénzvagyona, értékpapírja és más vagyoni joga.

(2) A tanács és szervei, valamint intézményei kezelésében levő állami ingatlanok, erdők, vizek, - kivéve a védett természetvédelmi területeket és a műemlékileg védett épületeket, építményeket, területeket - pénz és értékpapírok, a törvény hatálybalépésének napján e törvény erejénél fogva a helyi önkormányzatok tulajdonába kerülnek.

(3) A külön törvényben meghatározott, állami tulajdonban levő földek, erdők, más ingatlanok, vizek, valamint az összes természetvédelem alatt álló területek és műemlékileg védett épületek, építmények, területek, továbbá a közművek létesítményei, az (1) bekezdés b) pontjában említett szervezetek vagyonának önkormányzati tulajdonába adására, az önkormányzatok és a vállalatok közötti megosztására a kormány megyei (fővárosi) vagyonátadó bizottságokat hoz létre, amelyek döntenek e dolgok önkormányzati tulajdonba adásáról és a vagyoni terhek rendezéséről. A vagyonátadó bizottságban részt vesznek az épített és a természeti környezetvédelemért felelős országos szervezetek képviselői is.

(4) A vagyonátadásig a (3) bekezdésben említett vagyontárgyak csak a vagyonátadó bizottság, illetve a természeti vagy műemléki értékük miatt védett, az illetékes országos főhatóság hozzájárulásával forgalomképesek.

(5) A vagyonátadó bizottság döntésével a helyi önkormányzat tulajdonába kerül az e törvény kihirdetése napján az önkormányzat belterületéhez tartozó állami tulajdonban levő föld, a kizárólag állami tulajdonba kerülő földek kivételével.

(6) A több helyi önkormányzat szükségletét kielégítő közüzemi és kommunális vállalatok, továbbá a közművek települések közötti építményei, vonalas létesítményei, berendezései és a települések közötti helyi közutak - ha az érintett helyi önkormányzatok másként nem állapodnak meg - a vagyonátadó bizottság döntése alapján a megyei önkormányzat tulajdonába vagy az érintett települési önkormányzatok közös tulajdonába kerülnek.

(7) A helyi önkormányzat tulajdoni igényét a vagyonátadó bizottságnál 1995. március 31-ig terjesztheti elő, e határidő után az önkormányzat tulajdoni igénye bírósági eljárásban érvényesíthető.

A helyi önkormányzatok a helyi közügyek önálló intézői, feladatuk, hatáskörük rendkívül széles körű. A törvények a helyi közszolgáltatások nagy számának az ellátását utalják a helyi önkormányzatok feladatkörébe. Az alapszolgáltatások döntő része a helyi önkormányzatok kötelező feladata. Annak érdekében, hogy a helyi önkormányzatok széles körű feladataikat képesek legyenek ellátni, lehetőségük legyen a választópolgárok közössége által igényelt szolgáltatások nyújtására, továbbá vállalkozásban is részt vehessenek az állam az állami tulajdon jelentős részét adta át a helyi önkormányzatoknak. A korábbi egységes állami tulajdon lebontásának ez az egyik fő területe és iránya.

Az alkotmánymódosítás és a helyi önkormányzatokról szóló törvény a helyi önkormányzatokat tulajdonossá tette és a feladataik ellátásához szükséges vagyonnal látta el. A feladatok ellátásához szükséges önkormányzati vagyon az önkormányzati önállóság egyik fontos összetevője.

A helyi önkormányzatok vagyona tulajdonukból és vagyoni értékű jogaiból áll. A helyi önkormányzatok, mint általában a tulajdonosok, tulajdonosai ingóknak, ingatlanoknak, vagyoni értékű jogoknak, pénznek, értékpapírnak.

Az önkormányzati vagyon külön része a törzsvagyon, mely forgalomképtelen vagy korlátozottan forgalomképes vagyontárgyakból áll. A helyi önkormányzat rendelkezhet vállalkozói vagyonnal.

A helyi önkormányzatok vagyona feladataik teljesítését, önkormányzati célok megvalósítását szolgálja. Az önkormányzati vagyon mindenekelőtt a kötelező feladatok megvalósítását szolgálja, jórészt a kötelező feladataik ellátásához szükséges vagyont kapták meg a helyi önkormányzatok.

Jól lehet a törvény kifejezetten nem mondja ki, de a közösségi tulajdon, ami a választópolgárok közösségét illeti, megőrizendő,annak megőrzése és gyarapítása a helyi önkormányzat alapvető kötelessége. Felelős önkormányzati képviselő-testület nem csak a saját mandátumának idejére gondol, hanem építi a település jövőjét is. Ebből fakad az önkormányzati vagyon megőrzésének, gyarapításának a kötelessége. A helyi önkormányzat a jó gazda gondosságával törődik a közösség vagyonával.

A § az államai tulajdonban lévő azon vagyontárgyak körét határozza meg, amelyek az állam tulajdonából a helyi önkormányzatok tulajdonába kerülnek. A tényleges vagyonátadás kétféle módon történt

- a vagyontárgyak meghatározott része e törvény alapján, a törvény hatálybalépésével, tehát a törvény erejénél fogva került a helyi önkormányzatok tulajdonába,

- az állami vagyontárgyak másik, e törvényben kijelölt köréből külön törvények alapján, külön döntés, a fővárosi, megyei vagyonátadó bizottságok döntésével került a helyi önkormányzatok tulajdonába.

E törvény erejénél fogva, e törvény hatálybalépésének napjával kerültek a helyi önkormányzatok tulajdonába a tanács és szervei,valamint intézményei kezelésében levő állami ingatlanok, erdők, vizek, - kivéve a védett természetvédelmi területeket és a műemlékileg védett épületeket, építményeket, területeket - pénz és értékpapírok. A többi, jelzett állami tulajdonú vagyontárgy külön törvények szerint és hatósági eljárás keretében került a helyi önkormányzatok tulajdonába.

A helyi önkormányzatok tulajdonhoz jutottak jogutódlással is, mivel a 103. § (3) bekezdése szerint a tanács és szervei jogutóda a helyi önkormányzat.

A vagyonátadás szabályozásánál a törvényalkotó abból indult ki, hogy mi a rendeltetése az adott vagyontárgyaknak, melyek azok, amelyek az önkormányzati funkciókat szolgálják.

A törvény erejénél fogva a helyi önkormányzatok tulajdonába került vagyonon túl, e § azt a vagyoni kört jelölte ki, amely az önkormányzatok tulajdonába kerül, de nem konkrét vagyontárgyakat határoz meg. Ezt jelzi, hogy az (1) bekezdés a) pontja törvényben meghatározott körre, a (3) bekezdése pedig külön törvényre utal. Alapvető magyarázata ennek az, hogy a korábbi egységes állami tulajdon lebontása hosszabb folyamatban történt, ebben a folyamatban külön törvények rendelkeztek a vagyonátadásról.

A külön törvények közül a legátfogóbb az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény.

Az 1991. évi XXXIII. törvény

- pontosan meghatározza az Ötv.-ben kijelölt vagyoni körből a vagyontárgyakat, amelyek a helyi önkormányzatok tulajdonába kerültek,

- döntően a tanács és szervei, intézményei, valamint a tanácsok által közüzemi célra alapított vállalatok kezelésében álló állami vagyon önkormányzati tulajdonba adásáról rendelkezik,

- meghatározza, hogy a vagyont melyik önkormányzat tulajdonába kell adni, s a törvény keretei között ad lehetőséget mérlegelésre a vagyonátadó bizottságoknak,

- lehetőséget ad az érintett helyi önkormányzatoknak, hogy megállapodjanak a vagyonról, s e megállapodás alapján dönt a tulajdonba adásról a vagyonátadó bizottság,

- figyelembe veszi a tulajdonosok kijelölésénél a feladatok és hatáskörök telepítését, a vagyon működtetésének a feltételeit,

- megteremtette a lehetőséget a vagyonátadás egyszerű eljárására.

Hangsúlyozni szükséges, hogy a helyi önkormányzatok ingyenesen kapták meg a volt állami tulajdont ott és, ahol a törvény erejénél fogva, ott is, ahol külön törvények alapján hatósági eljárásban történt a vagyonátadás.

A külön törvényekben meghatározott vagyonátadásra a (3) bekezdés alapján a kormány volt köteles fővárosi, megyei vagyonátadó bizottságokat létrehozni. A Kormány erről a 63/1990. (X. 4.) Korm. rendeletével intézkedett.

A belügyminiszter kapott megbízást arra, hogy az érdekelt miniszterekkel egyetértésben nevezze ki a bizottságok vezetőjét, helyettesét, tagjait.

A bizottság adott, konkrét feladat elvégzésére létrehozott, eseti bizottság. Eljárására az Áe. szabályai az irányadók. A vagyonátadó bizottság döntései ellen a belügyminiszterhez lehet fellebbezni. A másodfokú határozat megtámadható a bíróság előtt. A bíróság a kereset alapján a vagyonátadásról hozott határozatot nemcsak meg semmisítheti, hanem meg is választhatja.

Az 1991. évi XXXIII. törvény alapján - e törvény erejénél fogva, 1991. szeptember 1-jén - kerültek a fekvésük szerinti települési önkormányzat tulajdonába az ingatlankezelő szervek kezelésében levő lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek. A fővárosban ezek a kerületi önkormányzatok tulajdonába kerültek. (Kivételek azok a helyiségek, amelyeket nem parlamenti párt vagy az önkormányzat, annak intézménye, illetve közüzeme használ.)

Az 1991. évi XXXIII. törvény szerint a műemlékek közül azok adhatók át az önkormányzat tulajdonába, amelyekre a tanácsnak vagy intézményének, illetve a tanácsi közüzemnek, költségvetési üzemnek kezelői joga van az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezve, feltéve, hogy a tulajdonba adással a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter egyetért. A miniszter egyetértését feltételekhez kötheti.

Azon műemlékek, amelyek használója nem nevesíthető, a fekvésük szerinti települési (a fővárosban a kerületi) önkormányzat tulajdonába kerültek átadásra.

A belterületen levő - tanácsi szervek és intézmények, vállalatok kezelésében volt - védett természeti területek önkormányzati tulajdonba kerülhettek.

A közüzemek önkormányzati tulajdonba adására részletes rendelkezések vonatkoznak. Az a közüzemi célra alapított állami vállalati vagyon kerül önkormányzati tulajdonba, amelyet tanács alapított. (Vagy minisztérium alapított, de az alapítói jogokat átadta a tanácsnak, illetőleg a tanácsok felügyelete alatt működtek.) A következő állami gazdálkodó szervezetek vagyonának önkormányzatok tulajdonba adására kerülhetett sor

- közüzemi víz-, csatornamű és fürdővállalatok,

- távfűtést és melegvíz-szolgáltatást biztosító közüzemi vállalatok,

- közlekedést biztosító közüzemi vállalatok, ideértve a révközlekedési vállalatokat is,

- köztisztasági szolgáltatást végző vállalatok,

- településtisztasági szolgáltatást végző vállalatok,

- parkosítást, más zöldterületek gondozását, kezelését végző vállalatok,

- kéményseprési és tüzeléstechnikai szolgáltatást végző vállalatok,

- temetkezési szolgáltatást végző vállalatok,

- kommunális szolgáltatást végző, vegyes profilú városgazdálkodási vállalatok,

- tiszta profilú ingatlankezelő vállalatok,

- mozi és videovetítési szolgáltatást végző és egyéb kulturális szolgáltatást végző vállalatok.

A vagyonátadó bizottság az érintett települési önkormányzat tulajdonába adja a kizárólag egy település szükségleteit kielégítő tanácsi közüzem vagyonát, ideértve a közüzem fenntartásában, üzemeltetésében lévő közműveket is.

A több helyi önkormányzat szükségletét kielégítő tanácsi közüzem vagyonának átadásánál külön szabályok vonatkoznak a közüzem által üzemeltetett közművekre és a közüzemek nem közművagyonára.

A közművagyon tulajdonba adásánál a döntő szempont az, hogy annak a településnek a tulajdonába kerüljön, amely számára a közszolgáltatást nyújtja.

A 1991. évi XXXIII. törvény a tulajdonba adás szempontjából a közműveknek két típusát különbözteti meg. Az egyiket azok a közművek képezik, amelyek kizárólag az adott települést látják el, a másikat azok, amelyek két vagy több települést látnak el.

A vagyonátadó bizottság a települési önkormányzat kérelmére az érintett önkormányzat tulajdonába adta a több települést ellátó tanácsi közüzem nem közművagyonának azt a részét, amely kizárólag a település szükségelteinek a kielégítésére szolgált, ha az műszakilag elválasztható volt és az elválasztás nem veszélyeztette a többi település szükségleteinek a kielégítését, ha e feltételek nem álltak fenn, akkor az Ötv. 107. § (6) bekezdése szerint a közművagyon a vagyonátadó bizottság döntése alapján a megyei önkormányzat tulajdonába vagy az érintett települési önkormányzatok közös tulajdonába került.

A kisebb vízfolyások, természetes állóvizek, amelyek egy települési önkormányzat közigazgatási területét érintik a vagyontörvény alapján az önkormányzat tulajdonába kerültek. Állami tulajdonban maradt a Balaton, a Velencei-tó, a Fertő-tó, a Ráckevei Dunaág, továbbá az országhatárt alkotó vizek, vízfolyások.

Önkormányzati tulajdonba adhatók a helyi jelentőségű közcélú vízi létesítmények, ezek körét a vagyontörvény külön felsorolja. A vizek és a közcélú vízi létesítmények a törzsvagyon körébe tartoznak.

A volt tanácsi intézmények ingó dolgai a vagyontörvény erejénél fogva kerültek az önkormányzatok tulajdonába.

Az 1991. évi XXXIII. törvény az ingó vagyonok körében külön szabályozza a muzeális emlékek önkormányzati tulajdonba adását. Korábban a helyi közösségeknek felajánlott muzeális emlék is az állam tulajdonává vált. Ezek közül azok a muzeális emlékek kerülhettek önkormányzati tulajdonba, amelyeket kifejezetten a helyi közösségnek és nem kifejezetten az államnak ajánlottak fel. Ugyanez az elv érvényesült, ha a muzeális emléket tanácsi, költségvetési eszközökből vásárolták, amely ennek alapján az önkormányzat tulajdonává vált.

Azok a bel- és külterületi földek, amelyek a tanács és szervei, valamint intézményei kezelésében álltak, az Ötv. hatálybalépésének napján az önkormányzatok tulajdonába kerültek.

Az 1991. évi XXXIII. törvény egyrészt a közüzemek kezelésében lévő földek és erdők, másrészt az állami szervek kezelésében álló belterületi földek, végül a szövetkezetek használatában lévő állami földek tulajdonba adására vonatkozóan tartalmaz rendelkezéseket.

A kincstári vagyon körét szabályozó törvény határozza meg azt, hogy az Ötv. 107. § (5) bekezdésében meghatározott földek közül melyek képezik az állam kizárólagos tulajdonát, s emiatt nem kerülhettek önkormányzati tulajdonba.

Az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyak alapvetően két részre oszlanak az egyik részük a törvény hatálybalépésekor automatikusan az önkormányzatok tulajdonába kerül át, míg a másik részük egyéb további jogcselekményeknek a hatására kerülhetnek önkormányzati tulajdonba. Ez utóbbiaknál meg kell határozni - mégpedig törvényi szinten - az önkormányzati tulajdonba kerülő vagyontárgyaknak a körét, illetve arra van szükség, hogy ezeket a vagyonátadó bizottságok a helyi önkormányzatoknak átadják. Az Ötv. 107. § elemzése alapján a törvény hatálybalépésével az önkormányzatok tulajdonába kerültek korábban az állam tulajdonába, de a tanácsnak és szervei vagy intézményei kezelésében álló ingatlanok, valamint a pénz és értékpapírok. A rendelkezés tartalmához szükséges megfogalmazni, mit kellett érteni a tanácsok szervein, illetve intézményein. A ma már nem hatályos 1971. évi I. törvény (tanácstörvény) 2. §-ának (2) bekezdése szerint a tanács szervei a tanácsok bizottságai, a végrehajtó bizottság, a szakigazgatási szervek, illetve a megyei, városi hivatalok. Az 1971. évi I. törvény 14. § (1) bekezdésének a) pontja szerint a tanács intézményeket létesít, fenntart és működtet. Az 1971. évi I. törvény 14. § (2) bekezdése pedig akként rendelkezett, hogy a tanácsok vállalatokat és intézményeket hoznak létre. A fenti jogszabályok alapján a tanácsi szervek fogalma pontosan meghatározható. Az intézményeken pedig a fenti szabályok egybevetése alapján olyan létesítményeket kell érteni, amelyeket a költségvetés finanszírozott, tartott fenn és működtetett, és a vállalatok és intézmények törvényi különválasztásából adódóan nem tekinthetők vállalatnak (BH1992. 37.).

A városi tanács a városi televíziót költségvetési intézményként alapította meg. Alapítványt hoztak létre, amelynek egyik alapítója a városi televízió. A megyei bíróság az alapítványt nyilvántartásba vette. A jogerős végzés ellen a legfőbb ügyész törvényességi óvást nyújtott be. A bíróság döntése szerint az óvás alapos. A bíróság a következőkre mutatott rá. Az Ötv. 107. § (1) bekezdésének b) pontja értelmében az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerül a tanácsok általalapított költségvetési üzemek vagyona. A (3) bekezdés értelmében a vagyon önkormányzati tulajdonba adására a kormány vagyonátadó bizottságokat hoz létre, amelyek döntenek a dolgok önkormányzati tulajdonba adásáról és a vagyoni terhek rendezéséről. A (4) bekezdés szerint a vagyonátadásig ezek a vagyontárgyak csak a vagyonátadó bizottság hozzájárulásával forgalomképesek (BH1992. 662.).

A Legfőbb Bíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalni, hogy az Ötv., illetőleg az 1991. évi XXXIII. törvény rendelkezései alapján önkormányzati tulajdonba adható-e a kábeltelevíziós hálózat. Az iratokból megállapítható volt, hogy ez a hálózat a megyei szolgáltatóipari vállalat küldöttgyűlése általános irányítása alatt levő állami vállalat, amely az állami vállalatokról szóló törvény alapján közüzemnek nem minősíthető. Az 1991. évi XXXIII. törvény 11. §-ának (1) bekezdése alapján pedig a vagyonátadó bizottság kizárólag közüzem vagyonát adhatja az érintett települési önkormányzat tulajdonába. Rámutatott arra is a Legfelsőbb Bíróság, hogy a kábeltelevíziós hálózat működtetése nem tekinthető a közüzemi vállalat által ellátott hírközlési alapellátási feladatnak sem (Legf. Bír. Kfv. III. 25789/1993. sz.).

A perbeni esetben a piac és vásárcsarnok igazgatóság vagyona az Ötv. 107. § (1) bekezdés a) pontja alapján került az önkormányzat tulajdonába. Az önkormányzatnak a költségvetési szervet a törvény rendelkezése folytán kellett megszüntetnie és a vagyont - egyébként azonos célra - más jogi formában működtetni. Az igazgatóság megszüntetése tehát nem a piaci folyamatok által szabályozott gazdasági környezetben, az önkormányzatok gazdasági-vállalkozási tevékenysége körében történt, hanem attól független jogszabályi kötelezettség volt. Erre tekintettel írta elő az 1991. évi XXXIII. törvény 49. §-a, hogy az önkormányzatok törvényen és a vagyonátadó bizottság döntésén alapuló tulajdon szerzése, illetve a tulajdonjog feladat- és hatáskör megváltozásával összefüggő átadása másik önkormányzatnak és államnak adómentes (BH1994. 628.).

A perbeni ingatlan állami tulajdonban állt és kezelője állami gazdaság volt. Az állami gazdaság nem minősíthető a községi tanács ingatlankezelő szervének, ezért a perbeni lakások nem kerülhettek az önkormányzat tulajdonába (BH1994. 563).

Adott perben egészségügyi tartalékraktárak céljára szolgáló ingatlanok tulajdona és kezelése volt vitás. A bíróság rámutatott arra, hogy az Ötv. 107. § (1) bekezdésének d) pontja szerint a tanácsok kezelésében, illetőleg tulajdonosi irányítása alatt álló oktatási, kulturális, egészségügyi, szociális, sport és egyéb intézmények vagyona az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába kerül. A felperes által igényelt ingatlanokat a megszűnt Megyei Tanács által felügyelt egészségügyi intézmények kezelték, ezért ezen ingatlanok tulajdonjogát a megyei önkormányzat szerezte meg. Az 1991. évi XXXIII. törvény 40. §-ának (2) bekezdése alapján az önkormányzat tulajdonában lévő vagyont, amely nem az önkormányzat részére törvényben meghatározott feladat vagy nem a főpolgármester, vagy a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke, -főjegyző, a jegyző, a képviselő-testület hivatala, ügyintézője számára törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott feladat, hatáskör gyakorlását szolgálja, továbbá nem az önkormányzat intézménye által végzett közszolgáltatást biztosítja, a feladatot ellátó állami szerv használatába kell adni. Kétségtelen, hogy a központi stratégiai készletekkel kapcsolatos feladatot nem a megyei önkormányzat, hanem a felperes látja el, ezért az ő használatába kell adni. Ez a használatbaadás azonban nem azonos a kezelői joggal (BH1994. 564.).

Az ingatlanok vagyonelkobzás címén történt elvonása miatt előterjesztett visszatérítés iránti különleges eljárás során a bíróságnak mindenkor vizsgálnia kell, hogy az állam tulajdonába került eredeti ingatlan természetbeni visszajuttatásának a lehetősége fennáll-e, illetőleg nem került-e sor annak elidegenítésére, tulajdonosváltozásra, továbbá, hogy az ingatlan mely szerv, vagy személy kezelése alatt áll, ennek elmulasztása a határozat megalapozatlanságának a megállapítását eredményezheti (BH1993. 418.).

Nem tartozik az időlegesen állami tulajdonban levő vagyonról szóló törvény hatálya alá az a vagyon, a mely - a vagyonátadó bizottság eljárását követően - önkormányzat tulajdonába kerül (BH1995. 56.).

Az Országgyűlés az 1994. évi LXIII. törvénnyel egészítette ki az Ötv. 107. §-át. A vagyonátadás ugyanis túlnyomó többségében jogerősen befejeződött. Ez indokolta, hogy legyen határidő az önkormányzati tulajdoni igénynek a vagyonátadó bizottságokhoz való előterjesztésére. Ez a határidő 1995. március 31. A tulajdoni igény természetesen ezután sem enyészik el, de e határidő után már közvetlenül a bíróságnál terjeszthető elő.

1994-ben az önkormányzati szövetségek felvetették, hogy nem történt meg az Ötv. 107. § (1) bekezdés c) pontja szerint a település belterületi határain belül lévő, a lakossági szükségleteket kielégítő közművek építményeinek, vonalas létesítményeinek, berendezéseinek átadása a települési önkormányzatoknak. A felvetés a villamos- és a gázközműveket érintette. A jogi helyzet ekkorra már - több törvény rendelkezései folytán - rendkívül bonyolult volt. Az Ötv. 107. § az állam tulajdonában lévő vagyontárgyak átadására irányult, az említett közművek azonban ekkor már nem voltak állami tulajdonban, hanem részvénytársaságok tulajdonában. Az Országgyűlés végül is egy új § (Ötv. 107/A. §) beiktatásával maga értelmezte az Ötv. 107. § (1) bekezdés c) pontjában foglaltakat és részvény formájában intézkedett az önkormányzati tulajdoni igények kielégítéséről, mivel a természetbeni átadás már nem volt járható út.

BH1998. 599. I. Az egyik önkormányzat tulajdonából - pl. adásvétel útján - a másik önkormányzat tulajdonába kerülő ingatlanra nézve fennálló - jogszabályon alapuló - elővásárlási jogok. közül annak van elsőbbsége, amelyet a korábbi tulajdonos önkormányzat határozatában megjelölt, ha ezt a határozatot az arra jogosultak nem támadták meg [Ptk. 5. § (1) bek., 200. § (2) bek., 1990. évi LXXXIII. tv. 13. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 80. § (1) bek., 107. § (2) bek., 1991. évi XXXIII. tv. 39. § (1) bek., 1993. évi LXXVIII. tv. 45-60 §-ai, 1. sz. mell. IV. pont, 3211969. (IX. 30.) Korm. r., 16/1969. (IX. 30.) ÉVM-MÉM-PM r. ].

BH1998. 535. II. Nincs kereshetőségi joga ingatlanra vonatkozó adásvételi szerződés érvénytelenségének megállapítására annak, aki az ingatlan tulajdonjogára nem tarthat igényt [1990. évi LXV. tv. (Öt.) 107. § (1)-(3) bek., (5) bek., (7) bek., 1991. évi XXXIII. tv. 9 §, 10. § (1)-(2) bek., 1992. évi LIII. tv. 1. § (5) bek., 1992. évi LV. tv. 13. § (1) bek.].

BH1996. 327. A tartozáselismerésre vonatkozó nyilatkozat megtámadása a feleknek a megszűnt költségvetési üzem jogutódlásával kapcsolatos közös téves feltevése alapján [Ptk. 210. § (3) bek., 236. § (1) bek., 242. §, 1990. évi LXV. tv. 107. § (1) bek.].

BH1995. 56. I. Nem tartozik az időlegesen állami tulajdonban levő vagyonról szóló törvény hatálya alá az a vagyon, amely - a vagyonátadó bizottság eljárását követően - önkormányzat tulajdonába kerül [1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 107. § (1) bek. b) pont, 1991. évi XXXIII. tv. (Övt.) 47. § (2) bek., 1992. évi LIV. tv. 2. § c) p., 1992. évi LV. tv. 5. § (2) bek., 1993. évi LIV. tv. l. §, 33/1984. (X. 31.) MT r. 47. § (1) bek.].

BH1994. 628. Nem terheli áfa-fizetési kötelezettség a törvény alapján megszüntetett költségvetési szerv vagyonának másik vállalkozásba való bevitelét [1989. évi XL. tv. 8. § (2) bek. e) p., 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 107. § (1) bek. b) p., 1991. évi XXXIII. tv. (Vtv.) 49. §].

BH1994. 627. Az önkormányzati tulajdonba kerülő vagyon e minőségét az időlegesen állami tulajdonban levő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről szóló törvény nem szünteti meg. [1990. évi LXV. tv. 107. § (1) bek. b) p., 1992. évi LIV. tv. 1. § a) p., 2. § c) p., 1972. évi II. tv. 2. §, 56. § (4) bek., 1975. évi II. tv. 16/A. § 33/1984. (X. 31.) MT 47. § (1) bek.].

BH1994. 564. Az önkormányzati tulajdonba került és a közszolgáltatást ellátó állami szerv használatába adott vagyon nem kerül az állami szerv kezelésébe [1991. évi XXXIII. tv. 40. § (2) bek., 1990. évi LXV. tv. 107. § (1) bek. d) pont, (2) bek.].

BH1994. 563. A volt állami gazdaság nem minősül tanácsi ingatlankezelő szervnek, ezért a kezelésében volt lakások nem kerülnek önkormányzati tulajdonba [1991. évi XXXIII. tv. 1-2. §, 33. § (1)-(2) bek., 1990. évi LXV. tv. 107. § (1) bek. e) pont és (2) bek.].

BH1994. 342. A vállalati bérlakás is állami lakás, így - ha az a tanácsi ingatlankezelő szerv kezelésében volt - a törvény erejénél fogva önkormányzati tulajdonba kerül [1990. évi LXV. tv. 107. § (2) bek.].

BH1994. 215. A kábeltelevízió hálózatot üzemeltető állami közüzemi vállalatnak nem minősíthető, így vagyona nem adható önkormányzat tulajdonába [1990. évi LXV. tv. 107. § (1) bek. b)-c) pont;1991. évi XXXIII. tv. 11. § (1) bek.].

BH1993. 418. Az ingatlannak vagyonelkobzás címén történt elvonása miatt előterjesztett visszatérítés iránti különleges eljárás során a bíróságnak mindenkor vizsgálnia kell, hogy az állam tulajdonába került eredeti ingatlan természetbeni visszajuttatásának a lehetősége fennáll-e, illetőleg nem került-e sor annak elidegenítésére, tulajdonosváltozásra, továbbá hogy az ingatlan mely szerv, vagy személy kezelése alatt áll; ennek elmulasztása a határozat megalapozatlanságának a megállapítását eredményezheti [Be. 386. § (2) bek., 1990. évi LXV. tv. 107. § (2) bek., 1991. évi XXXIII. tv.].

BH1993. 43. II. Alapítvány csak a bírósági nyilvántartásba vétellel nyeri el jogi személyiségét. Ezért a részvételével alakult gazdasági társaság cégbejegyzéséhez az alapítvány nyilvántartásba vételére vonatkozó bírósági végzést csatolni kell. Ennek hiánya a cégbejegyzést kizáró ok [Ptk. 74/A. § (1)-(2) bek., 685. § c) pont, 1977. évi VI. tv. 7. § (1) bek., 1979. évi II. tv. 35., 36. §, 41. § (2) bek., 1989. évi XIII. tv. 2. § (1) bek., 1990. évi LXV. tv. 107. §, 1990. évi XIV. tv. 39., 40., 54. §, 23/1979. (VI. 28.) MT r. 62. § (4) bek., 33/1984. (X. 31.) MT r. 17. § (2) bek., 47. § (1) bek., 4/1991. (II. 13.) PM r. 2., 37. §, 13/1989. (XII. 16.) IM r. 8. § a) és d) pont].

BH1992. 662. A volt városi tanács által alapított városi televízió költségvetési intézmény; vagyona csak a megyei vagyonátadó bizottság hozzájárulásával forgalomképes [1990. évi LXV. tv. 107. § (1) bek. b) pont, (3) és (4) bek., Ptk. 74/C. § (1)-(2) bek., KK 2. sz.].

BH1992. 37. I. Közüzemi célra alapított állami gazdálkodó szerv (pl. IKV) vagyona törvény erejénél fogva nem, csak a megyei (fővárosi) vagyonátadó bizottságok döntése alapján kerülhet önkormányzati tulajdonba [1990. évi LXV. tv. 107. § (1) bek. b) pont, (3) bek., 63/1990. (X. 4.) Korm. r.].

107/A. § (1) A 107. § (1) bekezdés c) pontja alapján a települési önkormányzatokat megillető villamos-, illetőleg gázközmű vagyon a közművet üzemeltető gazdasági társaság vagyonának része.

(2) Az érintett települési önkormányzatokra jutó vagyon után:

a) villamos közmű esetén a közművet üzemeltető gazdasági társaság állami tulajdonú vagyonrészének 25%-a

b) részvény formában e törvény erejénél fogva a szolgáltatásba bekapcsolt települési önkormányzatokat illeti meg.

(3) A (2) bekezdés b) pontja szerinti vagyonrészbe be kell számítani a települési önkormányzatokat külön törvény alapján megillető részvényt.

(4) A (2) bekezdés a) pontjában meghatározott vagyonrészt a fővárosban a fővárosi önkormányzatnak, más települési önkormányzatok részére az 1995. január 1-jei lakosságszámuk arányában kell kiadni.

(5)

(6) A (2) bekezdés b) pontjában és a (4) bekezdésben meghatározott vagyonrész nem lehet kisebb a külön törvény alapján az önkormányzatot megillető üzletrésznél.

108. § A nagyközségi címet használhatják azon települések képviselő-testületei, amelyek a törvény hatályba lépésekor nagyközségi tanácsok voltak, továbbá amelyek területén legalább ötezer lakos él.

A tanácsrendszerben igen jelentősen eltértek az egyes tanácstípusok jogai, feladatai és hatáskörei. A nagyközségi tanács a községi tanács és a városi tanács között helyezkedett el. A nagyközségi tanács hatáskörei megközelítették a városi tanácsi hatásköröket, s a költségvetési támogatásuk is ehhez igazodott. Nagyközségi tanácsok azok voltak, amelyek népessége meghaladta az ötezer főt. Ezen túlmenően nagyközségi tanáccsá volt nyilvánítható a korábbi járásszékhely, a kiemelt üdülő, vagy jelentős ipari település tanácsa. Községi közös tanács esetén a társközségek lakosságszámát egybe kellett számítani, ha ez meghaladta az ötezer főt, akkor megkaphatta a nagyközségi közös tanácsi címet. A nagyközségi tanáccsá nyilvánításról a megyei tanács döntött.

Az önkormányzati rendszerre való áttérés azt is jelentette, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek. A nagyközségi cím azonban mélyen beleívódott a köztudatba, presztízs szerepe is jelentős volt. A törvényalkotó ezért nem kívánta megszüntetni a nagyközségi címet, a továbbiakban is megengedi a cím használatát. A nagyközségi címet mindazok a települési képviselő-testületek használhatják, amelyek a törvény hatálybalépésekor nagyközségi tanácsok voltak, továbbá, amelyek területén legalább ötezer lakos él. Cím használatáról van szó, amelyhez ekkor még - 1990. szeptember 30-ától 1994. december 11-éig - nem kapcsolódnak jogok, feladatok, hatáskörök.

Hangsúlyozni kell, hogy a tanácsrendszerben sem a község volt nagyközség,hanem a községi tanács volt nagyközségi tanács. Községi közös tanács esetén ugyanis nehezen lett volna értelmezhető a nagyközség, mivel a községi közös tanácsok székhely községének a lakosságszáma gyakran csekély volt, nem is szólva a társközségeiről. Az önkormányzati rendszerre való áttéréssel megszűntek a közös tanácsok, a nagyközségi közös tanácsok is. Ha tehát a korábbi közös tanács nagyközségi tanács volt, a nagyközségi címet a továbbiakban csak akkor használhatta, ha olyan közös képviselő-testületet alakítottak, amelyben a községek együttes lakosságszáma meghaladja az ötezer főt.

Az önkormányzati rendszerben nincs nagyközséggé nyilvánítás. A törvényalkotó a folyamatot azonban kívánta teljesen lezárni, hanem automatikussá tette. A nagyközségi cím adományozásának a tanácsrendszerben az alapfeltétele az ötezer lakos volt, túlnyomó többségük ezen az alapon kapta, s használja ma is a címet. Lehetőség van arra, hogy növekedjen egyes községek népessége úgy, hogy eléri az ötezer főt. Ebben az esetben ennek a már legalább ötezer lakosú községnek a képviselő-testülete felveheti, használhatja a nagyközségi címet. Fordítva a tétel nem áll ha egy ötezernél népesebb község lakossága ötezer fő alá csökken, akkor nem vész el a nagyközségi cím, azt a képviselő-testület a továbbiakban is használhatja.

A nagyközségi cím használata nem jár külön jogokkal. Az Ötv. 1994. évi módosítása után azonban árnyaltabb a helyzet. A nagyközségi cím intézményesült az Ötv. rendszerében ugyanis, ha a körjegyzőség székhelye nagyközség, vagyis képviselő-testülete jogszerűen használja a nagyközségi címet, akkor a jegyző kinevezésére a városi székhelyű körjegyzőségi szabályok vonatkoznak [Ötv. 38. § (3)], továbbá 1994. december 11-e után csak nagyközségi képviselő-testület kezdeményezheti a község várossá nyilvánítását (Ötv. 59. §).

109. § Az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra - az e törvényben foglalt eltérésekkel - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvényt kell megfelelően alkalmazni.

Az Áe.-t az 1981. évi I. törvény átfogóan módosította. Az önkormányzati hatósági ügyek intézésére az Áe. szabályait kell alkalmazni azokkal az eltérésekkel, amelyeket az Ötv. állapít meg. Az Ötv. viszonylag kevés eltérő szabályt állapít meg, ezeket az önkormányzati hatósági ügyeknél tárgyaljuk.

110. § (1) E törvény 14. § (2) bekezdésének és 26. § alkalmazásában hozzátartozó: az egyeneságbeli rokon és ennek házastársa, a testvér, a házastárs, az élettárs.

(2)

Döntően a községek, főként kisközségek közösségére figyelemmel az Ötv. a hozzátartozók körét szűkebben határozta meg, mint a Ptk. vagy az Áe.

Az országgyűlési képviselői, önkormányzati képviselői, valamint polgármesteri választások szervezési, igazgatási - adminisztratív, eljárási, összesítési feladatainak zavartalan ellátása érdekében szükséges egyes területszervezési döntések végrehajtásának időbeli korlátozása. Az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntések meghozhatók, de az általános választások évében nem hajthatók végre. Időközi választás esetén pedig a területszervezési döntések a választás kitűzése és a választás napja között nem hajthatók végre.

111. § E törvény alapján indított perben - a 33/B. § kivételével - a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni.

Az Ötv. alapján a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzési jogköréből folyóan indít pert, a 33/B. § alapján pedig a képviselő-testület. Az Ötv. alapján indított perben általában a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára vonatkozó szabályok az irányadók. Kivétel a 33/B. § alapján indított per, amely közvetlenül a megyei, fővárosi bíróság hatáskörébe tartozik, s a munkaügyi perekre vonatkozó szabályokat alkalmazzák az eljárásban.

BH1992. 543. A polgári perrendtartás szabályainak alkalmazása abban az esetben, ha az önkormányzatok, amelyek a volt közös tanács társközségeiben működnek, nem alakítanak közös képviselő-testületet, de a meglevő vagyon megosztásában nem állapodnak meg [1990. évi LXV. tv. 104. § (2) bek. és 111. §, Pp. 23. § (1) bek.].

112. § E törvény 8. § (4) bekezdésében előírt az egészséges ivóvíz ellátásának biztosításáról minden községben legkésőbb az 1990. évben megválasztott helyi önkormányzati képviselő-testület megbízatásának a lejártáig kell gondoskodni.

A szervezeti, feladat-hatásköri, működési kérdéseket rendező törvénytől "idegen" rendelkezés. Politikai tartalmú döntés, aminek oka az, hogy a rendszerváltás évében sok száz községben nem volt egészséges ivóvíz. Az Ötv. 8. § (4) bekezdése a "minimum" kötelezettségek egyikeként tette minden település önkormányzata kötelezettségévé az egészséges ivóvíz ellátásról való gondoskodást, a törvény hatálybalépésekor viszont sok száz község erre még nem volt képes. A törvény voltaképpen elsősorban a Kormány kötelezettségét írta itt elő, s megvalósítására a Kormány külön programot dolgozott ki. A programot teljesítették az első önkormányzati ciklus végéig.

113. § Ez a törvény az önkormányzati képviselő-testületek tagjai 1990. évi választásának napján lép hatályba.

Az önkormányzati képviselők általános választásának első fordulója 1990. szeptember 30-án volt, a második fordulót október 14-én tartották. Az Ötv. 1990. szeptember 30-án lépett hatályba.

114. § Az Alkotmánybíróság - a Kormány indítványa alapján - véleményt nyilvánít a helyi képviselő-testület működésének alkotmányellenességéről.

Az Ötv. 93. § (2) bekezdése alapján az Országgyűlés a Kormánynak - az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett - javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes (Alkotmány 19. § (3) bekezdés l) pont). A 114. § külön az Alkotmánybíróságnak állapítja meg a hatáskört.

Az Országgyűlés eddig egyetlen községi képviselő-testületet oszlatott fel alkotmányellenessége miatt. Az Alkotmánybíróság 1220/h/1992/3. számú határozatában kifejtette, hogy az Ötv. 114. §-ában megállapított feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban láthatja el. Nem vizsgálja felül a Kormány javaslatában rögzített állításokat és nem tekinti feladatának, hogy saját ténymegállapításokat tegyen. Ezért az Alkotmánybíróság a konkrét ügyben csak arról a jogi kérdésről nyilatkozott, hogy az önkormányzati képviselő-testület működésének hiánya lehet-e alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság véleménye szerint az önkormányzati képviselő-testület működésének hiánya, a törvénynek megfelelő működés tartós mellőzése, a működőképesség helyreállításának, a működés folytatásának kilátástalansága ellentétes az Alkotmánnyal.

115. § (1) E törvény hatályba lépésével hatályát veszti:

Az Ötv. hatálybalépésével hatályukat vesztették a tanácsokról szóló alapvető törvények, jogszabályok. Hatályban maradtak az egyes tanácsi feladatokról és hatáskörökről rendelkező jogszabályok, a hatáskörök átfogó rendelkezését az 1991. évi XX. törvény végezte el.

A felhatalmazás ellenére a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény hatályos szövegének közzététele nem történt meg. (A módszer jogállami volta is megkérdőjelezhető.) Idejét múlta a rendelkezés, mivel a Kormány benyújtotta az Országgyűlésnek az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló új törvény javaslatát.

A megyei területfejlesztési tanácsok később alakultak meg, mivel az Országgyűlés a tervezettnél később alkotta meg a területfejlesztésről és területrendezésről szóló törvényt.

Az első önkormányzati ciklusban időbeli korlátozás nélkül dönthettek települési önkormányzatok egyes intézményeiknek a megyei önkormányzat részére történő átadásáról, az átvételt pedig a megyei önkormányzat nem tagadhatta meg. Ez a jogi megoldás az egyoldalú döntés következtében bizonytalanná tette egyes intézmények helyzetét, bizonytalanná tette a megyei önkormányzat feladatkörét, költségvetését. Emiatt az alapelv sérelme nélkül törvényi korlátozás vált szükségessé a stabilitás biztosítására. Hat hónap elégséges idő annak mérlegelésére, hogy a települési önkormányzat képes-e ellátni a feladatot. Átadásról hat hónapon belül dönthettek a települési önkormányzatok, döntésük a megbízatásuk időszakára szól. Természetesen kétoldalú döntéssel, a felek megállapodásával mód van intézmény átadására, átvételére.

Költségvetési szempontok miatt az átadás a döntést követő év január 1. napjával történik. Például oktatási intézmény esetén ettől el lehetett térni, mivel az oktatási év eltér a naptári évtől.

a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény és az azt módosító 1983. évi 26. törvényerejű rendelet 1-18. §-a, 1985. évi IV. törvény, 1987. évi 21. törvényerejű rendelet, 1990. évi XXII. törvény 1-3. §-a,

az ügyészségről szóló, módosított 1972. évi V. törvény (Ütv.) 5. § (2) bekezdés a) pontjából "a Minisztertanács" szövegrész, 13. § (1) bekezdéséből az "és a tanácsok" szövegrész, valamint a 13. § (2) bekezdés d) pontja,

a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvénynek a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendelkezései,

az állami kitüntetésekről szóló 1976. évi 3. törvényerejű rendelet 3. § (3) bekezdéséből "a tanács helyi jellegű", 18. § (1) bekezdéséből "valamint a tanács" szövegrész,

a megyei irányításban közreműködő városok, városi jogú nagyközségek és a városkörnyéki községek kijelöléséről szóló 23/1983. NET határozat, ez azonban nem érinti az egyes állami szerveknek e határozat alapján megállapított illetékességi területét;

a megyék nevének, székhelyének és területének megállapításáról szóló 4343/1949. (XII. 14.) MT rendelet és az azt módosító 96/1989. (VIII. 31.) MT rendelet,

a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény végrehajtására kiadott 11/1971. (III. 31.) Korm. rendelet és az azt módosító 50/1983. (XII. 28.) MT rendelet 1-34. §-a, 25/1985. (V. 6.) MT rendelet, 33/1986. (VIII. 26.) MT rendelet 1. §-a, 86/1988. (XII. 15.) MT rendelet, 44/1990. (III. 13.) MT rendelet 1-3. §-a,

az elöljáróságokról szóló 9/1985. (III. 7.) MT rendelet,

a tanácsi művelődési intézmények létesítésének, illetőleg megszüntetésének általános szabályairól szóló 34/1986. (VIII. 26.) MT rendelet,

a helyi címer és zászló alkotásáról, használatáról, a díszpolgári cím adományozásáról szóló 1006/1974. (II. 22.) MT határozat és az azt módosító 44/1990. (III. 13.) MT rendelet 15-16. §-a,

a tanácsok által alapítható kitüntetésekről és egyéb elismerésekről szóló 1033/1977. (VIII. 17.) MT határozat és az azt módosító 1006/1985. (III. 1.) MT határozat II. része,

a tanácsi egészségügyi és szociális intézményekről szóló 1055/1983. (XII. 28.) MT határozat,

az elöljáró tiszteletdíjának megállapításáról szóló 1/1985. (III. 28.) MTTH rendelkezés és az azt módosító 3/1987. (XII. 14.) MTTH rendelkezés.

(2)

(3)

(4) A 70. § (3) bekezdése szerinti megyei területfejlesztési tanács a területfejlesztésről szóló törvény rendelkezései szerint, de legkésőbb 1995. június 30-ig jön létre.

(5) Ha a települési önkormányzat képviselő-testülete a 70. § (1) bekezdésében foglalt feladatok ellátását nem vállalja, az erről szóló döntését a megválasztását követő hat hónapon belül az érintett megyei önkormányzat közgyűlésével közli. E döntés a települési önkormányzat megbízatásáig szól. Törvény vagy megállapodás eltérő rendelkezése hiányában a feladat átadásának időpontja a települési önkormányzat döntését követő év január 1. napja.

(6) A 92/A. § (1) bekezdése a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény kihirdetését követő 120. napon lép hatályba.

Source: Website of the Office for National and Ethnic Minorities in Hungary
http://www.meh.hu/nekh/Magyar/6.htm