Minority Issues Handbook. Mechanisms for the implementation of minority rights. Council of Europe Publishing, 2004.

Интересно, что у этой книги нет не только единого автора, но и одного редактора. В выходных данных скромно значится: Edited by Council of Europe Publishing. Впрочем, очевидно, что немалый вклад в издание внесли сотрудники Европейского центра проблем меньшинств (European Centre for Minority Issues – ECMI), совместного датско-германского проекта, расположенного во Фленсбурге – центре некогда спорной территории земли Шлезвиг-Холштейн (в немецком варианте) или Южной Ютландии (в датском), населенной как немцами, так и датчанами и многократно переходившей от одного государства к другому после очередной войны. Урегулирование «симметричной» проблемы прав немецкого меньшинства в южной Дании и датского меньшинства – в северной Германии считается одним из наиболее удачных примеров такого рода в сегодняшней Европе. Одной из основных задач ECMI в момент его основания (в 1996 году) как раз и являлась популяризация «датско-германского» опыта. Впрочем, работа Центра выходит далеко за эти узкие рамки, его сотрудники осуществляют ряд проектов (как исследовательских, так и практических) на Балканах, на Южном Кавказе, в Молдове и других регионах. Работал ECMI и в Балтии, на рубеже веков (а хорошо звучит!  ) организовал и провел ряд семинаров о правах меньшинств и интеграции общества в Латвии и Эстонии. В последние годы Центр совместно с Советом Европы начал публикацию серии монографий о правах национальных меньшинств.

О книге 

В середине 90-х Джон Пакер, один из ведущих специалистов по правам меньшинств, писал о специфике это раздела международного права: права меньшинств отличаются от других прав человека тем, что ни субъект права, ни его содержание четко не определены. В самом деле, понятие прав меньшинств (тогда – религиозных) возникло на несколько веков раньше, чем концепция прав человека как таковых. Но до сих пор разные государства, в зависимости от своей политической и конституционной доктрины, трактуют и эти права очень по-разному – могут, например, просто отрицать наличие меньшинств на своей территории (как, например, Франция, Греция или Турция).

Прорыв произошел на рубеже 90-х годов прошлого века. Тогда конфликты на этнической почве привели к насилию, столкновениям и настоящим войнам на территории бывшего СССР, Югославии и других пост-коммунистических стран. Неурегулированность проблем меньшинств стала основным фактором, создававшим угрозы миру и стабильности в Европе. Поэтому ОБСЕ быстро приняла ряд политических деклараций (в первую очередь, т.н. Копенгагенский документ), провозглашавший теперь уже хорошо знакомые нам принципы прав меньшинств: равенство и недискриминация, право на сохранение своей культурной идентичности, запрет насильственной ассимиляции. Чуть позже эти же принципы легли в основу первого юридически обязывающего документа по правам меньшинств – Рамочной конвенции.

Теперь перед Европой стоят иные проблемы, и развитие системы защиты меньшинств явно замедлилось, в чем-то даже наблюдается явное отступление. Тем не менее, очень важно четко понимать, какие базовые принципы защиты прав меньшинств сегодня закреплены на уровне международного права и какие механизмы существует для практической реализации этих прав. Именно для фиксации нынешнего положения и была написана эта книга.

Введение написал Гаэтано Пентасуглия, профессор университетов Рима, Мюнхена и Гейдельберга, автор нескольких недавних монографий о правах меньшинств. Автор кратко описывает основные идеи защиты меньшинств, освещает основные спорные вопросы (например, являются ли права меньшинств индивидуальными или групповыми правами?), перечисляет основные механизмы защиты меньшинств на универсальном (ООН) и европейском уровне.

Первая глава (автор – Александр Морава, профессор Зальцбургского университета и Университета Дж.Вашингтона, США) посвящена возможностям использования конвенций ООН по правам человека для защиты прав меньшинств. Наибольшее внимание автор уделяет Комитету по правам человека – надзорному органу, рассматривающему жалобы на нарушение Пакта о гражданских и политических правах. Напомним, что именно этот комитет в 2001 году признал процедуры, связанные с языковыми требованиями к кандидатам в депутаты самоуправлений, нарушением Пакта со стороны Латвии (т.н. «дело Игнатане»). Помимо этого, автор рассматривает и другие механизмы, в частности, Конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации (CERD).

Вторая глава посвящена деятельности специфического органа ООН – Рабочей группы по меньшинствам. Эта Группа была создана в 1994 году, ее основной задачей был анализ – как реализуется Декларация ООН 1992 года о правах лиц, принадлежащих к этническим или национальным, религиозным и языковым меньшинствам. В состав Группы входили пять экспертов – по одному от каждого континента. Автор главы, норвежец Асбьорн Эйде, представлял Европу и несколько лет был председателем группы (кстати, позднее А.Эйде был и председателем Консультативного комитета Рамочной конвенции). Специфика работы Группы заключалась в том, что на ее заседания регулярно приглашали представителей неправительственных организаций, которые рассказывали экспертам-членам Группы о практической ситуации в своих странах, о том, как на практике реализуются (или не реализуются) принципы Декларации. Мне довелось участвовать в нескольких заседаниях Группы – действительно, эксперты получали массу информации из первых рук.

Третья глава рассматривает принципиально иной механизм ООН – Международный суд справедливости. Обычно этот главный судебный орган ООН не упоминается в связи с защитой меньшинств, однако автор, лейпцигский адвокат Франк Селбманн, показывает, что в ряде случаев дела, связанные с нарушением прав меньшинств, вполне попадают в компетенцию этого суда – в частности, дела, связанные с геноцидом и этническими конфликтами.

Четвертая глава (автор – эксперт мирового уровня Фернан де Варенн, профессор университета Мердока в Австралии) рассматривает практику Европейского суда по правам человека и возможности использования этого суда для защиты прав меньшинств. Хотя Европейская конвенция прав человека и не содержит норм о защите прав меньшинств, другие нормы конвенции – запрет дискриминации, право на частную жизнь и т.п. – делают обращение в Страсбургский суд возможным и в ряде случаев эффективным. Среди дел, анализируемых автором, есть и одно из Латвии – знаменитое «дело Подколзиной». Кстати, тема защиты прав меньшинств с помощью механизма Европейского суда по правам человека становится все более популярной, по этому вопросу появляется все больше публикаций.

Пятая глава посвящена наиболее, пожалуй, хорошо знакомому нам механизму – Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Ее написал Алан Филлипс, основатель и многолетний руководитель Международной группы по правам меньшинств, в недавнем прошлом – зам. председателя Консультативного комитета Рамочной конвенции. Особо интересной делают эту главу многочисленные примеры из практики работы Консультативного комитета, в частности, примеры успешного диалога комитета с правительствами государств – участников Конвенции, в результате которого удалось убедить некоторые правительства сделать важные шаги навстречу своим национальным меньшинствам.

Шестая глава описывает другой инструмент Совета Европы – Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств, ее написал Стефан Оетер, профессор Гамбургского университета и член Экспертного комитета Хартии. Строго говоря, Хартия не является документом по правам человека, так как в качестве «субъекта права» и объекта защиты в ней выступают не люди, а сами языки. Построена Хартия по «принципу меню»: ее главы содержат набор обязательств в отношении использования языков меньшинств – в сфере публичной власти, образовании, прессе, и каждое государство-участник Хартии выбирает, какие из этих норм оно готово выполнять. Другими словами, документ не очень-то жесткий. Тем не менее, Латвия эту Хартию еще даже не подписала, не говоря уж о ратификации.

Седьмая глава (авторы – сотрудники Исследовательского центра ОБСЕ в Гамбурге Клаус Нейкирх и Вольфганг Цоллнер) описывает деятельность ОБСЕ в области защиты меньшинств. Основное место уделено работе Верховного комиссара ОБСЕ по вопросам национальных меньшинств – тема, хорошо нам знакомая. Кстати, в последние годы на эту тему написано немало монографий и серьезных статей. Тем не менее, анализ немецких ученых содержит ряд интересных выводов и новых идей – в частности, относительно работы Комиссара в Средней Азии, в Греции и Турции. Говоря о работе Комиссара в Балтии, авторы отмечают, что далеко не все проблемы удалось решить, «особенно в Латвии», но все же основная цель достигнута – ликвидирована возможность насильственного конфликта на этнической почве, которая в 1993 году представлялась вполне реальной.

В восьмой главе ее автор Кириаки Топиди из университета Белфаста анализирует законодательство ЕС о защите меньшинств и недискриминации. Исследователь приходит к хорошо известному выводу: сегодня ЕС не имеет юридических норм о правах национальных меньшинств, однако многие нормы анти-дискриминационных директив могут быть с успехом использованы и для защиты меньшинств. На эту тему существует ряд других, более глубоких публикаций, в частности, я бы выделил работы Габриэля ван Тоггенбурга из Европейского университета в Больцано и спецвыпуск журнала ECMI.

Наконец, девятая глава (автор – Эмма Лантшнер из Больцано) посвящена двусторонним договорам о защите меньшинств. Этот механизм наиболее распространен в Центральной Европе и на Балканах, наиболее активно защищает права своих соотечественников с помощью двусторонних межгосударственных договоров Венгрия. У нас, в силу хорошо известных причин, этот механизм вряд ли может быть эффективным, по крайней мере, пока…

Таким образом, относительно небольшая книга (чуть более 200 стр.) описывает все основные существующие механизмы защиты прав меньшинств. Она названа справочником вполне заслуженно, возможно, может претендовать даже на статус краткой энциклопедии. Характерно, что в конце каждой главы есть раздел «Рекомендации для правозащитников», содержащие практические советы по использованию соответствующего механизма. Так что эту книгу стоит не только прочитать, но и иметь под рукой.